我国《立法法》的成功和不足（之二），本文主要内容关键词为：之二论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
二、《中华人民共和国立法法》的不足之处
《立法法》的制定和实施将会在今后从制度上多方面推进我国民主立法乃至民主政治的发展和完善。但是，从架构与我国民主政治发展水平相适应的民主立法制度而言，《立法法》尚存在以下几个方面的缺陷：
（一）关于立法权限的划分
《立法法》虽然着力于配置体现社会主义民主实质的立法权限，但依然留下不少的缺憾，主要为：
1.未根据宪法的原则规定，模糊了全国人大与其常委会之间的立法权限和“基本法律”与“其他法律”之间的效力等级。
众所周知，我国现行宪法虽将“国家立法权”明确赋予全国人大和全国人大常委会共同行使（注：《中华人民共和国宪法》第58条。），然而，宪法同时原则划分了两者的立法权限，即全国人大行使“制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律”（注：《中华人民共和国宪法》第62条第（三）项。）的职权，而全国人大常委会行使“制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律”（注：《中华人民共和国宪法》第67条第（二）项。）的职权，并强调全国人大常委会虽有权在全国人大闭会期间，对其制定的基本法律进行部分补充和修改，“但是不得同该法律的基本原则相抵触。”（注：《中华人民共和国宪法》第67条第（三）项。）毋庸置疑，由于宪法的这一规定是准确地反映了全国人大和全国人大常委会不同的法律地位，即全国人大由省、自治区、直辖市和军队选出的代表组成（注：《中华人民共和国宪法》第59条第1款。）， 是“人民行使国家权力的机关”（注：《中华人民共和国宪法》第2条第2款。），而全国人大常委会只是全国人大的常设机关，由全国人大选出的委员组成，是代表的“代表”，它必须对“全国人民代表大会负责并报告工作”（注：《中华人民共和国宪法》第69条。），因此，它是不断推进我国民主政治和民主立法的根本保障，也是《立法法》在配置全国人大和全国人大常委会立法权限的宪法准则。然而，《立法法》第7 条虽然重申了宪法关于国家立法权的行使主体及其各自权限的原则规定，但是，其第8 条却以列举的方式规定了全国人大和全国人大常委会皆可立法的“共有”事项，其中包括宪法已明确由全国人大制定的刑事、民事、国家机构的基本法律。（注：见《立法法》第8条第（二）项“各级人民代表大会、人民政府、 人民法院和人民检察院的产生、组织和职权”和第（四）项“犯罪和刑罚”等。）显然，《立法法》的该条规定使宪法关于全国人大和全国人大常委会各自立法权限的原则划分骤然模糊起来。如前所述，全国人民代表大会作为最高国家权力机关，行使“最高的国家立法权”（注：李步云、 汪永清主编：《中国立法的基本理论和制度》， 中国法制出版社1998年版，第133页。 ）它“在我国立法权限体系中居于最重要的地位”，由其产生的法律“在我国整个法的体系和法的形式中居于最高地位。全国人大立法具有最高地位，也因此具有最高效力。”（注：周旺生主编：《立法学教程》，法律出版社1995 年版，第129 页。）的确，基本法律无论从其制定主体的代表性质，还是从其制定内容的民意性和重要性等方面，都不可与其他法律同日而语。因此，《立法法》应当严格根据宪法的规定，从理论和实践相结合的角度出发，将全国人大和全国人大常委会各自的立法权限予以明确划分而不能杂糅并举，以保障宪法所确定的我国社会主义民主制度在立法制度上的充分体现，并坚持《立法法》自身所确立的民主立法的根本原则。
当然，《立法法》也应清晰基本法律和其他法律的位阶，明确规定基本法律的效力仅次于宪法而高于其他法律，以既有利于全面理清我国规范性法律文件的效力等级、保障法制统一，同时有利于力戒全国人大的常设机关之立法背离全国人大的意志，并进而偏离全体人民意志和利益的轨道。然而，由于《立法法》在其第8 条将十个事项列为全国人大和它的常委会共有的立法范围，因此，在第79条中“不得不”回避基本法律和其他法律之间的效力差别，仅规定，“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章”，这就直接淡化了基本法律与其他法律之间本应存在的效力等级，并进而导致其他法律和基本法律之间具有同等的效力。
也正由于《立法法》模糊了全国人大和其常委会之间的立法权限，模糊了基本法律和其他法律之间的效力等级。因此，虽其第7条第3款明确全国人大常委会部分补充和修改基本法律时不得同该法律的基本原则相抵触，却未能根据宪法的原则和精神以及社会主义民主政治的客观要求，也未能照应《立法法》自身第88条第（一）项的规定（注：该项规定，“全国人民代表大会有权改变或者撤消它的常务委员会制定的不适当的法律。”），明确强调，“全国人大常委会制定的其他法律不得与基本法律相抵触。”
此外，《立法法》第85条第1款规定， “法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决”，这就意味着若基本法律与其他法律发生冲突时，全国人大常委会裁决适用其他法律是“有法可依”的。当然，这种在我国现行政治体制下解决基本法律和其他法律之间的冲突的权宜之计固然有一定的道理和可实现性，然而，同样从制度的完善和可操作性出发，至少应规定“此裁决应当向全国人民代表大会下次会议报告或者备案”。
2.授权国务院立法的范围过宽，不利于坚持我国社会主义的民主政治体制和保障公民的基本权利。
诚如《立法法》第9 条在规定全国人大及其常委会有权对其尚未制定法律的专有事项授权国务院就其中的部分事项先制定行政法规的同时，对禁止授权的事项也作了具体的规定。然而，对第8 条中第（一）项关于“国家主权”以及第（二）项关于“各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权”的事项，却未被明确列举排除在可授权范围之外。按民主宪政的通例，有关国家主权的立法事项理应是单一制国家中最高代议机关和联邦制国家中联邦代议机关不可推卸、不得转让的最重要的专有立法事项，（注：如德国基本法第73条规定，“联邦就下列事项，行使专有立法权：（一）外交和国防，……；（二）联邦的国籍；（三）……护照、出境和入境以及引渡；……。”美国联邦宪法规定：“（九）宣战、……（十四）办理外交和缔结条约……”的事项由联邦国会行使立法权；巴西联邦共和国宪法第8 条第17款规定：“联邦议会进行下述立法：……（14）国籍、公民权和入籍……”。）不能授权其他主体代为行使。第8 条第（二）项涉及的是我国权力、行政和司法机关等国家机构的法，根据我国社会主义民主政体的要求，“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”（注：《中华人民共和国宪法》第3条第3款。），因此，上述事项也理应由全国人大立法规定，而且到目前为止的确也是照此惯例进行的，怎么能不明确地将这一事项排除在授权立法事项之外呢？若由国务院制定有关各级人民政府的产生、组织和职权的行政法规还“顺理成章”的话，那么，由国务院经授权制定有关各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权的“行政法规”显然是“名不正、言不顺”的。这是因为，它必将使宪法所确立的以权力机关为核心的国家机构体制变得混乱不堪，从而背离社会主义民主政治的基本要求。当然，《立法法》第9 条中的“……等事项除外”或许已包括了主权事项和国家机构事项。问题是，就立法技术而言，“等”字通常用于该列举而无法穷尽、周延，以防挂一漏万的法律现象，而主权和国家机构的事项如同犯罪和刑罚的事项一样，是应当列举也完全可以列举的。
此外，《立法法》对国务院行使授权立法权，进行公民基本权利立法的范围也过宽。诚然，该法第9 条有关对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚的事项不得授权的规定，的确能保障公民的重要权利免受行政机关的侵犯。但是，我们认为，仅仅对政治权利和人身自由权加以授权立法的排除是不够的，公民的其他宪法性权利也应位于排除之列，不得由授权立法予以限制甚至剥夺。宪法性权利，又称基本权利，是“表明公民在国家基本政治、经济、文化、社会关系中所处法律地位的权利，”是“一国权利体系的基础”，其在“客观上具有不可取代性，是公民生活中不可缺少的部分”，“通过普通法所规定的权利是基本权利的具体化”。（注：参见俞子清主编：《宪法学》，中国政法大学出版社1999年1月第1版，第221—222页。）这就是说，公民基本权利是奠定公民宪法地位、塑造公民宪法主体人格的基石。此种权利的缺乏或破损都会直接影响公民的宪法地位和人格的完整性，也都会限制公民基本的生存空间。因此，对于公民基本权利的限制和剥夺只能由最高权力机关的立法予以规范。否则，宪法规定的公民基本权利将被法律以外的规范所限制和剥夺，宪法的保障便无从实现，公民基本权利所依附的宪法权威必将被破坏殆尽！皮之不存，毛将焉附？在我国，宪法所规定的公民基本权利不仅包括政治权利和人身自由权，还包括平等权、宗教信仰自由、社会经济权（注：社会经济权主要包括财产权、劳动权、休息权以及物质帮助权。）、文化教育权（注：文化教育权包括受教育权和文化权。）、监督权、取得国家赔偿权和特定人的权利。（注：特定人的权利主要指妇女、儿童、残疾人以及华侨、归侨、侨眷的权利。）我们认为，除了财产权可以适当的授权其他有权立法主体立法之外（注：《中华人民共和国行政处罚法》第10～13条分别规定行政法规、地方性法规、规章可以设定罚款，但即便如此，罚款的数额也有相应的限制。），公民的其他基本权利的权能状态应当由我国最高权力机关行使不可授出的专有立法权。
（二）关于立法程序
《立法法》第5条确立了民主立法的原则， 强调“保障人民通过多种途径参与立法活动。”但其分则所规定的立法程序所体现的民主程度过于保守。
1.行使法律提案权的主体过窄。
如同1982年的《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》、1989年的《全国人民代表大会议事规则》和1987年的《全国人民代表大会常务委员会议事规则》，《立法法》第12条、第13条以及第24条、第25条也分别规定了有权向全国人大和全国人大常委会提出法律案的主体，包括全国人大主席团、全国人大常委会、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会、一个代表团、30名以上代表联名、委员长会议、常委会组成人员10人以上联名等11种主体。无疑，这11种主体所代表的面比较广泛，但是，10多年过去了，原有的规定已与我国从计划经济体制转向市场经济体制过程中所折射出的民主政治的要求不尽吻合。这是因为市场化下的主体意识日趋觉醒，社会利益群体和社会矛盾也日趋复杂。可以断定，随着市场经济的发展，利益群体乃至有组织的利益集团，如工、青、妇等人民团体和消费者协会、企业家协会等，都将日趋独立地行使自己的社团权利和社会权利，都将日渐主动地维护其所联系的社会成员利益。这就决定了它们渴望直接向最高权力机关提出适当的利益主张，渴求立法的有效保障。此外，我国实行的是中国共产党领导下的多党合作的政党制度。50年来，各民主党派肝胆相照，在社会主义民主政治建设中发挥了不可或缺的作用。鉴于它们的代表性、组织性和实际作用，应当通过立法适当放开提出立法要求的渠道，即规定上述党派组织有权依照宪法和法律向全国人大和全国人大常委会提出其任务、工作范围内的法律案以推动和发展社会主义民主。事实上，某些团体已经间接参与到我国的立法活动中（注：1999年宪法修正案中关于私营经济地位的修改就是根据全国工商联的建议而进行的。），每年的“两会”期间，全国政协委员也都会提出许多非常有利于制度建设和社会发展的建议，这些零星的惯例和作法为何不能制度化呢？当然，这些团体、组织的立法需求可以通过间接的途径即通过11类法定立法提案权主体予以反映，然而这种间接的方法毕竟因缺乏有力的制度保障即合法性依据而具有很大的或然性。因此，广开言路，适当扩大提出法律案主体的范围，定将有利于民主立法和民主政治的发展。
2.公民参与立法机制的民主程度有限。
首先，公民参与立法的范围较小。《立法法》第5 条开宗明义地宣告“保障人民通过多种途径参与立法活动”，这确实振奋人心。然而，就具体规定而言，似乎有“雷声大、雨点小”之憾。因为，在涉及立法程序的48个条文中只有第35条和第58条明确规定公民参与立法的程序，而且即便这两个规定也存有缺陷。第35条规定：“列入常务委员会会议议程的重要的法律案，经委员长会议决定，可以将法律草案公布，征求意见。各机关、组织和公民提出的意见送常务委员会工作机构。”在此，公民依法有权提出意见的，仅限于“重要的法律案”，而第34条却规定“常务委员会工作机构应当将法律草案发送有关机关、组织和专家征求意见。”显然，有关机关、组织和专家参与立法的范围要比公民宽广得多。另外，作为代议机构的常设机关，全国人大常委会的立法在听取公民意见时有严格的限定，既是“重要的法律案”，又要“经委员长会议决定”，而第58条在规定国务院制定行政法规的程序时却强调“行政法规（即所有的行政法规而非重要的行政法规——作者注）在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。诚然，国家行政机关较之于国家权力机关而言，其特定的“管理者”的角色以及凭借手中的“管理权”，更易影响甚至侵犯公民、法人和其他组织的权利。然而，由间接选举产生的全国人大代表所选举产生的委员所组成的全国人大常委会也并无任何避免曲解民意（即便是点滴的曲解）的先天免疫力！有关机关、组织和专家较之于公民而言，其专业性、技术性的特长的确在立法方面更为“内行”。而且，机关、组织和专家的意志和利益也并不可能与公民的整体意志和利益始终完全一致！事实上，那些似乎“不重要”的法律案对公民来说却是至关重要，但正是因为其在制定过程中缺乏公民的广泛参与，以致民意基础“先天不足”或者民众不甚了解而最终难以获得社会和民众的普遍认同。
其次，公民参与立法的程序不尽合理。《立法法》第34条在规定将法律草案发送有关机关、组织和专家征求意见时使用了“应当”一词，而第35条在规定将法律草案公布，征求公民意见时，却选用了“可以”的词汇。必须指出，“应当”和“可以”是立法文件中的高频率词汇（注：参见曹叠云：《立法技术》，中国民主法制出版社1993年6月第1版，第97页和第106—107页。），其法理寓意迥异，立法暗示也显然不同。前者是义务性规范的标志，体现着不容置疑的强制性；后者则为权利性规范的象征，反映出明显的选择性和任意性。据此，该规定意味着“重要的法律案”可以征求公民的意见，也可以不征求公民的意见，而由委员长会议决定。可见，《立法法》第35条所确认的公民参与权只是一种间接的、形式的确认，其能否最终实现是由法外因素决定的。或许，第35条的原意是规范如何确定“重要的法律案”的程序。倘若如此，应表述为“列入常务委员会会议议程的，经委员长会议决定的重要的法律案，可以……”，以避免歧生两义。《立法法》第58条所强调的行政法规征求公民意见时也选择了“应当”，这也反衬出《立法法》确实具有对公民参与法律案制定过程的非强制性的立法意图。
3.法律案的表决程序欠科学。
表决法律案是立法程序的“出口”，具有“一锤定音”的抉择作用。如果说法律案的民主审议更注重每位代表或者委员的个体作用，坚持各抒己见，畅所欲言，那么法律案的表决更强调代表大会或者常委会的整体意志，是以法定形式形成多数的意见，并将这种意见视为或者转为全体的意见。因此，就表决自身而言，它是民主的，是现代民主政治的重要原则——“多数决定”在立法过程中的集中体现。然而，表决作为民主立法的必经步骤，其程序设计必须是科学的。惟有科学的表决程序，才有利于发扬民主，才能准确地反映表决主体的真实意志，从而才能有完整意义上的民主决策。《立法法》所规范的表决程序不仅条文少，仅第22条、第40条和第60条等4、5个条文，而且内容苟简。主要表现为：
第一，缺漏出席表决的法定人数制度。出席表决的法定人数是保障表决结果以多数人的意志为转移，按照多数人意志定夺的基础和“底线”。作为完整、全面、专门规范立法活动，包括立法程序的《立法法》，对法律案的提起、审议和公布都作了较为详尽的规定，却疏忽了出席表决法定人数的规制，此甚为遗憾。或许《全国人民代表大会议事规则》第4条和《全国人民代表大会常务委员会议事规则》第4条已分别规定了出席会议的法定人数为“以上的代表”和“全体组成人员的过半数”。问题是：其一，同为立法程序步骤的法律案三分之二的提出、审议和公布以及表决中予以通过的法定人数，《立法法》并不因为它们已在两个议事规则中有所规范而被简略，那么，为何独独缺漏出席表决的法定人数之规则呢？而且《立法法》是全国人大通过的，而《全国人大常委会议事规则》仅由全国人大常委会通过，《立法法》在出席表决法定人数上保持沉默是否意味着其对下位法的默许？其二，全国人大常委会议事规则将出席会议的法定人数确定为“全体组成人员过半数”，从我国十余年的实际运作情况分析，此标准偏低。众所周知，我国现行法律既无对无正当理由缺席会议的组成人员予以惩戒的任何规定，也无向代表大会报告其选举产生的委员是否勤政的任何措施，这就无法从制度上约束组成人员参加会议、参加表决。事实上，由于全国人大常委会组成人员中的相当一部分还担任着除行政、审判和检察机关职务以外的其他职务，也由于一些组成人员的身体原因，致使常委会举行会议时，每次都有不少人缺席。少则10、20人，多则30、40人，甚至最多达60余人。（注：参见全国人大常委会办公厅研究室材料1999年第7 号：《对全国人大常委会表决计票制度的一些思考》和宋汝棼：《参加立法工作琐记》，中国法制出版社1995年版。）毫无疑问，表决基数的减少往往直接影响表决的结果，使表决结果难以全面、真实地体现大多数人的意愿。因此，《立法法》未对议事规则中的上述规定作出修改，的确不利于民主立法的不断发展。
第二，疏漏部分表决制。整体表决和逐条表决是表决法律案的两种主要方法。所谓整体表决指由表决者对整部法律案一次性表示赞成、反对或者弃权的态度；所谓逐条表决指由表决者对法律案逐条表示赞成、反对或者弃权的态度。就各国民主宪政的惯例而言，逐条表决为常规方法，而整体表决则为例外。由于我国全国人大是非常年议会，人大常委会也非终年开会，因此，照搬他国做法一味强调逐条表决与我国的政治体制和民主政治发展现状不尽适应。然而，过于强调会期短、人数多无视情况的差别而一味要求整体表决，便很难恰当地反映部分代表或者委员的真实意志。尤其对法律案中的个别条款存有较大分歧时，若对该案进行一次性整体表决，上述非真实意志的反映便极有可能出现。（注：如1989年10月31日和1999年4月29 日全国人大常委会在表决《中华人民共和国居民委员会组织法》和《中华人民共和国公路法》时未获通过，皆属此类情况。又如1995年3月18 日全国人大在表决《中华人民共和国中国人民银行法》和《中华人民共和国教育法》时未获得较多代表的投票赞成也是此类情况所致。）鉴于此，《立法法》应当视中国民主政治和民主立法的实际情况，增设部分表决制，即以整体表决为常规，而对具有较大分歧的条款先行进行逐步表决。（注：我国有些省级人大及其常委会早有部分表决制度和实践，如1990年4月30 日由上海市第九届人民代表大会第三次会议通过的《上海市人民代表大会议事规则》第67条第2款规定：“较多的代表对提请表决的议案、决议、 决定草案中的部分条款有不同意见的，经主席团决定，可以将部分条款分别付诸大会全体合议表决。）对于先行获得通过的条款置于法律案中再整体表决，而对于未获得通过的条款或者在法律案中去除，或者及时修改后再付诸表决。
第三，以全体组成人员作为计票基数并以全体成员过半数通过法律案的制度有可能背离少数服从多数的民主原则。应该肯定，《立法法》第22条和第46条所规定的上述制度的本意是为了在决定计票结果的环节中恪守少数服从多数的民主原则，在通常情况下也具有可行性。然而，必须指出，此制度并非百利而无一弊。事实上，在特定情况下，它会产生一种非常隐秘但又直接有害的“缺席效应”。如全体组成人员155 人，78人出席会议，表决有效，但只有78人全部投票赞成，法律案才有可能获得通过。若77人赞同，而1人反对或者弃权，法律案即被否决。 在此例中，77名缺席者不仅被计入计票范围而且被自行转变为否定者，这种“隐性投票”的结果使1名否定或者弃权者和77 名缺席者结成了“否定联盟”，从而以实质上的1票否定或者弃权击败了78票赞成。 之所以会出现这种“以少胜多”的现象，不仅源于出席表决的法定人数过少，而且实际上把缺席、出席会议但未参加表决（注：在我国的立法实践中，参加会议但未按表决器的情况差不多100 %地存在于法律案的表决中，而且为数不少。详见宋汝棼：《参加立法工作琐记》，中国法制出版社1995年版。）和弃权等三种情况，与反对混为一谈。然而，从民主的实质而言，前三者和后者具有本质的差别。应该肯定，缺席或者出席但未参加表决如同弃权，是对表决权的一种放弃。既然放弃表决，就不应籍此对表决结果产生任何实质性的影响。因此，《立法法》不仅应当适度提高出席会议法定人数的标准（诸如代表大会会议须有四分之三或者五分之四以上的代表出席，始得举行；常委会会议须有三分之二或者四分之三以上的组成人员出席，始得举行），而且应当根据表决须“两面俱呈”的议学法理，适当修改法律案通过的标准，即法律案的通过不仅须有全体组成人员过半数的赞成，而且还不能有超过占出席人员四分之一的反对票，或者三分之一的弃权票加反对票，从而以科学的计票制度来真正实现立法的民主性。
（三）关于法律解释制度
《立法法》在第二章用专门一节规定了法律解释制度，这足以表明立法者对法律解释制度的高度重视。然而，规范法律解释制度的6 条条文也存在着明显的纰漏。
1.缺乏法律解释原则的规制。
法律解释必须有章可循，毫无约束的解释制度将会象脱缰的野马将业已建立的统一的法律制度弄得混乱不堪。《立法法》的第42条第2 款虽然规定了进行法律解释的两类法定情形，即“法律的规定需要进一步明确具体含义的”和“法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的”，但是，它们只是启动法律解释程序的条件限制，而解释程序一旦启动，解释主体如何行使解释权，《立法法》却未予规制。也许这对全国人大常委会在解释自身制定的其它法律时并不那么重要，立法本意与解释行为较易一致。但是，当全国人大常委会解释全国人大制定的基本法律时，对解释权的制约就显得尤为重要。因为，解释主体对制定主体立法本意的误解乃至曲解的可能性骤增。因此，必须强调全国人大常委会解释基本法律时“遵循立法本意”的原则，以及“不得与基本法律的基本原则相抵触”的原则。否则，若“没有明确具体的规定，这就难以保证此项立法职权的行使不会突破宪法和法律的框架，偏离宪法和法律的原则和精神，从而侵越全国人大的立法权。”（注：周旺生主编：《立法学教程》法律出版社1995年版，第137页。）
法律解释应当遵循法律、不违背立法本意的基本原则本是不言自明的，但作为规范立法活动的《立法法》不予强调，实为大憾。纵观整部《立法法》，其对立法主体的约束性规范不在少数。（注：如第10条第2款规定“被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力。 ”类似的规定还有第63条第1、2、3款，第66条第2款等。）如第7条第3款明确规定全国人大常委会在全国人大闭会期间，对全国人大制定的法律进行部分补充和修改，但是“不得同该法律基本原则相抵触。”由此，我们更为困惑的是，在规范“部分补充和修改”基本法律时重“不与该法的基本原则相抵触”，在规制法律解释时，却轻“不相抵触、遵循立法本意”。这种人为的、且轻易留下的制度漏洞，极有可能使解释行为失范。
2.规范全国人大常委会工作机构的法律询问答复权有失偏颇。
《立法法》第55条规定，“全国人民代表大会常务委员会工作机构可以对有关具体问题的法律询问进行研究予以答复，并报常务委员会备案。”多年来，作为全国人大常委会工作机构的法律工作委员会（以下简称“法工委”），承担着日常众多的法律答复工作。由于法工委不仅比较了解常委会的工作以及常委会的立法意图，而且也承担了一些法律起草工作，因此，这种答复也被视为一种解释，具有一定权威性，往往比学理解释更能被广泛接受。同时，法工委的答复也减轻了常委会的工作压力，使常委会更专心于核心的立法事务。但《立法法》对法工委答复的法律定位似乎尚不清晰，是“有权解释”抑或“无权解释”？若定位其为“有权解释”的话，那么，《立法法》第42条第1 款关于“法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会”的规定必将形同虚设。更关键的是，法工委只是全国人大常委会的工作机构，这一性质和地位决定了它绝不能行使“有权解释”权，否则它将会对我国现行的立法权限体制乃至民主政治体制造成不小的冲击。若将这种答复定位为“无权解释”，仅具有研究性或参考性，那么，何必动用有限的立法资源去规范一个无法律效力的行为？这种未经仔细考虑的立法冲动显然有损立法权威。
（四）关于违宪违法立法审查制度
《立法法》在第90条和91条规定的部分规范性法律文件的违宪违法审查制度，的确是我国民主宪政建设的一大进步。但是，目前的违宪违法立法审查制度在审查对象和审查程序上同样存在明显的缺陷。
1.违宪违法立法审查的对象过窄。
《立法法》第90条所明确的违宪违法立法审查的对象仅仅是“同宪法和法律相抵触的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例”，而法律、规章、军事法规、军事规章则毋需进行违宪违法审查。立法实践表明，作为宪法的下位法的法律和作为法律下位法的规章、军事法规、军事规章也是有违宪违法可能的。（注：从某种意义上讲，《立法法》本身就已存在多处违宪嫌疑，如第63条第2款和第73 条规定的较大的市的人民代表大会及其常委会和人民政府分别行使地方性法规和地方政府规章制定权，第71条规定的中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构行使部门规章制定权，第93条规定的军事法规和规章的制定权等，这些都是现行宪法未予规定、未作赋权的。当然这种“轻微”违宪（也有学者称为良性违宪）也许是社会变革和实际需求导致的，但也不应该以未经修宪程序即行修宪、牺牲宪法权威为代价。从维护宪法的权威和法制统一的角度出发，任何适应时代的变革都应当首先通过修改宪法本身或者进行宪法解释来实现的，决不能“先上车，后买票或上车不买票”（胡鞍钢著：《中国发展前景》，浙江人民出版社1999年版，第114页。）。）另外，长期以来，军事法规、 规章似乎是游离于现行法律体系之外不为人们关注的陌生事物。《立法法》在规定维护宪法权威时，也忽视了它的存在。其第78条仅规定，“宪法具有最高法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。（注：《立法法》第93条只规定：“中央军事委员会根据宪法和法律，制定军事法规。”）这是规范上的一大漏洞。
2.违宪、违法立法审查的程序不科学。
《立法法》第91条规定：“全国人民代表大会专门委员会在审查中认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向制定机关提出书面审查意见；也可以由法律委员会与有关专门委员会召开联合审查会议，要求制定机关到会说明情况，再向制定机关提出书面审查意见。制定机关应当在2 个月内研究提出是否修改的意见，并向全国人民代表大会法律委员会和有关专门委员会反馈”，对“不予修改的，可以向委员长会议提出书面审查意见和予以撤销的议案，由委员长会议决定是否提请常务委员会会议审议”。既然已经确定有关规范性法律文件存在违宪或违法的情况，为何还容许制定机关就是否修改提出意见？为何在撤销之前还规定了一个修正程序？这不仅有违宪政原则，也不利于依法立法，更不利于及时纠正背离人民意志和利益的违宪违法立法行为，推进以维护宪法权威为核心的民主政治的发展。恰当的做法应当是立即予以撤销，至少是责令制定机关修改，不修改的立即予以撤销。
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