摘要：中国近代义务教育自清末到民国，推行了长达近半个世纪时间。南京国民政府前期，从1929年开始到1937年全面抗战爆发前，义务教育有了一定发展。在此过程中，河北省通过建立专门领导机构义务教育委员会，推广短期义务教育，使本省义务教育普及事业艰难中缓慢推进。然而，由于经费和师资等问题，河北义务教育发展水平仍然底下，普及效果并不理想。全面抗战爆发后，河北义务教育事业彻底废止。
关键词：南京国民政府；河北省；义务教育
义务教育自清末民初传入中国，其重要性渐为国人所认知，“义务教育对于民族的生存，社会的发展，关系很大。”中国义务教育的思想萌发于太平天国运动。清末，学制改革是新政的重要组成部分。1904年，《癸卯学制》的颁布标志着中国近代义务教育制度推行的发端。辛亥革命后，中华民国临时政府教育部决意在全国推行四年制义务教育。1912年，临时政府公布《壬子学制》（后又发布《壬子癸丑学制》），明确规定：“初等小学四年为义务教育，义务教育以留心儿童身心之发展，培养国民道德之基础，授以生活所需之知识技能为宗旨…”四年制义务教育制度就此确立。此后，由于袁世凯文化复辟政策的倒行逆施及北洋军阀之间的连年混战，义务教育的推广严重受阻，效果甚微。1927年南京国民政府成立后，加大了对教育事业发展的重视程度。南京国民政府形式上统一全国，也为基础教育推广提供了较为稳定的社会环境。1928年，第一次全国教育会议在南京召开，通过了《厉行全国义务教育》案，对普及义务教育做了详细说明。1930年，民国教育部又召开第二次全国教育会议，通过了《改进全国教育方案》，拟定了更为具体的义务教育实施计划。自此，推进义务教育由宣传提倡，渐入实践阶段。在全国推行四年制义务教育成为了当时中国教育事业发展极其重要而基础的一项工作。
自清末以来，直隶省作为畿辅重地，受新思想的影响，以保定、天津为中心，开办了一批新式学堂，在创办新式教育上走在前列。1928年6月河北省成立，南京国民政府河北省政府和教育厅积极响应中央的教育改革。1929年第一次全国教育会议后，为贯彻第一次全国教育会议的决议《厉行全国义务教育》，“河北积极进行义务教育，拟定河北省义务教育委员会组织大纲，将委员会成立，规划促进全省义务教育…”，同年10月，河北省义务教育委员会成立。委员会先后制定了《河北各县市义务教育委员会组织大纲》、《各县筹设义务教育实验区办法》等指导性政策。各县市义务教育委员会也相继成立。据1930年所发布的《各县义务教育委员会统计表》显示：截至1930年3月20日，县级义务教育委员会成立共76个。河北省的四年制义务教育在全省各县市开始推行开来。
之后几年中，由于教育经费捉襟见肘，河北省义务教育在改革的尝试与实践中艰难前行。为促进全省义务教育的加速发展，1935年，河北省遵照《实施义务教育暂行办法大纲》，制定了实施义务教育的第一个五年计划，即预计在五年时间内，实现九周岁失学儿童通过短期小学或普通小学（短期小学班形式），接受一至四年的义务教育，并公布了《河北省城市义务教育实验区实施办法》，以石门（今石家庄市）为城市义务教育实验区，以初步实现普及全省义务教育的目标。1935年底开始，由于伪冀东防共自治政府推行日伪奴化教育，河北省义务教育事业受到严重挫折，直至1937年7月，卢沟桥事变愕然发生，进行中的义务教育推广工作被完全打破。短短半年不到，华北地区迅速沦陷，义务教育事业在炮火中戛然而止。
本文拟对南京国民政府前期（1929年—1937年抗战全面爆发前）河北省实施义务教育的几个相关问题进行探讨。
一、关于义务教育委员会
国民政府统一全国后，军阀混战局面结束，为全国教育事业的发展提供了较为稳定的社会环境。国民政府先后制定了一系列旨在加强民众教育、义务教育以及其他各类学校教育的法规、政策，教育事业有所发展。根据《河北省各县普通教育概览》所记，到1928年，河北省一百余县中，学龄儿童失学率达到80%左右（肃宁、乐亭、平山、望都、获鹿、栾城等少数县除外）。大形势下，为提高学龄儿童入学率、推行全省义务教育发展，河北省于1929年筹建了专门性机构---义务教育委员会。是年，委员会先后拟定了《河北省各县市义务教育实施大纲》、《河北省各县筹建义务教育补习学校办法》、《筹建义务教育初步办法》和《各县筹设义务教育实验区办法》等，力求首先从组织机构和政策层面启动河北省义务教育事业的百年大计。数年中，河北省教育厅和义务教育委员会又相继推出了一系列政策纲要、实施计划等以指导和督促全省义务教育工作取得实效。
义务教育委员会是河北省推广义务教育的领导组织机构，几乎贯穿了南京国民政府前期河北省义务教育工作的始终，其总纲性文件是《河北省义务教育委员会组织大纲》（后简称《大纲》）。《大纲》首先规定了河北省义务教育委员会的性质和基本职能，即该委员会“为教育厅各种教育委员会之一，辅助教育厅规划促进全省义务教育事项”。第二条规定了委员会的基本职权为“一、计划全省义务教育实施方案；二、督促指导全省义务教育之实施。”相应的，《河北省各县市义务教育委员会组织大纲》规定县市级委员会的性质与基本职能为“辅助教育局规划促进全县市义务教育事宜…本委员会之职权…计划全县市义务教育实施方案，督促指导全县市义务教育之实施。”又根据《大纲》之规定，制定了《河北省义务教育委员会办事细则》，确定了委员会的具体组织构成和会议规程，规定：“本会会议分…全体委员会议和常务委员会议。全体委员会议每月一次…常务委员会每星期一次…以教育厅长为主席…委员过半数出席方得开会。”成员构成上，委员分为当然委员和聘任委员二种。教育厅长、教育厅第二三科科长和督学主任皆为当然委员。聘任委员人数则不固定，一般为三至五人，由教育厅长聘请教育专家充任。后期又增设了常务委员会。根据以上原则，各县市义务教育委员会的组织构成与上级保持一致。
河北省第一届义务教育委员会，以时任河北省教育厅厅长沈尹默为主席，聘任前教育部次长陈宝泉（后接任委员会主席）、前江西教育厅厅长李金藻、国立师范大学教授韩定生和国立女师大附小主任兼北平市教育局秘书孙世庆为聘任委员。此四位或为教育界知名专家人士，如：陈宝泉、韩定生；或为从事教育管理的公职人员，如李金藻和孙世庆，无不具有相当的专业能力和经验。可见，在推广工作之初，河北省所建立的专门领导机构---义务教育委员会责任和职能明确，人员来源的规格较高。可以说，委员会的建立是河北推行义务教育事业的良好开端。
二、实施短期义务教育
1929年，民国政府教育部发布的《教育部实施义务教育计划》，确定全国义务教育之目标为，使全国学龄儿童接受初级小学四年之教育。计划在五年之内（即1929-1933年）为第一期，共推行四期，总共用二十年时间，使全国一律实行四年制义务教育。遵照教育部计划之精神，河北省教育厅通过了义务教育委员会所提交的《河北省第一期实施义务教育办法》案，以1932年8月至1935年7月为河北省实施义务教育第一期，并要求1933年7月以前，各县市须制定一区为义务教育试验区，规定以一年制短期小学和义务教育与民众教育馆并行的形式来推广普及全省义务教育。举办短期义务教育成为河北实施义务教育的特色和核心。
1932年6月，河北省教育厅确定获鹿县所辖石门市为城市义务教育实验区，交河县泊镇为乡村义务教育实验区，其他各县市亦开辟了一些乡镇实验性短期义务教育。如：肥乡县在实验区内共设有10处短期小学。短期小学以每校同时招收三期为原则，分上午、下午、晚上三个时间段授课，每节课两小时，修学期限为一年，每年每校毕业三班。以每班三十人计算，每年即可毕业九百人。若有年长失学儿童，即超过了入学年龄未入学的，由初级小学附设短期小学班来收容，以达到如数入学的目的。短期小学或短期小学班的教师以小学教师或具备同水平的知识分子来担任，每名教师原则上担任三个班的教学工作。为使短期小学儿童切实达到义务教育所要求的知识水平，肥乡县短期小学或短期小学班在教授短期小学规定课本知识外，还每周加授作文、写字、算术三门课程共三小时。肥乡县短期义务教育不但免收学费，还免费为学生提供课本和学习用品，这一措施体现了义务教育的义务性特征，也促进了学龄儿童的入学积极性，从而保证了入学率。为保障年长失学儿童受教育权益，肥乡县还要求县政府地方自治机关人员协同本地区义务教育委员会及当地士绅，通过宣传、劝导、奖惩的主要方式，力求督促这部分儿童接受短期义务教育。栾城县则进一步规定了，年长失学儿童如有身体不健全的可延缓入学或免学。并且，该县对私人创办短期小学的，由县政府给予特别奖励。这些短期小学的试办，为1935年后短期义务教育在全省范围内的推广奠定了基础。
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1935年，教育部遵照国民党第四届中央执委会第五次全体会议《关于实施义务教育标本兼治案》的精神，制定了《实施义务教育暂时办法大纲》及《实施细则》，决定从1935年起分三期普及四年制义务教育。《实施细则》规定实施义务教育第一期中，各省应建立短期小学、二部制、巡回小学等。同年，河北省重建义务教育委员会。新的《河北省义务教育委员会组织规程》中明确提出，此委员会的任务在于“拟具全省义务教育推行计划；监督全省义务教育经费及中央给予本省义务教育辅助费之保管与用途；拟具分年训练师资办法；考核各县市办理义务教育成绩。”单就此《规程》看，相较1929年所立的义务教育委员会，新委员会在职责上并没实质变化，即都是河北省推广义务教育的领导机构，但在任务制定上，则更加具体清晰和富有实际意义，操作性和实践性加强。加之，新委员会改变了之前的委员设置，增置了常务委员会作为总负责机构来处理日常事务，使义务教育委员会的办事效能进一步提升。同样，各县市新的义务教育委员会也循序建立。
同年，《河北省二十四年度实施义务教育计划》出台。河北省计划于1935年8月起实施义务教育。第一期为五年（1935年起-1940年底），具体计划为：“全省各县，凡九足岁至十二足岁之失学儿童… …除免学缓学者外，均须一律入一年制之短期小学或普通小学之短期小学课程…短期小学之学生，不仅学费，并供给课本。”据估计上述失学儿童全省有965,786人，计划每县平均增设短期小学15所，全省130县，共增设2000所，每年可增收儿童二、三十万人，至第五年底完成第一期预定普及计划。截止到1935年底，各县市短期义务教育实施计划即第一期实施义务教育计划也纷纷出炉。
以短期小学或短期小学班为主要形式的短期义务教育，对河北义务教育发展起到了重要的推动作用。短期小学学习周期短，在一年内使学龄儿童迅速完成识字、作文和算术等基础知识的学习，不仅省时省力，灵活易行且有助于节约中央和地方对基础教育的投资成本。这对于当时国弱民贫的现实国情来说，无疑是明智而适时的。而在广大乡村，短期义务教育又与民众教育相结合，由民众教育馆担负起义务教育之责。乡村义务教育的实行，不但推动了更多的农村学龄儿童接受了基础的国民教育，也推动了乡村民众教育事业的发展，与乡村建设结合起来。
然而，就在短期义务教育在全省逐步铺开之时，因日本帝国主义的侵华铁蹄，1937年以后，短期小学几告停顿，河北义务教育推广事业亦全面废止。
三、困境与主要原因
对于河北推行义务教育的成效，时人有如此评价：“我国义务教育，自清末… …至今已达三十余年之久… …始终未见显著成效，本省（河北）义务教育实施情况与此完全相同。”在河北推行义务教育的近十年中，虽然学龄儿童入学率有所增长，但贫苦地区的儿童失学率仍然居高不下。1935年1月，河北省教育厅第一学区视学员在河北东北部的卢龙县考察后，称此县“各乡村庄失学儿童极多，约达十分之九。”即便早在1931年，民国政府就规定已达学龄儿童应一律受义务教育，然而实际上，各省普及义务教育的实际效果参差不齐，河北省的推广结果很不理想。
据1936年《冀察调查统计丛刊》所记，冀察政务委员会对当年河北省天津等九十县短期小学及私塾情况进行了详尽统计。统计报告显示，截止到1936年，河北省天津等九十县“除设置短期小学及旧有私塾外，并无巡回教学之办理，尤无其他自定之适宜办法。”短期小学校数，天津等九十县共1，894所，其中半日二部制为1,164所，即半日制短期义务教育小学的比重占约61.42%，全日制只占约30.72%，其余为半日全日混合编制小学。即使全日制短期小学，授课时间也仅为半日，另外半日为自习作业。教学时间上严重受限，教师的教学内容和质量，学生的知识掌握程度都很难保证。短期小学在各县的设置数目也有很大差距，在较为贫困的市县，更普遍的做法是在普通小学内附设短期小学班。私塾仍然大量存在，仅天津一县就达367处。
河北实施义务教育，可谓阻力重重，困难重重，难以达到良好效果。掣肘河北义务教育的第一大难题是拮据的财政经济。按河北义务教育委员会于1932年颁布的第一期实施义务教育办法，各县市义务教育实验区所需经费分三部分筹措，一为各实验区从各项新增地方捐税（自民国二十一年起的）中抽成，负担总费用的30-50%；二为县政府财政负担40-60%；三为省政府财政辅助10%。由此可见，义务教育的经费来源完全依赖省市县乡的财政资金。河北省自晚清以来一向经济落后。南京国民政府建立后，国家实现了形式上的统一，环境稳定使河北省经济形势有所好转。到1936年，财政收入达到历史高点。农业经济有所发展，农民的生活水平也相应提高。但由于中央政府连年内战，军费开支十分庞大，地方摊派和苛捐杂税与日俱增。根据《第二次中华民国教育年鉴》之统计，从1927年到1936 年，在民国政府生产建设性投资支出中，投入于文化教育的经费不足 2%。
一方面，可用于教育投资的财政资金捉襟见肘，另一方面义务教育普及所面临的形势十分紧迫，所需资金数额十分庞大。以1935年河北省短期小学建设为例，“每短期小学一校，经常费全年二百四十元，全省共计四十六万零八百元。开办费每校约一百二十元，全省共计二十三万零四百元。以上经常开办各费，拟请中央辅助二分之一，省库辅助四分之一，各县自筹四分之一。”再看该年所统计的全省失学学龄儿童人数，竟达1,931,572之巨。又规定，对于“家境贫苦无力求学经确实证明者”和“气质驯良资质聪颖者”，“不收学费并得供给应用书籍文具。”以河北省总体较低的经济水平，想保证教育经费全额到位，负荷起庞大的教育经费开支，实在是难上加难。仅部分“贫苦”与“驯良聪颖”者能接受短期义务教育已是难得，若在全省范围全面普及学龄儿童四年制义务教育必是天方夜谭。
另一大难题是匮乏的师资。培养师资一直是河北实施义务教育过程中一项必要和重要的内容。1932年河北省教育厅《储备义务教育师资案》强调：“推行义务教育以师资为最要……储备义务教育师资办法两项（一）造就新教师（二）改善旧教师……”，规定：“各县应设置乡村师范一处或分设男女农村师范各一处。” 按早在1930年河北省教育厅就已发布的《筹备义务教育应预知之事项》要求，每名义务教育教师教授学生25人，全省需增添教师数目为100,405人。培养教师的费用标准为：培养每一名教师一年需花费56元，两年为一培训期，则总费用超过百万。义务教育段学龄儿童最多,当然所需教师最多，加上所需校舍教材教具，必然产生了庞大的财政开支。这对于财政经济并不宽裕的河北省来说，确难实现，也导致了教师薪资水平普遍偏低。1929年，时任中山大学教授的近代著名教育家庄泽宣在其文章《对于义务教育方案的几点意见》中，这样评论道：“我们感到教育部的计划以每生每年虚费七元计，实太少。以三十学生来说，每个教室年俸不到二百元，决莫有好的教师。”财政拮据不能满足师资需要的结果是，各县义务教育师资实际上多由旧式私塾教师或乡师毕业生来充任。
1935 年华北事变后，日寇侵略势力迅速在河北平津扩张，河北省中小学校学生大量退学谋生，或参加抗日活动。由于各项抗日活动迭起，国民政府下令平津各校放假，强迫学生离校。河北省1936年9月，伪冀东防共自治政府制订《冀东教育宗旨及其实施方针》，大肆推行日伪奴化教育，河北地区的义务教育推广受到严重挫折。面对严峻的国内形势，政府也更无时间和精力进行义务教育的推广。河北省教职人员从 1935年的 59，017 人骤降到 1938 年的1，906 人。师资的严重不足，义务教育发展水平可想而知。虽然政府也有意识的采取了一些措施，如大力发展师范教育，颁布学生优先就读师范类学校的鼓励政策，并安排师范生去各地实习任教等，但师资匮乏问题不可能一时间得到有效解决。
南京国民政府在其统治前期，用近十年时间普及国民义务教育，一个个难题却接踵而至。从中央到地方的各级政府即无法培养出合格的教师人才，又不能确保教育资金的投入，全面抗战打响后，此前一切努力最终归于失败，义务教育的百年大业化为泡影。河北实施义务教育的艰难历程，不过是一抹缩影。由此纵观整个中国近代义务教育的发展，之所以没有取得真正意义上的进步，究其原因在于经费极度短缺，在于师资极度匮乏。最根本的原因在于，半殖民地半封建的社会制度之下，代表大地主大资产阶级利益的南京国民政府始终没有也不可能将普通民众的智能发展这一根本问题作为施政重点，不会真正采取有效措施去满足义务教育所需的实际投入。借镜南京国民政府前期河北实施义务教育的历史教训，对我们当今进一步推动全民义务教育事业，很有现实的借鉴意义。
参考文献
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[2]尹峰.河北省L县义务教育均衡发展研究[D].河北师范大学,2013.
[3]谢海琼.农村义务教育经费保障机制研究[D].湖南师范大学,2006.
作者简介：张磊(1981-)，女，河北省石家庄市人，中学历史教师,在读硕士研究生，河北师大历史文化学院，研究方向：中国史。
论文作者:张磊
论文发表刊物:《知识-力量》2019年9月31期
论文发表时间:2019/7/16
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