欧盟碳交易机制及其启示，本文主要内容关键词为：欧盟论文,启示论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
欧盟碳交易机制(EU ETS)是世界上迄今最为成功的减排制度。随着气候变化带来的巨大挑战，EU ETS作为《京都议定书》下减排制度的具体实施，为全球减排提供了一个可行的蓝本。可以断言，2012年后，无论是区域还是全球减排方案的设计，EU ETS必是一个重要的参考模式。
一、欧盟碳交易机制概述
(一)产生与发展
为应对气候变化，上世纪90年代欧洲开始了减排制度的设计。1986年《单一欧洲法令》确立了欧洲政治合作机制和单一欧洲市场，为欧盟应对气候变化提供了法律基础。1992年欧盟委员会(以下称欧委会)提议实施全欧统一的碳能源税，但各国出于碳税可能侵蚀财政主权的担心，再加上产业界的反对，碳税方案于1997年胎死腹中。1997年《京都议定书》签订后，为实现京都减排目标，1998年6月欧盟内部签订《责任分担协定》，确定欧盟15国的减排责任和目标，15国将在1990年水平上减排8％。1998年6月欧委会发布了《气候变化：后京都议定书的欧盟策略》，决定2005年建立排放权交易机制。2003年10月欧洲议会和欧盟理事会通过碳交易指令(Directive 2003/87/EC)，2005年1月EU ETS启动。
随着欧盟的扩大，目前EU ETS已覆盖30个国家。2004年欧盟通过碳交易连接指令(Directive 2004/101/EC，以下称连接指令)，将EU ETS直接与《京都议定书》的灵活机制连接。欧盟计划未来通过双边或多边协定与其他(国家或区域)总量控制与交易型(Cap and Trade)的减排机制连接，建立OECD国家间抑或跨大西洋的欧美碳交易机制，进而建立全球碳交易体系。目前EU ETS与京都机制关系如图1所示。
EU ETS的实施分为三个阶段。2005～2007年的实验阶段，实际上还算不上按京都目标来减排，只不过是推动欧盟各国走向减排的轨道，是边学边干阶段。2008～2012年为执行阶段，2013～2020年为第三阶段。鉴于前两阶段实践中出现的问题和金融危机所带来的影响，2008年欧委会发布新碳交易指令(Directive 2009/29，以下称为新指令)，对EU ETS做了重大修改，并作为欧盟气候与能源一揽子政策(The EU Climate and Energy Package)的重要组成，以实现2020年减排、能源效率提高、可再生能源占能源生产三个20％的目标。2008年金融危机引发经济衰退，对碳市场造成了一定的冲击，欧盟20％的减排目标变得不合时宜。2010年11月23日，欧洲议会通过决议将减排目标提高到30％，但受业界反对无果而终。2012年《京都议定书》到期，未来新的国际气候协议很不明朗，EU ETS面临不确定性。
(二)EU ETS的组成
EU ETS是一个总量控制—交易制度。其理论源于1920年庇古(Pigou A )的《福利经济学》，后来科斯(Coase R)给予了发展，戴尔斯(Dales JH)1968年第一次将这种思想应用到污染领域，美国上世纪90年代的二氧化硫和氧化氮交易是其最早的实践。在典型的总量控制—交易机制中，政府对减排部门实施配额控制，激励企业进行配额(Allowance)交易，利用市场实现排放权的有效配置。其机制一般包括减排范围、配额确定及分配、灵活机制与成本控制，以及机制管理制度等(见表1)。
二、EU ETS机制设计解析
(一)减排范围与目标
出于减排成本的考虑，EU ETS第一阶段减排范围主要针对较大的排放源限控且仅限于
，占欧盟温室气体排放总量的40％～45％。主要涉及能源密集型部门，其中电力部门承担了大部分减排责任，因其易于检测，减排潜力大，也不会受到来自欧盟之外的竞争，且能将碳价格转嫁到下游。2008年7月经欧盟议会批准，到2012年所有在欧盟起落的航班纳入EU ETS。根据新指令，从2013年始，EU ETS将扩大到新部门(气体)，包括氨水和铝生产所排放的氧化氮(
)、全氟碳化物(PFC)，并涵盖碳捕获封存设施；排除排放量小于25000吨(当量)、发电量低于35MW的设施等，只要有相应措施保证等量减排且有检测、核证和报告措施即可。
就减排目标而言，前两阶段只规定了阶段内的减排目标，第三阶段却细化到每一年。第三阶段，欧盟配额总额以2005～2007年成员国配额加总后的年均配额为起点，按照年1.74％逐渐递减，配额逐年收紧，使减排更具有可预期性。
(二)配额分配
EU ETS启动之始，配额基本上是免费的。配额分配涉及国家间的分配、具体排放设施配额的决定依据和发放方式，这直接决定了各国乃至企业的减排约束大小，因而最容易引起争论，是 EU ETS的难点。
1.国家间配额的分配
第一阶段采用分散化决策，欧盟总配额由成员国配额加总确定，各国自行制定国家配额分配计划(NAPs)经欧委会批准后实施。由于各国出于减排成本的担心，而且EU ETS当初仓促上阵而缺乏完善的排放数据，尤其是微观数据，再加上以历史排放水平决定排放设施的配额，使各国高估经济增长而过度分配配额，[1]是后来碳价格崩溃的重要原因。
第二阶段，鉴于分散化决策的弊端，欧委会强化了在各国NAPs决策中的主导作用，收紧配额总量，而且欧盟根据一个统一和透明的预测模型、基于2005年的核证排放数据来分配配额，批准后的各国配额相对2005年核证排放量减少6.5％，[2]27国的NAPs比原计划平均减少10.5％。[3]尽管欧盟在配额分配中起到主导作用，但没有完全改变各国自主确定国家配额的决策模式，也没有消除欧委会与各国之间围绕配额分配产生的纷争。鉴于此，第三阶段，配额确定及分配采用集中化决策方式，根据京都减排目标在欧盟层次上决定总的配额，取消国家配额分配计划，所有免费配额的发放只在欧盟层次上决定。
2.配额分配依据
EU ETS前两阶段，排放设施的免费配额是以历史排放水平(Historical Emission Level)为依据，同样的设施得到的配额在不同国家可能相差很大。尽管有些成员国如荷兰、西班牙，曾试图以排放基准(Benchmark)作为排放设施免费配额的依据，但最终未能完全推开。[4]根据历史排放水平免费发放配额鼓励了高排放企业，也导致了巨大的分配效应，而各国配额分配标准存在差异在欧盟内部也造成了竞争性扭曲。
根据新指令，第三阶段所有免费配额的发放依据是事前的排放基准——欧盟范围内2007～2008年各部门最有效率的10％的排放设施的单位产出排放量，且要具体到产品层次上。因而，大部分获得免费配额的排放设施仍需购买部分配额。这不仅减少了竞争性扭曲，也激励企业尽早采取减排措施。
3.配额发放方式
如前所述，EU ETS下的配额在前两阶段基本上是免费发放，前两阶段免费比例分别为95％和90％。但实际执行情况是，欧盟配额总的拍卖比例第一阶段不到1％，第二阶段也只有3.4％。[5]第三阶段配额拍卖成为原则，至少有50％的配额通过拍卖发放。电力部门自2013年起所有的配额都要拍卖，10个新成员国在一定条件下可以继续使用免费配额，但到2020年也实施完全拍卖。其他部门(包括民用航空业)2013年拍卖比例为20％，2020年提高到70％，2027年实现完全拍卖。拍卖收入的使用由成员国自行决定，但至少50％用于气候变化项目。配额拍卖将彻底解决免费配额带来的管理成本以及可能的市场扭曲。
4.新加入者与终业规则
新加入者和终业规则分别处理新增投资、企业关闭后的碳配额问题。前两阶段新加入者配额完全免费，而且以排放基准为分配依据，之所以给予新设施免费配额是出于公平性方面的考虑，[1]因为现有企业免费获得配额而新建企业付费是对新建企业的歧视。为新加入者预留的配额平均为配额总量的3％左右，但由于缺乏规则协调，各国差别很大。[6]企业关闭时原有配额处理方法也不统一，如瑞典、荷兰允许继续持有到交易周期结束，而德国采用转让规则(Transfer Rule)——将原有配额转到另一个不适用新加入者规则的新建投资上，这为很多国家所效仿。但大多数国家要求现有企业关闭时将配额交回并转为新加入者配额储备，原因是担心拥有配额的企业关闭后可能到另外一成员国投资。[3]
为消除规则的不统一，新指令对此作出了统一规定。对于“新加入者”做出了明确的界定，排除了电力部门作为新加入者的资格，新加入者储备数量限定为2013～2020年配额的5％。对于新加入者储备的使用也做了明确的限制，将鼓励和支持碳捕获和封存项目的建设，其中3亿吨的配额拍卖收入将在2015年前用于支持12个碳捕获与封存、再生能源示范项目，到2020年新加入者储备剩余将由成员国拍卖。
5.防止碳泄漏的措施
碳泄漏是指，如果不同地区(国家)减排约束不同，减排约束严格地区的投资将转向减排约束较小的地区，既减少当地的投资和就业，又使目标地碳排放增加。面临显著碳泄漏风险的部门仍旧获得100％的免费配额。碳泄漏问题的存在不利于欧盟各国执行严格的减排约束，前两阶段虽然实践中存在很大争议，但交易指令并未做出规定。第三阶段，新指令对碳泄漏风险进行了界定，并在258个制造业部门中确定164个部门存在碳泄漏风险(Commission Decision 2010/2/EU)。但面临碳泄漏风险的部门排放设施获得的免费配额不能超过第一阶段其排放量所占的比重，且同样按年递减率(1.74％)逐年减少。
(三)关于碳储蓄
碳储蓄是指配额的跨期使用问题。实验阶段是为真正交易而进行的演练，要求试验阶段是自我封闭的。因此，该阶段的配额不能留到下一阶段使用(除了法国和波兰)，也不许从下一阶段借用配额，但准许在本阶段内跨期使用。由于不能进行跨期使用，在第一阶段即将结束时，大量的剩余配额涌向市场，是第一阶段配额价格暴跌的因素之一。自第二阶段，允许配额在不同阶段进行跨期使用。
(四)灵活机制
所谓灵活机制，是指减排主体可利用外部减排手段以降低减排成本，配额交易是其一，而利用碳补偿机制是其二。补偿机制也称项目机制，即通过投资减排项目实现的减排额(CDM下的CERs或JI下的ERUs)来冲抵自身排放以达到履行减排义务的目的。补偿机制下的项目既可以来自国内非机制减排部门，即国内补偿项目；也可以来自于非强制减排国家，即国际补偿项目(如CDM)。由于对国内碳补偿存在争论，欧盟碳交易连接指令并未准许使用国内碳补偿，但可以使用来自于CDM和JI的补偿信用(第一阶段只有CDM，JI开始于第二阶段)，但补偿信用的数量限制由各国自己决定。由于第一阶段CDM和JI产生的碳信用非常有限，特别是配额的过度分配和碳储蓄受限，以及当时的实施条件不足，企业并没有利用这些机制。
第二阶段，为避免补偿信用的使用可能对配额价格造成影响，也为了鼓励内部减排，欧盟对EU ETS下的CDM/JI补偿信用的进口数量和项目的质量给予了限制。就数量而言，2006年11月，欧委会确定了各国使用补偿信用数量的计算方法、部门适用规则和减排设施使用补偿信用的数量标准。但由于《京都议定书》以及《马拉喀什协定》对补偿信用的“补充性”原则(Supplementarity)没有给出严格的定义，欧委会将此理解为：欧盟使用 CDM和JI的总量最多为减排努力(Reduction Effort)的50％(见2006年欧盟委员会725号通报)，规定第二阶段每个排放设施使用补偿信用的数量不低于其配额的10％。结果，EU ETS第二阶段的配额仅比2005年的核证排放量低6.5％，但EU ETS允许使用的碳补偿预算为欧盟总配额(ETS部门和非ETS部门总配额AAU)的13％，达到14亿吨。[7]6～8补偿信用不仅替代了内部减排，而且使欧盟增加排放相当于机制要求的减排量。[8]就补偿信用的质量而言，除了对森林业、核电项目以及一些大型水电项目限制外，欧盟并没有就CDM项目的质量给予进一步的限制，有些项目如销毁HFC-23等工业气体类的补偿项目，却导致了为获取减排信用而扩大HFC-23排放的负激励。
鉴于此，新指令针对第三阶段的补偿信用的使用做出新的限制。关于补偿信用数量，排放者可使用的数量为第二阶段配额的11％，但总体上欧盟第三阶段的CERs/ERUs使用量为减排量的50％以下。就补偿信用的质量而言，2013年1月1日后将禁止有关HFC-23和的补偿项目； CDM项目须来自最不发达的发展中国家，而且这些国家须2020年前与欧盟签订双边协定或参加了新的国际减排协定。鉴于2012年后新的国际气候协定仍不确定，欧盟将用部门(行业)减排机制(Sectoral Reduction Mechanism)替代部分CDM，尤其是原有的联合履约机制可能会以国内补偿信用的形式继续存在(Directive 2009/29/EC的24a款)。
(五)碳价格的稳定措施
碳市场同样存在失灵。第一阶段的配额价格暴涨暴跌，以及全球金融危机爆发以来需求降低导致第二阶段配额价格低迷，无疑削弱了对低碳技术投资的激励。鉴于此，新指令引入两个机制以稳定碳市场。如果配额市场存在内幕交易和市场操纵，可要求欧委会提出建议对配额市场保护；如果市场价格过度波动，配额价格持续六个月三倍于前两年的平均价格，而且已背离市场基本面，可允许成员国提前拍卖待拍卖的配额，或将新加入者储备中多达25％的余额拍卖。
(六)机制运行及遵约制度
为碳交易机制的有效运行，欧盟建立并逐步完善了统一的配额发行、注册、转让、注销制度，以及检测、报告和核查制度等(MRV)。自2013年1月1日起，国家注册系统将由欧盟统一的注册系统取代；而且自2011年12月31日起采用了新规则来规范排放数据的检测、报告和核查。参加EU ETS的企业须具备监测与报告温室气体排放量的技术能力，并遵守温室气体排放量监测、报告和核实的要求，同时接受第三方核准机构的核实与验证、公众和非政府组织的监督。每年度排放源必须上交上年度实际排放相应的配额。超出配额排放而不能提交相应配额的，将接受每吨40欧元的罚款(第二阶段为100欧元)，但并不免除下年度补交相应配额的义务。
三、几点启示
作为地区性碳减排机制，EU ETS虽有其特殊性，但就其机制设计和演进来看，为包括中国在内的其他国家提供了很多宝贵的经验。作为碳排放大国，减排将成为我国的重大挑战。尽管在《京都议定书》下我国没有强制减排的义务，但随着全球对气候问题的关注，我国将面临更大的减排压力。欧洲经验表明，人们不可能等到一个彻底完美的减排方案才开始行动。尽管欧盟碳交易机制当初仓促上阵，问题多多，但在实践中不断完善，碳交易机制得以成功运作。因此，我国应尽早启动碳市场，先易后难逐步推进。
(一)强制减排、总量控制与统一的碳交易机制
EU ETS的成功表明，一个强制减排、总量控制和统一的交易机制是碳市场发挥作用的关键。强制减排与总量控制是碳排放权稀缺性的保证，是碳交易的基本条件。而防止碳泄漏的最好措施是建立统一的规则。由于目前经济体系对碳基能源的依赖，减排影响到所有经济主体的成本结构，因此碳交易机制实际上是市场经济制度的一个重要组成，是配置资源的基础制度，在一个经济体系内部搞区域碳市场不符合经济逻辑。根据欧盟的经验，我国必须建立全国统一的碳市场，国内有关建立区域碳市场的观点值得商榷。
(二)合理的减排范围与减排目标
从机制运行管理的成本来看，我国碳交易机制的启动之初，在减排范围的选择上，重点是易于检测核查、高排放的电力、冶金、建材、化工等部门，主要控制，条件成熟后再扩展到其他部门和气体。在减排目标方面，理论上我国应当实行总量控制为基准的减排目标，但是鉴于我国经济发展的实际，以总量控制为目标并不意味着绝对总量控制，应当为未来一定时期经济增长留有足够的配额(新加入者配额储备)，因此应当借鉴欧盟对新增投资和已有投资的排放进行分置处理的方法，对原有排放设施实行总量控制，新增投资在预留配额的基础上通过提高技术门槛的方式进行减排。
(三)公平、透明的配额分配机制
配额分配是我国碳交易机制设计难点。如果按照行政区域作为配额分配单元，将会引发配额分配公平性的争执，围绕配额分配中央和地方以及不同地区之间将展开博弈，招致巨大的行政成本，而各地区可能通过限制配额流通阻碍全国统一碳市场的运行。因此，应借鉴欧盟第三阶段基于行业排放基准分配配额的方法，制定行业排放基准作为免费配额的依据，直接将配额分配给具体的排放设施，这样公平、透明和统一，避免无偿分配配额所带来的各种扭曲和不合理分配效应，有利于统一碳市场的建立。当然，随着碳交易的实践，我国也应当逐渐增加配额拍卖比例，最终实现完全拍卖配额的方式，消除免费配额的弊端。
(四)合理利用碳补偿机制
碳补偿机制可以降低减排成本，推动非机制部门的减排，是减排目标和减排成本之间合理平衡的一个关节点。我国应该建立相应的国内碳补偿机制，尽快推出碳补偿的标准，确定项目范围、项目合格性标准，以及减排主体使用补偿数量的限制，在发挥碳补偿降低减排成本的同时，避免碳补偿对减排主体内部减排的过度替代。为此，还要培养相关人才、发展相关的中介组织。
(五)确保碳市场的稳定
欧盟的经验表明，碳交易的减排效率并未完全达到理论上的预期。金融危机爆发以来碳市场价格的低迷，已无法推动低碳技术投资。良好的碳市场必定对宏观经济做出反应，碳价格随经济周期波动，虽然有助于降低减排成本，但这恰恰损害碳交易机制的减排效率，进而削弱机制对低碳经济转型投资的激励。因此，我国碳交易机制的设计必须有一个完善的价格稳定机制。
(六)完善的基础制度和设施
EU ETS第一阶段正是由于缺乏完备的微观排放数据，各国在制定国家配额计划时存在很大的主观性，导致第一阶段配额过度分配和发放，是第一阶段配额价格崩溃的重要原因。碳市场是一个人为创造的市场，其虚拟性表明其具有金融市场特质，存在严重的信息不对称性，对政府管理能力要求高，要求建立完善的运行管理机制和遵约制度以及相关的基础设施。