部门预算：制度价值及工具价值分析，本文主要内容关键词为：价值论文,预算论文,部门论文,制度论文,工具论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
社会公众赋予政府的公共权力是靠预算来约束的。部门预算改革，不只是具有控制工具的功能价值，而且有促使政府及其部门进行自我革命的制度价值。
预算管理是公共管理的重要内容。部门预算改革是公共管理领域的重大创新，不仅对预算管理将产生革命性的影响，而且对整个公共管理也会带来全新的变化。部门预算是适应市场经济要求的一种公共收支管理模式，对政府及其各部门的目标、行为方式和绩效都会产生基础性的作用。这意味着公共管理要更多地考虑公共财政的要求，在许多方面要更多地受到财政的约束。可以这样认为，脱离预算约束的政府，很难说是一个负责任的政府；脱离预算约束的政府部门，也不可能是一个负责任的部门。在某种意义上，社会公众赋予政府的公共权力是靠预算来约束的。因此，部门预算改革，不只是具有控制工具的功能价值，而且有促使政府及其部门进行自我革命的制度价值。它对政治、经济的影响远不是短期的和表面的，它所带来的将是对政治、经济制度改革的有效促进，以及它自身作为管理制度和管理工具的深刻变革。
部门预算改革包含了双重价值：制度价值和工具价值。作为制度，部门预算提出了新的目标：为社会公众服务，而不仅仅是为政府自我服务。财政是政府的经济基础。因此，这个目标不会仅仅局限于财政领域，它将以基础性的作用辐射到包括政治和经济制度的整个上层建筑。作为管理工具或控制工具，部门预算提供了新的方法、手段和途径，如细化，使公共收支更透明；再如绩效评价，使公共收支更有效，即更好地满足社会公众的需要。
一、部门预算改革的制度价值分析
部门预算的制度价值，一方面是由其改革所推动的政治、经济制度的改革来体现，另一方面，则是由作为预算主体的部门自身改革来实现。
（一）政治效应
我国部门预算改革是适应政府转变职能的要求而进行的。通过部门预算改革，将在预算管理上更加全面、详细地体现社会公众的意愿，同时又约束了政府的权力。对我国的政治运行将会产生正面的推动作用。也可以说，预算改革是政治制度自我改革和完善的一个重要突破口。
1.政府各行政机构的设立和运作，是政府履行职能的必要条件。
通过部门预算改革，能更好地满足国家各级权力机关、行政管理机关和公共事业单位行使职能的财力需要，为国家各级权力机关、行政管理机关领导和组织社会主义政治、经济、文化活动提供财力保障，有利于政权的巩固。
部门预算改变了原来部门间不透明的状况以及按收支基数编制预算的办法。部门间不透明，使财力分配产生严重的信息不对称，必然导致财力分配的不合理，必然影响一些行政机关的正常运行。另外，经过长时间的累积，按基数加增长办法编列的预算，与发展变化了的部门状况已很不适应。这使部门间“苦乐不均”的问题更加突出，有的部门基数高，预算资金安排得多，财力相对宽裕；而有的部门基数低，预算资金的安排长期处于低水平，甚至连部门人员的工资发放都存在困难，在基层行政事业单位，这一现象尤为普遍。当然，这些问题的存在是多方面原因造成的，但传统预算制度也是一个重要的成因。部门资金过剩和严重不足的现象并存，那些资金不足的部门，其职能的履行受到影响是毋庸置疑的。而且，在这种制度格局下，还使各部门把更多的精力放在争基数、抢项目、走关系上面，影响了行政管理机关正常工作的开展。部门预算改革对改变这种局面应当说能够发挥重要作用。
2.提高政府的权威。
政府只拥有权力是不够的，它必须具有权威，才能有效地开展工作。建立良好的政府信誉，取信于民，树立政府权威，是现代政府普遍追求的目标，也是社会公众对政府的基本要求。我国部门预算改革从以下几方面有利于政府权威的确立。
（1）通过编制高质量的预算，体现政府的执政能力。
为了体现为社会公众服务的目标，部门预算改革吸收借鉴了国外在预算管理中的一些新思路、新理念和新方法。在预算编制方法、管理方式等方面都作了较大的改进，使得预算编制方法更加规范、科学，部门财力得以综合运用，部门间利益关系得以进一步协调，预算资金的使用效率也得以进一步提高。换句话说，政府预算更多地体现出社会公众的意愿。所有这些都确保了预算质量的提高。高质量的预算，从一定层面上反映了政府的治理能力，体现了政府的执政能力。
（2）预算的透明化，有利于树立政府负责任的形象。
部门预算收支内容的细化，以及相关预算内容必须详加披露的要求，既提高了预算管理水平，为防范财政风险提供了条件，也便于社会公众监督，激发了社会公众对政府预算关注的热情。预算的透明化，反映了政府敢于正视自身的所作所为，并愿意接受社会公众监督的一种负责任的态度。
（3）预算管理的相关要求，有利于树立政府廉洁形象。
部门预算必须反映所有收支、细化分类的要求，从预算管理这一层面上消除了对预算资金安排上的随意性，从制度弥补了有可能导致腐败的一些漏洞。
与部门预算改革相配套的政府采购制度、国库集中支付制度的建立，也进一步增强了预算管理的严密性，对防止政府资金的挥霍浪费以及由此产生的腐败，具有很大的互补性作用。
3.推进行政管理体制改革。
行政体制是关于行政机构设置及其各自的职责以及相互关系的一项根本性制度。尽管从中央到地方，各级政府的机构设置已经作了较大的调整，但我国的行政体制目前还存在以下主要问题：一是行政机构的设置尚带有计划经济的痕迹，转换职能不到位。二是职责重叠、交叉，部门间职责界定不清，影响了政府职能履行，降低了行政效率，损害了政府形象；三是从总体来看，行政机构内设机构过多，人浮于事，造成行政管理支出的日益膨胀。
建国以来，我国精简机构，压缩编制曾经进行了七次机构改革，尽管每次改革都取得了短期的成效，但从总体上看，始终未能走出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。这种情况的产生，当然有许多原因，但一个重要的方面是政府行政脱离了预算的约束。这表现在：一是预算外资金的存在使政府部门扩张有了经济基础，甚至有的部门完全是靠预算外的收费来生存的。二是部门决策与部门的预算安排脱节，从而导致部门目标、任务的确定有较大的随意性，一旦经费不够就不断地申请追加。三是部门内的预算安排不透明，从而看不到部门间职责分工的边界。应当说，部门预算改革有望缓解这些问题，诸如部门预算的完整性要求、落实到单位和项目的细化要求、以及按照部门向立法机关报批预算的要求，等等，使政府及其部门的预算约束大大加强。政府及其部门行政的经济基础的规范化、法治化必将促进政府的行政改革和职能转换。
4.推进政治民主与法治化进程。
民主是一种由全体人民有效地参与的政府形式，这种有效地参与并不等于直接参加政府。民主的实现需要对权力的若干制约与分割。关于政府的权力分享，我们不妨引用詹姆斯·麦迪逊的一席话，“假如人是天使，就不需要政府，假如由天使来管理人，就不需要从外部或内部来控制政府。在设计一个由人来管理人的政府时，最大的困难在于：首先，必须使政府能控制被管理者；其次，要强迫政府控制自己。”（引自《联邦主义者文集》第51号）部门预算的实施恰恰就是要做到这一点，既“使政府能控制被管理者”，也“要强迫政府控制自己”。政府筹集多少资源及如何配置，是政府的一项重要权力。这个过程体现了政府分权的状况，包括与市场的分权以及与公众的分权。资源配置的一系列选择过程应是权力与民主的衡量结果。部门预算改革在促进“政府控制自己”，从社会公众利益出发来筹集和配置公共资源，为社会公众提供更好的公共服务方面具有重大的意义。
部门预算改革是政府自我约束的一种表现。政府财力是通过税、费、基金等形式集中起来的，它是社会经济资源的一部分，政府就担负了更有效地配置这部分资源的职责。但是，原来存在的大量政府财力游离于预算之外的状况，为政府部门任意使用社会经济资源提供了便利，造成了社会资源的极大浪费。归并这部分资金，统一纳入预算管理，实际上是政府对其权力的自我约束。赋予部门在法律授权范围内的预算决策权，让部门编制部门自己的预算，并承担相应的责任，这是实现部门自我约束的一种制度变革。
在预算编制之初，用科学的方法来确定政府部门财力的具体安排，并细化到具体的单位和项目，一经人大批准，不得调整，严格执行。这既遵循了部门的意志，同时又约束了部门的意志，避免了部门滥用公共权力，同时也就约束了整个政府的权力行使。
法治是按照社会公众的意志，依托于国家强制力制定的法规和制度对社会经济秩序进行维持、规范和调整。包括宪法、各项法律、法令以及其他有法律效力的条例、章程等等的设立及有效执行是实现法治的基本保障。法治化是现代市场经济国家的基本特征。财政法治是政府法治的关键，而预算法治则是财政法治的重要内容。部门预算改革正是通过自身的一系列改革推进着政府的法治化乃至整个国家的法治化。
（二）经济效应
部门预算改革的经济效应体现在两个方面：一是从经济运行的环境来说，部门预算作为政府行政的经济基础，可以约束和规范政府的经济行为，为市场竞争提供平等条件和为企业长期发展提供稳定的预期。二是从公共部门内部来说，部门预算制度有利于公共资源的更有效配置和政府运行成本的控制。
1.促进公共分配制度的规范化。
长期以来，政府各个部门拥有财权，包括分配权和融资权，这导致了政府不是以一个主体，而是以多个主体身份参与国民收入的分配。甚至可以说，政府的每一个部门都变为了分配主体，都成了具有分配职能的“财税部门”。财权分割使公共分配秩序陷入一种极其紊乱的状态。这不仅使政府自己拥有多少财力搞不清楚，弱化了政府对经济的调控能力和对社会的管理能力，更重要的是，政府无序的分配给经济的正常运行设置了许多无法逾越的障碍，损害了经济发展的后劲，如“三乱”的泛滥，降低了企业的盈利能力，抑制了投资创业的积极性。政府早就认识到了这个问题，并采取了种种措施，如设置财政专户，实行“收支两条线”，强化检查监督，规范预算外资金的提取和使用等等，对恢复公共分配秩序产生了积极作用，但还没有从根本上解决问题。而部门预算改革的实施，则对此起到了一种“釜底抽薪”的作用，为政府财权的集中统一和公共分配秩序的恢复提供了一个良好的制度基础。
部门预算又是综合预算。它要求把各种基金、预算外资金纳入部门预算管理，这在一定程度上解决了政府财权和政府财力分散的问题。一方面，政府财权的集中，使公共分配秩序逐步得到恢复，为经济、社会的正常运行提供了一个良好的体制、政策环境。政府的分配信号稳定，微观主体就可对未来形成良好预期，对企业和个人来说，这无疑是一种有效的激励。这就为经济的持续增长提供了动力。另一方面，政府财力的集中，将增强政府宏观调控能力，使政府实施各项公共政策有更充裕的财力。这对保持经济、社会的稳定与发展提供了更可靠的财政保证。此外，通过综合预算可以实现政府财力的集中统一分配，使政府财力分得更合理，用得更有效，从而带来节约资金的效果。这将有利于缓解财政收支矛盾，舒缓财政赤字和国债发行的压力，并对减轻财政赤字与国债对经济产生的负面影响，也提供了一个良好的初始条件。
部门预算是新的预算制度的整合，在此过程中，将融合许多先进的预算管理方式和办法，逐步实现从增量预算向零基预算转变，投入预算向产出预算转变，编制风险预算等等。这些变化都将可能促进预算资金使用效率的提高，减轻财政支出的压力。从经济负担的角度来说，财政压力的缓解，将有助于减少企业的税费负担，增强企业活力。而在部门预算改革中逐步树立的中长期预算观念和与之相应的滚动预算的实际操作，将使预算安排更好地与中长期经济发展战略相衔接，将有利于政府的经济计划、项目规划和战略管理保持良好的连续性，这为经济、社会的长远发展提供了更有利的宏观条件。
2.推动公共资源的优化配置。
这是通过优化公共支出结构来实现的。部门预算制度，一方面使公共资源在整个公共部门内——各个部门之间的合理分配有了更大的可能性，另一方面，为公共资源在各个部门内的合理使用提供了有效的激励和约束。
就前一个方面来说，部门预算作为综合预算，对公共部门的资源分布提供了一个更清晰的框架。部门预算不仅要求对本部门的收支流量有完整、清晰的反映，而且也必须摸清家底，对部门占用的存量资源，如人力资源的数量与结构、物质资源的规模和分布等等，都要有准确的核算、反映。借此，政府可以掌握各部门人力资源的状况，在人力资源使用、开发、培训等方面就有了更多的信息，安排经费有了更强的针对性。同时，掌握了各部门的政府资产分布状况，也就为强化政府资产的产权管理，实现政府所有者权益，防止资产流失，并促使部门合理有效地利用政府资产创造了基础条件。
另外，部门预算提高了部门之间职责、任务和规划的透明度。部门预算的编制过程也就是公共部门的透明化过程，这为政府的财政决策提供了完整的信息。关于各个部门的人力、设施、职责和项目规划等等方面的信息，给政府财力的分配起到了导向的作用。有了明确的信息导向，公共部门资源配置的优化就具备了必要条件，至少使政府财力在部门间实现合理分配有了更大的可能性。
从部门的角度来分析，部门预算是“部门自己的预算”，这意味着各部门获得了更大的预算决策自主权。在此条件下，各部门就可以充分发挥自己的主动性和积极性，根据本部门的职能、计划、任务和具体情况去组织和安排财力，把资金用到比较急需、更有效的支出项目上去。这样就避免了由于代编预算，或预算编制与部门及其单位职责、计划结合不紧密而带来的种种弊端，如有的支出项目资金不足，而有的支出项目资金过剩等问题。这为公共资源在部门内实现合理使用提供了与部门要求相吻合的有效激励。
根据权、责结合的原则，各部门拥有预算决策自主权，同时也表明要承担相应的预算责任。这种责任包括：一是在编制预算时，按政府统一要求，完整、真实地反映部门的财务状况；二是科学合理地安排、运用部门所获得的政府资金，严格地执行预算；三是通过自我评估等途径来提高绩效，实现部门预算资金的有效使用，等等。如果说，给予预算决策的自主权是一种激励，那么，预算责任的落实，则是对部门行为的约束。显然，这种责任将促使部门行为与预算管理目标趋向一致。
3.强化政府运行成本的控制。
政府运行的直接成本包括人力成本、设施成本和公务成本。既要保证政府的正常运转，为各种职能的履行提供经济基础，又要使上述三个方面的成本达到最小，在传统预算管理体制下是不可能做到的。而部门预算改革的实施，为此提供了一个契机。
履行政府职能，人是最积极、最活跃、最重要的因素，也是导致政府运行成本居高不下的主要原因。人多，岗位就得多；岗位多，机构就得扩大，由此引起设施成本和公务成本的增加。因此，降低政府运行成本，人力成本摆在首位。长期以来，我们控制人力成本的办法是“三定方案”，由编制委员会确定各部门及其单位的岗位和人员，政府预算据此安排人员经费。这种办法实践证明并不成功，人员、机构的膨胀依然是我国公共管理中的一大顽症。尽管对公务员实行低工资政策，但也架不住人员的快速增加所导致的人力成本的急剧上升。尤其是一些地方基层政府财政，欠发工资相当严重，人力成本的压力导致财政到了破产的边沿。究其根本原因在于各部门人员状况，以及相应的业务成效不透明。这不仅对社会公众来说是一大“黑洞”，对政府自身而言也是心中无数。不透明，也就无法监控。人员不断增加，人员经费随之不断扩大，政府运行的人力成本上升。面对这种状况，部门预算制度是一个十分有力的武器，它至少在提高部门透明度方面可以发挥有效作用。通过部门预算的编制，部门的人员状况及部门的职责、目标、计划等一并反映出来，也就是说，有多少人，干多少事都可以在部门预算编制过程中进行评估、分析、审核，并做出相应的判断。因此，部门预算制度为监控各部门的人力成本至少提供了一个可观测、可分析、可审核的合法空间。
政府运行的设施成本主要包括办公楼、办公家具、交通工具、仪器设备等。这些设施的购置虽有各种各样的规定，但实际上难以发挥控制作用。如办公楼是购建，还是租用？若是购建，其标准是什么？多大的面积？什么样的档次？若是租用，是租用招待所还是租用五星级宾馆？如此等等，都因各部门的具体情况不透明而无法监控。即使有规定，也是形同虚设。不少单位在购建办公楼时有意识地提高标准，扩大面积，然后用多余的办公用房出租，所得租金用于本部门、本单位的职工福利或发放奖金。这种做法严格说来是禁止的，但在部门经费不足的情况下，往往对此迁就过去。有的部门创收能力强，不用预算拨款就可修建高档办公楼。各部门自显神通，办公设施越来豪华气派。如此一来，政府运行的设施成本就大大提高了。在传统预算制度下，这些设施成本并没有完全在预算中反映出来。连各部门的设施成本都不能完整地反映，当然也就谈不上降低成本了。应该说，部门预算制度可以解决这个问题。一是通过对设施成本信息的掌握，为监控提供了基本的条件；二是部门所有资金纳入预算，约束了部门的设施成本。这样，政府运行的设施成本就可得到有效的控制。
政府运行的公务成本主要是差旅费、邮电费、交通费、会议费、纸张费等等。这些费用在部门预算中都反映为基本支出，通过定额标准就可以得到有效控制。在这里，如何制定恰当的定额标准，是控制的关键。过去也有定额标准，但覆盖面不全，且长期没有调整，已经完全脱离了现实，失去了控制的意义。而部门预算改革可望逐步解决这个问题。有些公务成本在部门预算中反映为项目支出，如大型会议费。这类支出的控制可以通过项目库的分析、评估、排序来实现。总之，公务成本的预算约束在部门预算制度下被大大加强了。
由此看来，降低政府运行成本，部门预算提供了一个有效控制的制度基础。虽然目前的部门预算制度还极不完善，其控制功能还难以充分发挥出来，但毕竟迈出了第一步，至少为降低政府运行成本找到了一条可行的路径。
（三）部门效应
这体现在两个方面：一是实现了部门作为行政主体和部门作为预算主体的结合，解决了“两张皮”的问题；二是为部门间财政关系的科学化和规范化奠定了基础。
1.政府部门既是行政主体，也是预算主体。
预算首先确立了部门在预算决策中的主体地位。这意味着赋予了部门自主编制预算和自主执行预算的权力，部门真正成为权、责结合的预算主体。
政府部门虽是行政主体，具有独立地对外行使职权并承担法律责任的资格，但长期来，它们不是预算主体，没有自己的完整预算，只是一个支出单位。这造成了行政主体与预算主体的脱节，进而导致部门行政脱离了预算的约束，部门的职能行使、长期规划、项目计划及事业发展与部门的预算安排成了“两张皮”，既降低了公共资源的配置效率，又妨碍了部门行政的效果。部门预算改革使部门有了自己的完整预算，从制度上实现了行政主体与预算主体的结合。
部门预算建立了部门行政的预算约束机制。在部门没有完整预算的情况下，部门领导的主要精力放在业务上，即该干哪些事，如制定本部门的战略目标、提出规划设想、实施项目计划等等，至于钱从哪里来，如何筹措资金，是申请拨款，还是借贷，则放在次要的位置上。哪些事情该办，哪些事情不该办；哪些事情必须先办，哪些事情应缓办，由于没有从预算的角度做出分析、评估、审核和排序，结果是主次不分、轻重不分，眉毛胡子一把抓，行政效率低下，甚至偏离了目标，适得其反。像这样的情况在现实中并不少见。换个角度看，部门预算也就是部门的财力安排计划。它内含着这样一种要求：在部门预算的编制过程中，在把资金落实到具体的单位和具体的项目上以前，必须对这些单位及其项目可能产生的在时间上和空间上的各种影响进行分析和评估，如对部门职责的影响、对部门目标的影响、对社会公众的影响、对长远的影响等等。分析与评估之后的结果，也就形成了预算对部门行政权力的约束。
2.为重塑部门间财政关系奠定了制度基础。
政府部门既是一个行政主体，代表社会公众的利益，同时也是一个利益主体，有其自身的利益。因此，除了政府间财政关系以外，还有一个部门间财政关系如何处理的问题。前者是在政府职能纵向分工基础产生的，后者则是政府职能在横向分工的基础上产生的。应当说，我们对部门间财政关系的研究很少，几乎是一个有待开垦的处女地。“部门利益”应当是一个中性词，就如中央与地方各有自身的利益一样。由于对这个问题研究不够，对一些问题没有引起充分重视。例如有的部门经费充足，办公条件好、福利待遇高；而有部门经费短缺，办公拥挤、福利待遇上不去。同样是代表政府行使某一方面的职能，为社会公众提供公共服务，却因预算资金的分配不当而造成了不公平的待遇，并由此导致行政效率低下。因此，部门之间同样有公平的问题。部门预算改革改变了过去“基数加增长”的编制办法，打破了部门的既得利益格局，一定程度上可以解决部门间长期存在的由于分配不当而造成的“苦乐不均”问题，使部门间的财力分配相对更加公平。
部门预算要求做到“一个部门，一本预算”，这使部门的收支对比关系、财力与事权的对比关系更完整、清晰地反映出来，提高了部门间财政关系的透明度。这为调节部门之间的公平提供了必要的信息。另外，部门预算细化了预算的编制，要求对每一笔支出在预算编制时就落实到具体的用途，这样，实际上就取消了原来的各职能部门对本部门以及下属单位财力的再分配权，即由财政部门统一代表政府行使分配权。这为打破部门间既定的利益分配格局，重塑部门间的财政关系创造了条件。
二、部门预算改革的工具价值分析
政府预算是政府全面实施行政、经济管理的基本工具。部门预算改革即对预算编制、执行、监督、评估、总结等各个环节进行的系统变革，实质上是政府管理工具或控制工具的创新，并由此将带来公共管理效率的提高。因此，部门预算改革不仅具有制度价值，而且还具有重要的工具价值。
1.扩大预算管理的透明度。
作为管理工具，传统的政府预算主要是为政府自我服务的。因此，它不需要透明，各种管理方式、方法大多是内部掌握，政府收支状况也主要给领导提供，并不向社会公众全面公布。而公共财政主要是为社会公众服务的，它要求对社会公众透明，让社会公众了解、明白政府收支的来龙去脉，让社会公众来参与管理和进行监督。很显然，在公共财政框架下，作为管理工具的传统预算已经无法适应，必须进行彻底改造。
过去有一句大家常说的话：“财政是国民经济的综合反映”，意思是说，财政提供的信息能够反映整个经济的状况。套用这句话，部门预算是部门状况的综合反映，从中体现了部门的职责、目标、计划、管理、现状和趋势等等。以此来观察，部门预算就像一架望远镜，可以从中清楚地看出政府各个部门的活动范围及其成效，为监控提供了便利。
部门预算改革不仅提高了政府部门间的透明度，而且也使整个政府的透明度大大提高。其意义不仅仅是使政府收支的来龙去脉更清晰地摆在社会公众面前，更重要的是透过政府部门预算的编制和执行，使社会公众对政府的活动范围和方向有一个更明确的了解和把握，知道政府在干什么，由此可以判断哪些事情是该干的，而有些事情却是不该干的。这样，就可以形成一种社会公众对政府的监督机制。虽然这种监督在现实中相当微弱，社会公众不可能对政府直接构成约束，但透明本身就可消除许多偏离公共利益的不良动机。众目睽睽之下的政府必然是一个负责任的政府，这也许并不需要社会公众去说什么。
阳光下的政府是最好的政府。部门预算改革为此提供了重要的工具保证。
2.规范部门财务管理。
长期来，部门财务管理与过去的财政管理一样，没有统一的操作程序，部门内务单位自行其是。如银行账户的设置，一个部门往往设有许多账户，甚至发展到部门内的最小单位都有自己的账户和小金库。部门有多少财力，部门领导多是心中无数。部门财力多头管理，其来龙去脉谁也说不清，部门财务不透明，监控失效。面对这种状况，财政部门也曾做过多方面的努力，如定期和不定期的检查，取消小金库，撤销违规设置的银行账号等等，能缓解一时，但终究不能从根本上解决问题。
而部门预算改革则起了釜底抽薪的作用：一是部门有了动力，由过去的你要我改，变成了我自己要改，增强了部门规范财务管理的主动性和积极性。二是夯实了部门财务管理的基础工作，财务收支、资产负债都能得到完整的反映。三是分析、评估、预测等手段更多地被采用，提高部门财务管理的科学化程度。四是提高部门财务决策水平，如预算编制的逐步专业化、项目库的建立、支出的进一步细化等等，都能使部门的财务决策风险大大减小，避免无谓的损失和浪费。五是部门财务管理与其他方面的管理能更紧密地结合起来，既能使它的控制功能更好地发挥作用，也可使它的服务功能更充分地展现出来。这对于部门更好地履行其职能具有保障性意义。
3.全面提升政府预算管理水平。
现行部门预算改革的思路和一些具体要求和措施，对切实提高我国预算管理水平具有重要意义。
一是提供了一个管理平台。部门预算要求“一个部门，一本预算”，较好地解决了过去长期存在的财政资金“体外循环”的问题，使预算从形式到内容更加完整，为预算控制功能的发挥提供了一个良好平台。
二是增强了预算决策的科学性。细化部门预算，提前编制预算草案，采用先进的预算编制方法和程序，如此等等，使公共支出的安排在时间、方向、数量等方面更具有科学性，可促进政府财力的合理使用和优化配置。
三是提高了预算质量。部门预算改革要求细化收支分类，明确资金的方向和具体用途，提高了预算执行的可操作性。部门拥有授权范围内的预算决策权，可以按实际情况安排支出项目，按支出的轻重缓急安排资金。延长预算的编制时间和审议时间，可以更好地进行成本效益分析和认真地调查研究，真正发挥预算的预测、分析、控制功能。所有这些，都保证了预算的质量，为强化预算约束力创造了前提条件。
四是明晰了预算管理的责任。部门编制预算的过程也就是自主地安排部门财力的过程。部门的这种自主权和预算执行的责任是紧密相联的，即在预算编制中提前“内置”了部门执行预算的责任，即不能随意地调整预算。这大大增强了部门在预算执行中的自觉性，从而带来了预算执行的严肃性和规范性。如果部门出现了因预算编制不准确、不真实、不完整，不按要求科学地测定本部门收支水平，不能有效地使用资金而导致预算难以执行下去，以至于影响了部门的正常运行，则由部门自己来承担责任。明晰了管理的责任，也就意味着实现了管理的效率。
4.促进预算管理技术的更新。
要编制高质量的部门预算，需要收集、分析、处理大量的基础性信息，在此基础上进行成本—效益分析，来确定预算决策。对预算执行过程中的监控和预算执行结果的考评，工作量大、难度高。所有这些，都要求建立预算管理信息系统。而我国在这方面的建设目前还相当滞后，预算管理的信息化程度还相当低。部门预算的改革，将促使政府预算管理部门和各部门建立起相关的信息系统。
当然，我国现有的系统设计还有不足之处：一是显得比较零散，还有进一步综合的可能和必要；二是还停留在被动操作的层面上，对项目管理的预测、分析、评估能力缺乏考虑。预算管理信息系统的建设在中央部门已经起步，并作了一些有益的尝试。随着部门预算改革的深化，预算管理技术的更新也将随之加快。
最后，值得一提的是，在各项改革不断推进的今天，新的预算管理理念也正在逐步形成，它将有助于部门预算制度价值和工具价值的实现和提高。改革理念既是改革的动力和方向所在，是改革的重要前提，同时，它又在改革过程中不断地得到完善和发展。预算管理理念与预算管理改革之间就是这样的一种关系。新的预算管理理念推动着预算管理改革，而随着部门预算改革的推进，一些新的预算管理理念又不断地得到培育完善，这个互动过程必然带来预算管理制度和预算管理工具的不断更新。
——公共性理念。预算管理属于公共管理。预算收入不论是何种形式，税收也好，收费也好，都是来自于社会公众，最终也是为社会公众提供公共产品。对公共收支进行预算管理，是受社会公众的委托，是为社会公众利益服务的。这是预算管理的终极目标，它决定了预算管理不仅仅是为政府自我服务。
——层次性理念。政府各个部门既是具有法律地位的行政主体，也是具有清晰责任的预算主体，二者是对称的。部门预算就是部门自己的预算，同时又是政府总预算的组成部分。这是一级政府的预算管理的两个层次，不能相互替代。与此相对应，预算决策也是分层次的，部门有部门的预算决策权，政府有政府的预算决策权，两者有明确的边界。同样，预算责任也是分层次的，部门有部门的预算责任，政府有政府的预算责任，两者也应当是明晰的。这种层次性的存在是由政府职能分工决定的。
——程序化理念。预算管理的多层次性和多环节性决定了它的复杂性，这种复杂性决定了管理必须程序化。这是实现预算管理科学化的基本前提。这包括预算编制的程序化、预算审核的程序化、预算执行的程序化、预算分析的程序化、预算决策的程序化等等，这就是说，凡是与预算有关的所有工作都要纳入程序化之中，实现程序化管理。
——透明性理念。预算管理的透明性要求是由预算管理的终极目标决定的。这包括预算内容的透明、预算决策的透明、预算程序的透明、预算责任的透明、预算执行的透明、预算结果的透明等等。凡是与社会公众利益相关的一切都应当是透明的。
——授权的理念。这是预算管理的法治化要求。在任何一个法治化国家，都存在一个多层次、多环节的授权链条。在我国，人大是最高权力机关，代表社会公众利益行使公共权力。政府及其各个部门行使的公共权力都是人大依据法律授权的结果。政府组织总预算的编制来自于人大授权；财政部门审核和汇总部门预算来自于政府一般行政机关的授权，在中央一级，一般行政机关是指国务院；部门编制自己的预算来自一般行政机关和财政部门的授权。同样，预算的执行、决算的编制等等预算管理中的权力和责任都是层层授权的结果。从法理上讲，政府及其各个部门只能在明确的授权范围内行事才是合法的，否则就是违法。现实中还难以做到这一点，还得有一个过程，但方向是不会改变的。部门预算改革有利于树立这种授权的理念，进而推进预算管理的法治化进程。
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