论中国大城市的控制与发展，本文主要内容关键词为：中国论文,大城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
编者按：鲁骏道、吴红的文章就大城市发展的控制还是鼓励问题提出了不同看法。这些看法编者并不完全赞同，但提出了考察大城市发展利弊的一些思路，为了引起讨论，特予发表。鼓励发表不同意见是本刊特色之一，欢迎各位同仁发表有创见的文章，尤其欢迎见解独到的佳作。
关于近期我国大城市发展，是继续鼓励，还是应该严格控制？这是一个争议颇多的问题。1980年，全国城市规划工作会议上，建设部首次以政府的名义提出了我国城市发展的基本方针，即“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”。1989年12月26日第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过的《中华人民共和国城市规划法》第一章第四条则进一步规定“国家实行严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市的方针”，这是我国第一次以法律的形式规定国家城市发展规模的政策。同时，从这前后两个城市发展政策的变化看，国家对大城市发展的控制越来越严格。至此，应该说本文开始时提出的问题得到了回答。但实际上，并非如此简单。首先，“大城市规模”的内涵并不明确；其次，“严格控制大城市规模”是否等于“严格控制大城市的发展”？再次，“严格控制大城市规模”是近期政策，还是一以贯之的政策？最重要的是，在现阶段我国大城市规模有无可能控制得了？
我们认为，大城市的发展，包括其社会、经济、人口和用地等规模的扩大，而且城市规模的这些要素是彼此相关的，控制某一要素或某些要素必然导致另一些要素的萎缩。因此，简单地、不加分析地、笼而统之地严格控制所有大城市规模，势必产生严重后果。本文在充分论证这一结论的基础上，提出中国大城市合理发展的正确途径。
一、大城市在一定时期快速发展的是历史的趋势
据联合国统计，全世界百万以上人口的城市1850年只有3个，1900年有16个，1950年115个，1980年234个，预计到2000年将达400个。另据有关资料，1980年世界上有156个国家实行控制大城市发展政策，但大城市仍以不可遏制的势头发展，到1990年世界百万以上人口的城市数达到372个。可见，大城市的发展具有客观性。
在我国，解放以来一直在实际上实行反大城市的政策，那场轰轰烈烈的“上山下乡”运动就是明证。但结果是一方面付出了沉重的代价，另一方面大城市数目仍然不断增加、人口规模不断膨胀。1949年全国有50万以上人口的大城市12个，市区非农业人口数为1500万，占当年城市总数的9%，占全国城市市区非农业人口总数的55%；1980年全国有50万以上人口的大城市45个，市区非农业人口数为5741万，占当年城市总数的20%，占全国城市市区非农业人口总数的63%。在中国城市发展方针实施近10年后，1989年全国50万以上人口的大城市达到58个，市区非农业人口数达到7988万，占当年城市总数的13%，占全国城市市区非农业人口总数的55%。在《城市规划法》颁布实施5年后，1994年全国50万以上人口的大城市又增加到73个，市区非农业人口数达到9607万之巨，占当年城市总数的12%占全国城市市区非农业人口总数的50%。
上述事实昭示着这样一个道理，现阶段我国正处于大城市高速发展时期，对其发展实行严格控制是不合时宜的，也难以收到效果。
二、对中国大城市发展水平的客观评价
控制大城市说的一个论据，是中国大城市人口占全国总人口的比重太大，并将此与发达国家比较，从而得出中国大城市发展过度，应予控制的结论。我们认为，这种考察方法不甚科学。第一，我国大城市市区人口占全国城市人口比重的确很大，1994年达50%，但我国的城市化水平还较低，同年仅16%，因此大城市人口占全国总人口的比重偏低（8%），而美国早在1970年大城市人口就占全国总人口的29%，大城市人口比重比我国大得多。可见，我国的大城市不仅没有发展过度，反而略嫌迟缓；第二，就大城市人口占城镇总人口比重而言，由于我国与发达国家的城市化特点不同，城镇体系规模结构也不相同，二者不具有可比性；第三，就大城市影响范围和直接影响的人口规模而言，我国的大城市也远远不及发达国家。如美国1970年大城市中心区人口6390万，而其周围地区人口就达7360万。日本东京、大阪、名古屋三大城市圈中1985年0—10公里范围内有居民369万人，而10—20公里范围内人口达810万。比较可见，中国大城市依然较弱，仍然需要进一步发展。
三、中国大城市发展的必要性
1、中国的经济建设要求大城市进一步发展。
（1）由于种种优势的集聚，大城市比之于中小城市具有绝对的高效益，并且这种优势差别有进一步拉大的趋势。此乃众所周知，这里不再赘述。
（2）大城市是我国经济建设的主力军。1993年大城市人口占全国总人口的8%，工业总产值占全国的36%。可见，大城市在我国经济生活中起着无可替代的绝对重要的作用。因此，要实现我国经济发展目标，没有大城市的发展是很难实现的，限制大城市发展必将严重影响、以至延缓我国的现代化进程。
（3）大城市集中了我国大部分物质和技术力量，大城市的控制或发展，在一定程度上决定着我国城市乃至全社会发展的进程。
由此可见，大城市是我国经济发展的当然根据地，控制大城市发展必然削弱我们经济发展的根据地，其结果必然阻碍我国的经济发展。
2、我国产业发展阶段决定当前仍应发展大城市。
我国从总体而论正处于工业化时期，城市化的阶段性规律决定了目前只能选择优先发展大城市的战略。研究表明，城市化过程具有明显的阶段性特点，城市化处于不同阶段，其动力机制不同，城市化的结果—城市形态、城市区位也不相同。在工业化之前，商业是城市化和城市发展主要动力，由于当时商业活动的范围较小，因此这一时期出现的城市一般规模小而布局分散，在区位上趋向于物资集散地。工业化时期，传统的大机器工业是市化和城市发展的主要动因，大机器工业生产要求大量的生产协作，且属设备和劳动密集型产业，一般涉及范围很大、涉及人口较多，由此而形成的城市规模一般均很大，世界上主要的大城市均是这一阶段的产物；在城市群体分布上，具有大范围分散、小区域集中的特点；在区位上趋向资源和交通条件优越的地区。后工业化时期，现代工业和现代第三产业的勃兴，成为这一时期城市化和城市发展的根本动力，这些产业多是技术（或称智力）、资金密集型产业，一般不需很多设备、劳动力和原材料，故一般规模较小，如美国的“硅谷”至今也仅20000多人；这一时期的城市，在单体上规模由过去的以大型为主，转向以中小型为主；结构上，由集中型向分散型、由单一中心向多中心发展；在群体上连片集聚，形成城市聚集区，聚集区内核心区与外围区的界线逐渐淡化，人口密度梯度减少；在区位上，明显的优越区位不再存在，城市及城市聚集区的分布不再强烈地受某一因素左右，如美国的大西洋沿岸和五大湖地区正处于此阶段。
我国正处于工业化时期，大部分地区还处于发展传统工业时期。我国经济和技术的突出特点是二元结构，虽然在某些沿海地区、某些领域，我们赶上甚至超过了世界先进水平，但就整体而论，我们还没有爬过基础产业、基础结构的台阶，而这一课必须补上，而且必须补足，只有这样才能保证以最快的速度，跨过发达国家工业化时期的历程，向世界先进水平冲击。我们应该正视这一现实：我们落后于世界先进水平两个台阶，我们可以在某些部门直接赶超，但就全局而论，必须认真地进行工业化建设，补上基础产业、基础结构的欠缺，这样才有进一步追赶的后劲，急功近利断不可取。
姐且不论发展基础产业必然导致大城市的形成和发展，仅就大城市基础产业现状看，也反应出长期发展不良的后果。在这种情况下，片面强调控制大城市是否有“釜底抽薪”之嫌？
3、我国国力水平尚未达到城市离心分散化发展的时期。
据有关研究资料显示，当一个国家或地区人均国民生产总值达到2500美元时，城市化进程开始由向心集聚化走向离心分散化，人口向大城市集聚的过程停止，相反大城市中心区人口开始向郊区扩散，即这时城市化主要表现为郊区化的开始；当人均国民生产总值达到4000美元以上时，郊区化进一步明显化，如美国60年代人均国民生产总值达到2500美元，大城市市区人口开始下降；1970年4000美元时，各大城市人口普遍下降。德国、法国1970年时人均国民生产总值达到2500美元，开始出现郊区化；70年代中期郊区化明显时，人均国民生产总值达到4200美元。日本1975年时国民生产总值达到4000多美元，次年三大都市圈人口皆出超。
综上所述可见，城市化进程中的分散化趋势，是与国民经济发展水平密切相关的，只有当国民经济发展到一定水平，大城市规模膨胀才有可能得到遏制。我国人均国民生产总值1994年仅3046元人民币，距离2500美元的发达国家郊区化临界线差之甚远；而且，与发达国家相同经济发展水平时的交通条件相比，我国大部分大城市交通状况相当拥挤，对外交通更加不便，城市人口郊区化根本不具备物质条件，此时谈论控制大城市是否为时过早？
我们之所以强调国力达到一定水平才能控制大城市规模，有两点考虑：
（1）城市规模过大固然有其弊端，但大城市是国家财政收入的主要来源，过早地限制其发展将减少收入，不利于国力的增强，从而导致低水平的经济运行。我国解放以来由于限制大城市发展而造成的损失是巨大的，这可能也是导致我国国力微弱的政策原因之一。
（2）就投资效益看，大城市明显优于中小城市，在国力较弱时，当然应将有限的投资优先投放到投资效益好的大城市，促进其进一步发展，从而为国家创造更多的财富。
4、发展大城市可以节约用地。
地少人多是我国的基本国情，珍惜土地、节约用地是我国的基本国策。在土地的天平上，更可以看出大城市的固有优越性。1993年全国大城市建成区面积7088平方公里，人口11768万，全部从业人数7226万人，全部工业总产值18187亿元。人均用地77.5平方米，比中等城市节约11平方米，比小城市节约近一半；地均工业产值25659万元，比中等城市高3200万元，比小城市高7700万元。
不同规模城市用地效益比较
5、城市职能的综合性必然导致大城市的形成和发展。
中国城市的一个重要特点，就是各级城市均集地区政治、经济、文化、交通中心职能于一身，在中国几乎找不到一个单一职能的城市，这是中国的传统，是大一统民族文化的必然产物，现在和将来都很难改变这一事实。城市职能是由相应的物质载体——人和建筑物来体现和实现的，职能的多样化必然导致物质载体规模的膨胀，城市规模则必然因之扩大，从而造成城市规模的升级。因此，目前的中小城市有相当数量将进入大城市的行列，还是不依人的意志为转移的。
四、中国大城市问题探源。
主张严格控制大城市者认为大城市有如下弊端：经济增长缓慢、用地紧张、环境问题、交通拥挤、住房紧张等。我们认为对这些问题应作具体分析。
毋庸讳言，城市规模较大会出现问题，但中国大城市问题主要不应归罪于大城市本身，相反正是限制大城市发展的政策结果。
众所周知，中国自解放以来一直采取严格控制大城市发展的政策，特别是“文化大革命”期间把大城市看做是资产阶级滋生地，千方百计地阻止其发展，削弱其实力，甚至对其实行竭泽而渔的掠夺性政策（如上海市解放后40年上缴国家财政总额是国家对其投资额的6倍），以致很多大城市带病运转，怎能不导致经济增长减缓？而且，大城市经济总量较大，与经济总量较小的中小城市比较，经济发展速度减缓符合一般规律。
另外，建国以后至改革开放相当长时期内，我国城市建设中只注意生产性建设，不重视基础设施建设，造成城市功能运行不畅，反馈于经济发展，必然减缓经济发展速度。
中国大城市用地紧张完全是人为控制的结果。1993年全国大城市人均用地77平方米，而国外同级城市一般人均用地在200平方米左右，著名的大城市纽约、伦敦的市区人均用地都超过100平方米，土地十分缺乏的东京、大阪等人均用地也达到70平方米。我国大城市用地既然如此之紧，为何不适当放宽？
用地紧张也造成了住房紧张。中国大城市住房、交通十分拥挤，但这主要还是投资不足造成的。从新中国建立到改革开放之前的三十多年中，我国城市建设投资占全国基本建设投资总投资的比重一直没有超过25%；1950—1982年间在城市建设投资中，非生产性投资只占23.9%，其中住宅建设投资占城市建设投资9.74%，市政公用设施投资仅占2.02%。在大城市，上述比例更低。天津市1950—1981年非生产性建设投资只占同期城市建设投资的23.5%，住宅建设投资只占10.4%，其中1965—1978年非生产性投资从未超过15%，1965—1975年住宅投资从未超过5%。而国外住宅建设投资一般均占国家基本建设投资的20%左右。改革开放后，虽然各级政府都十分重视对城市基础设施的投入，努力补回以前的欠账，但因欠账太多，积重难返，至今后患凸显。如果不究前因，反将今天住房紧张、交通拥挤归罪于城市规模过大，是否有点“痛打无辜”之嫌？
五、强行疏散的教训——我国大城市卫星城建设的失误。
为了疏散大城市人口和产业，我国自50年代即开始在大城市周围建设卫星城，取得了不少成就，但也存在一些问题。首先，没有真正起到分流中心城人口和产业的作用，没有达到为大城市消肿的目的；其次，没有将大城市的优势传递出去，没有起到新的增长极作用。我们认为，过去卫星城建设的失败有多方面的因素，但是以下三点尤为重要：
（1）没有遵循城市化规律，过早地搞郊区化，搞卫星城，其结果是，首先，中心城的优越性十分明显，城市居民不愿意外迁；其次，由于没有足够的资金，无法建设基础设施齐全的卫星城，居民生活质量较低，吸引不了城市居民；最后，卫星城与中心城之间距离较远，因为资金不足，无法建设畅通的交通通道，联系不便。
（2）由于户籍制度的障碍，在卫星城的居民待遇明显低于中心城区，非常不利于中心城区居民外迁。
（3）采取四面开花、众星（卫星城）拱月（中心城区）状的布局方式，形成以中心城区为核心的星座状格局。这种布局模式，使得当卫星城离中心城较近时，不能起到疏散人口的目的；较远时，如果没有便捷的交通联系，则无法吸引和留住中心城区居民。如果均以快速交通联系，则投资太大。而且，当发展到一定程度时，卫星城与中心城区必然相连，届时城市发展就将重演“摊大饼”的旧戏，此为城市布局之大忌。同时，由于孤立的卫星城与中心城区联系较弱，很难形成“桥头堡”，无法发挥新的增长极作用，难以将大城市的优势向外扩散。
六、中国大城市发展的正确途径。
综上分析，我们认为大城市发展是城市化进程中不可逾越的阶段，在现阶段我国的大城市发展水平还不很高，进一步发展符合客观规律，也是我国经济发展的要求。因此，在当前和今后一定时期内，还应允许条件较好的大城市合理地发展，不能一味横加控制，但对其中心区人口规模则应根据实际情况予以适当控制。具体措施是：
1、依据区域规划，确定大城市是应控制，还是应进一步发展”大城市有其固有的优越性，但这仅是其内在优势，只有当存在合适的区域条件时，才能得到发挥。如果区域资源丰富、基础设施条件较好，那么，该城市应允许其发展，反之则应予以控制。
2、适当控制大城市中心区人口，扩展城市建设用地。
3、建立合理的产业结构，使大城市的优势获得充分发挥。产业结构的合理与否，取决于区域条件和城市自身情况，如上海既具发展基础工业的设备和技术条件，也具发展技术密集型产业和现代第三产业的智力和信息条件，但权衡得失，后者优于前者，故后一类产业结构更可使上海的优势得以充分发挥。
4、还清欠账，提高基础设施容量，增强城市发展后劲。
5、改进规划结构，提倡多核心式，改造聚团式，提高大城市生活质量。
6、全面实行土地有偿使用，根据地价差异确定各功能用地布局，调整用地结构，使之进一步合理化。
7、因地制宜，合理发展卫星城镇，逐步建立城市扩散走廊。
建设卫星城一定要遵循城市发展规律，量力而行，集中投资，重点建设，切忌贪多；在布局上，建议选择几条发展轴线，沿轴线布置卫星城镇，以快速交通和其他干线基础设施线路将之与中心城区连接，逐步形成城市集聚走廊。
七、几点说明。
1、本文认为，作为城市发展一般政策，大城市在现阶段有必要进一步发展，但并不意味着我们主张把重点发展大城市作为中国城市化进程中贯穿始终的政策。
2、我们强调大城市应进一步发展是就全局而论的，对于具体到某些地区、某个大城市，是应该发展，还是应该控制，应作具体分析。
3、本文探讨了大城市发展的必要性，强调大城市的重要地位，并不意味着否定中小城市的作用，并不反对其积极、合理地发展。
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