公共管理文化的生成与发展，本文主要内容关键词为：公共管理论文,文化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“公共管理”也是一种文化现象，是一种体现人的精神和意志的文化创造；一种公共管理行为的成败，不仅取决于它所拥有的物质性要素，也取决于、甚至主要取决于它所拥有的精神性要素，即文化要素。因此，我们提出“公共管理文化”这一概念，试图从文化的角度来考察和评价公共管理现象，探讨公共管理的文化底蕴。而文化作为人类的创造，作为一种思想、观念、心态，它的出现不是偶然的，它必然地有着一个漫长的生成和发展的过程。公共管理文化也不例外。那么，公共管理文化是如何生成和发展的呢？或者说，如何理解公共管理文化生成和发展？本文试图对这一问题做出原则性回答。
一、公共管理文化起源于公共管理实践
关于文化的起源或生成说法很多。在科学的文化学说出现以前，最具代表性的说法有中国历史上的“圣人创造说”和西方历史上的“神造说”与“模仿说”。这些说法从根本上讲是错误的。自从文化学于19世纪后半叶建立以后，人们对于文化起源问题进行了深入的研究，并逐渐形成了“文化是人类的创造”的共识。马克思恩格斯则明确地指出：文化是人类通过社会实践所创造的。
根据马克思主义创始人关于文化起源的科学论断，我们认为，公共管理文化也是人类在有关公共事务管理的社会实践中创造的，它既不是神造，也不是某个圣人或伟人的独立创造。
公共管理这一概念是20世纪80年代后期才提出来的，但是，公共管理早就存在了。我们可以相信，人类的公共管理实践和人类的历史一样悠久。因为人是社会性动物，人类从一开始就离不开集体，就存在公共事务。
正是因为有公共管理事实的存在，所以才有公共管理文化的存在。我国传统的公共管理文化中的德治思想、大同思想和民本思想在我国历史上的很古远的年代里就已经产生了，这正是因为在更古远的年代里就已经存在了公共管理实践。从历史的考证中我们知道，“德”字在甲骨文中已经出现，其义同于“得”，是有所得的意思。有殷人看来，按“上帝”意愿行事才有所得，才是应该的和合理的。这实际上是一种假借“上帝”来实现管理公共事务目的的观念。而随着社会实践的发展，也包括公共管理实践的发展，这一观念则渐渐发生了变化。周人代殷之后，人们渐渐认识到了“德”不完全是按“上帝”的意愿行事，而是按人事规律、按人伦之理行事，于是，“德”被赋予了人事和伦理的意义。到春秋战国时期，德治思想基本成熟，尤其是先秦儒家，对以德治国的观念从不同的角度进行了全面的阐述。孔子讲“为政以德”，孟子讲“以德服人”，荀子讲“明德慎罚”。这些观念为历代传承因袭，至今仍对我国仍至世界公共管理实践产生影响。
大同思想也是这样。《礼记·礼运》借孔子之口描绘了一个完美的理想社会：“大道之行也，天下为公，选贤与能，讲信修睦。故人不独亲其亲，不独子其子。使老有所终，壮有所用，幼有所长，鳏寡孤独废疾者，皆有所养。男有分，女有归。货恶其弃于地也，不必藏于己；力恶其不出于身也，不必为己。是故谋闭而不兴，盗窃乱贼而不作，故外户不闭。是谓大同。”显然，这一有关理想社会的描绘表达了一种重要的公共管理的文化观念，这一观念的产生，无疑与当时的公共管理实践有关。如果没有公共管理实践，人们不是在公共管理的实践中看到了现实的缺陷和矛盾，就不可能产生如此具体而深刻的社会理想。这一大同思想产生以后，被历代思想家所继承，成为批判现实社会和设计理想社会的基础和根据，成为公共管理实践的指导观念，并在公共管理实践中被不断地充实和完善。
民本思想也是这样。“民惟邦本”可以说是我国最有特色的传统公共管理思想之一。民本思想萌芽很早，据说《夏书》佚文中有“后非众无以守邦”的言论。殷商时期公开提出重民，《尚书·盘庚》说：“重我民”，又说：“罔不为民之承”，反映了商王朝对于“民”在国家政治生活中的地位和作用的认识。但殷商之际，因其宗教天命观念过浓，以致在公共管理过程中不可能真正重视平民百姓。而后世正是从前朝失败的公共管理实践中吸取了教训，看到了民众的重要性，因而逐渐形成了一种真正深入人心的民本思想。战国时期的孟子，对历代以来零零散散的民本观念进行了明确和系统的阐发。他把民本思想高度概括为“民为贵，社稷次之，君为轻”的著名命题。并以此为基础，提出了一系列有关公共管理的激进主张，对后来的公共管理实践产生了深远的影响。
从西方社会的历史中，我们可以看到类似的情况，即他们的公共管理文化和公共管理思想观念，也是在公共管理的实践中产生的。因此，我们认为公共管理文化的起点在公共管理的实践之中，公共管理文化是公共管理实践中的集体创造，离开公共管理的实践，离开社会整体，我们就无法理解公共管理文化的生成和发展。
二、公共管理实践起源于共同利益的存在
那么，人类为什么要进行公共管理实践呢？我们认为公共管理实践的根源在于人类有共同利益的存在。
利益这个概念，在不同的语境中它的含义是不同的。但可以肯定的是，利益是与人的需要有关的。它或者指需要满足的可能性，或者指满足需要的对象，或者就是指人的某种需要。因此，可以说，共同利益也就是指人们的共同需要，以及满足共同需要的对象或者满足共同需要的可能性。
正如人的需要是无可怀疑地存在着的，共同需要的存在也是无可怀疑的。所谓共同需要，也就是指同一时间、同一地域的人们的相同的、而且只能通过同一方式或同一对象来满足的需要。不同时间、不同地域的不相干的人们之间也可能在需要上是相同的，但我们不能说他们之间有共同的需要；即使是同时、同地人们的相同需要，如果不是必须用同一方式或同一对象才能满足的需要，我们也不能说这就是共同需要。但是，我们认为，共同需要在生活于同一时间、同一地域的人们之间，必须地存在着。因为，一方面，人作为同类它们在本性上是相同的，即它们的需要基本上是相同的；另一方面，人是一种群居动物，它具有社会性，它的本性决定了它的任何一个个体都必须同时与另一些个体在同一地域生存，如果任何一个个体离群索居，它就不可能作为一个真正意义上的人而生存下来。而有相同需要、又同时生活在同一地域的人们所面对的能够满足他们需要的对象并不都是可以被完全地分割开来的，总有一些对象，诸如道路、山林、河流、湖泊、空气、阳光、等等，是不可能将其分成若干等分来供人享用的，而只能够以一个整体的形式供与其面对的所有人享用。亦即总有一些对象具有非排他性。因此，共同需要也就必然地、不可避免地存在着。
因为具有非排他性的对象，即只能以整体形式供所有人享用的对象的存在，所以有共同需要的存在；因为有共同需要，以及满足共同需要的对象或者满足共同需要的可能性存在，所以也就必然有共同利益的存在。因为共同利益不会自动的实现，必须通过人的创造性劳动，才能使共同利益真正成为现实。否则，共同利益就只能是一种抽象的需要、对象或者可能性，而不会有真正的满足。因此，共同利益必然转化成为有待人们去进行创造性劳动的公共事务。而公共事务要取得预期的成果，就必须有公共管理。所以，我们认为，公共管理实践起源于共同利益的存在。
恩格斯曾在《反杜林论》一书中指出，在所有的原始农业公社中，“一开始就存在着一定的共同利益，维护这种共同利益的工作，虽然是在全社会的监督之下，却不能由个别成员来担当：如解决争端；制止个别人越权；监督用水，特别是在炎热的地方；最后，在非常原始的状态下执行宗教职能。这样的职能，在任何时候的原始公社中，例如在最古的德意志的马尔克公社中，甚至在今天的印度，还可以看到。这些职位被赋予了某种全权，这是国家权力的萌芽”[1]（P218）。恩格斯在这里着重要说明的是，国家萌芽于维护公共利益的需要，但他同时也证明了——或者说，他首先证明了——公共管理实践起源于共同利益的存在。共同利益“一开始就存在着”。而有共同利益的存在，很自然地就需要有“维护共同利益的工作”即公共管理。因为公共管理管理的是公共事务，维护的是共同利益，因而产生了一种“被赋予了某种全权”的职位，亦即公共管理产生了一种公共权力，而公共权力不可能“由个别成员来担当”，需要有一个类似于政府的组织来担当，所以，这种原始社会的管理公共事务的权力就成为国家权力的萌芽，拥有管理公共事务权力的国家，或者说，作为社会公共事务管理主体的政府，也就可以说是起源于维护社会共同利益需要的。
在《论住宅问题》中，恩格斯从社会生产和交换的需要的角度，论述了作为公共管理主体的国家的起源。他说：“在社会发展的某个很早的阶段，产生了这样一个需要：把每天重复着的生产、分配和交换产品的行为用一个共同规则概括起来，设法使个人服从生产和交换的一般条件，这个规则首先表现为习惯，后来便成了法律。随着法律的产生，就必然产生出以维护法律为职责的权力——公共权力，即国家。”[2]（P538—539）我们认为，在人类社会中，先表现为习惯后成为法律的“共同规则”决不是凭空产生的，正是因为人类在“每天重复着的生产、分配和交换产品的行为”中有共同利益的存在，才产生了对于共同规则的需要。而共同规则的产生不仅必然产生维护共同规则的“公共权力”，而且必然产生一种行使公共权力的行为和过程——公共管理。因此，我们认为，恩格斯在论述作为公共管理的主体——国家——起源于维护“共同规则”的必要时，也同时证明了公共管理实践起源于维护“共同利益”的必要。
另外，我们认为，人的需要包括人的共同需要是随着整个社会实践的发展而发展变化的，所以共同利益也是不断的发展变化的。马克思恩格斯曾经说过：人们的“已经得到满足的第一个需要本身、满足需要的活动和已经获得的为满足需要用的工具又引起新的需要。这种新的需要的产生是第一个历史活动”[3]（P22）。另外，马克思在《〈政治经济学批判〉导言》中也曾说过：“消费对于对象所感到的需要，是对于对象的知觉所创造的。艺术对象创造出懂得艺术和能够欣赏美的大众，——任何其它产品也都是这样。因此，生产不仅为主体生产对象，而且也为对象生产主体。”[4]（P95）这就是说，人的行为，以至于整个社会实践，都是以人的需要为原动力的，都是为了满足人的需要。但人的需要本身又在社会实践中，在被满足的过程中不断地改变，不断地被丰富。
正是因为人的需要在社会实践中不断地改变、不断地被丰富，所以人的利益，包括公共利益也在社会实践中不断地变化着，而且丰富着。又正是因为人类的公共利益在不断地变化和丰富，所以人类的公共事务的内容也在不断地变化和丰富，人类的公共管理方式也因此在不断地发展变化着。
三、对公共权力的反思是推动公共管理文化发展的一个重要因素
公共管理离不开公共权力，它在一定的条件下决定着公共管理的存在和发展。公共权力是公共管理的关键，而且，更重要的是人们对于公共权力的认识和理解，决定着人们如何对待公共权力，如何运用公共权力管理公共事务。因此，在公共权力形成及其被行使的过程中，人们对于公共权力的反思，也就成为推动公共管理文化发展的一个重要因素。
所谓公共权力，是指用于处理公共事务的权力，是一种影响和支配全社会每一个人的行为的强制性力量。公共权力的目的在于实现共同利益，但公共权力一旦产生，便具有了一种相对的独立性，行使公共权力的主体便有可能具有一种凌驾于整个社会之上的特殊地位，行使公共权力的主体的特殊利益取向便会渗透在公共权力的运用上，所以，人们在很早的时候就开始对公共权力进行反思。
人们反思公共权力的目的是要解决如何合理地使用公共权力的问题，而要解决这一问题，人们意识到必须追问公共权力的来源问题。
在公共权力的来源问题上，有两种不同的回答：一种观点认为，公共权力是社会中的强者为维护自己的利益而以法律的形式制定并规范的，公共权力来源于强力，是强权的合法化。另一种观点认为，公共权力是人们互相平等地签订契约而达成“联合意志”的结果，因此，公共权力不是某些强者的意志，而是来自社会公众的“公意”。
我们认为，公共权力的取得确实可以是以强力为手段的。在原始社会末期，氏族部落首领及其贵族阶级正是以强力破坏了原始的生产、分配、交换、消费等社会习俗，建立起与氏族部落的一般成员相对立的公共机构，从而形成了最初的相对独立形式的公共权力。这种相对独立的公共权力的形成，并没有经过氏族部落的大部分成员的同意，而是依靠强力取得的。而且，这种公共权力总是随着强力的改变而由一部分人的手中转移到另一部分人的手中。在漫长的历史变迁过程中，人们不得不承认通过强力取得公共权力，亦即取得政权，是不依人的意志为转移的历史规律。
但是，如果我们对这个纷乱的权力争夺的历史作仔细的审察，我们可以发现，强力确实不是公共权力的真正来源。正如卢梭在《社会契约论》中指出的：“强力并不构成权利，而人们只是对合法的权力才有服从的义务。”[5]（P13—14）这也就是说，以强力形成的“公共权力”并不一定是真正的公共权力，它不一定具有合法性。真正的公共权力是代表共同利益的公意的体现。人们只对体现公意的、真正的公共权力才有服从的义务。当然，人们也可能服从强力，或者说，向强力屈服，但这“只是一种必要的行为，而不是一种意志的行为；它最多只不过是一种明智的行为而已”[5]（P13）。迫于强力的服从与心甘情愿的服从是有根本区别的；心甘情愿的服从是由于共同利益的认同和道德必要性的考虑，迫于强力的服从则仅仅是一种权宜的策略，是一种缺乏义务感的行为。而且，当人们迫于强力而服从的时候，人们所必然考虑的是如何用强力对付强力，如何使自己成为最强者。为什么历史上那些以强力而形成的“公共权力”，往往很快又会被新的强力所瓦解？这就是因为，以强力虽然可以取得所谓的公共权力，但并不能真正保有公共权力。“马上”可以得天下，“马上”不可以治天下。透过历史现象的迷雾，我们可以看到，强力只是获得行使公共权力的主体地位的一种手段而已，公共权力本身并不是由强力创造的。
那么，公共权力的真正来源是什么呢？是社会契约。
首先提出社会契约论者，是英国的托马斯·霍布斯（Thomas Hobbes，1588—1679年），其次是英国的约翰·洛克（John Locke，1632—1704年），法国的让·雅克·卢梭（Jean Jacques Rousseau，1712—1778年）是第三个著名的社会契约论者。他们都认为公共权力来源于社会契约。但卢梭的社会契约论与霍布斯以及洛克的社会契约论有明显的不同。
卢梭认为，人类的自然状态是一种没有人际交往、语言、家庭、住所、技能的人类最初状态。在自然状态中，人的全部欲望是肉体需要，没有理性，没有“你的”、“我的”的观念，而只有自我保存和怜悯情感等善良的本能，以及区别于其它生物的“自我完善化”的能力。但是自然状态在赋予人以自由的同时，也包含着使人丧失自由的原因。卢梭断言现实的社会是一个不平等的社会，而且这种不平等伴随着文明的进程而不断加深。但卢梭相信，物极必反，在文明发展的最后阶段，暴君必然被暴力所推翻，社会将开始新的平等。但是，这种新的平等只能用社会契约来予以保障，也就是说公共权力是通过社会契约产生的。
卢梭认为，真正的社会契约是在平等的条件下制定的，它是社会全体成员在平等的条件下的自由选择。社会契约的核心是权利转让。在转让什么、转让给谁等关键问题上，卢梭与霍布斯和洛克都不同。霍布斯要求把除生命权以外的全部权利都转让给代理人，洛克只要求把财产仲裁权转让给代理人，卢梭却要求：一切人把一切权利转让给一切人。卢梭把由社会契约所产生的公共权力叫做“公意”。卢梭的所谓公意，是指全体订约人的公共人格，是他们的人身和意志的“道义共同体”，是“每一个成员作为整体的不可分的一部分”[6]（P72）。公意是没有相互矛盾的个人利益，是在扣除众意中相异部分之后所剩下的相同部分。公意永远以公共利益为出发点和归宿，因此它永远是公正的，而不会犯错误。
毫无疑问，霍布斯、洛克，以至于卢梭，他们的思想未必是尽善尽美的，但他们反思公共权力时提出的社会契约论，对于公共管理文化的发展产生了深刻的影响，作为公共管理文化理念的“民主、自由、平等、人权”可以说正是在社会契约论的思想中产生并深入人心的。
四、公共管理理论的研究带来了公共管理文化的繁荣
公共管理理论，是指对公共管理机制及其运转规律进行专门的、系统的研究所形成的一定体系形式的思想和观点。公共管理的理论形式是在19世纪末期才出现的，以1887年美国学者伍德罗·威尔逊的著名论文《行政学的研究》的发表为标志。此前，人们对公共管理问题当然有许多认识和见解，甚至不乏深刻，但没有系统的、专门的研究和论述。只有到了19世纪末期，由于政府对社会公共事务管理的职能日益扩大，由于工业资产阶级对政府的管理效率提出了更高的要求，由于文官制度改革运动的推动，由于科学管理理论提供了理论条件等原因，对公共管理作专门系统研究的理论才终于出现。并且，正是由于对公共管理作专门系统研究的理论的出现，导致了公共管理文化的突破性发展和繁荣。
自1887年以来，公共管理理论在百余年的发展历程中，经历了三个阶段，有三次重大的突破。人们把这三次重大突破叫做研究“范式”的三次转换。第一次“范式”转换是指传统的公共行政学（Public administration）的出现，第二次“范式”转换是指传统公共行政学向新公共行政学（new public administration）的转换，第三次“范式”转换是指新公共行政学向（新）公共管理学（new public management）的转换。公共管理理论的每一次重大突破，即每一次“范式”的转换，都同时也是公共管理实践的重大发展，因为公共管理理论的研究总是以公共管理实践的需要为动力的，它必然影响公共管理实践的目标和方式。因此，公共管理理论的重大突破和范式转换，同时也意味着公共管理文化的发展和进步。
传统公共行政学形成于20世纪20～30年代，其主导地位持续到了20世纪60年代。它的基本的理论信念，可以概括为如下四个方面：
第一，采用制度或法理的研究方法，以正式的政府组织机构（官僚体制）为研究的主要领域；第二，以“政治—行政”二分法为其理论基础；第三，致力于行政管理的一般或普遍原则的探索；第四，以效率原则为最高标准。
公共行政学新范式的形成，亦即“新公共行政学”的形成以1971年《走向一种新公共行政学：明诺布鲁克观点》一书的出版为标志。其中弗里德里克森（H.George Frederickson）的《走向一种新的公共行政学》一文集中地表述了“新公共行政学”的基本观点。
按照弗里德里克森的解释，传统的公共行政学试图回答如下两个问题之一：（1）我们如何在可供利用资源的条件下提供更多更好的服务（效率），或者（2）我们如何少花钱而保持特定的服务水平（经济）？而新公共行政学则增加了这样一个问题，即：这种服务是否增进了社会公平？
新公共行政学正是围绕社会公平问题而展开的一种理论探讨，因此它拒绝了传统行政学的一系列基本观点。它首先抛弃的是“政治—行政”二分法的观点。因此，新公共行政学试图以这样的方式来解决问题：行政管理者并不是价值上的中立者，他们应该对好的管理与社会公平做出承诺，并以此作为价值追求、奋斗目标或理论基础。相应地，新公共行政学倾向于抛弃传统的过于稳定的官僚体制，从而使“分权”、“权力下放”、“项目”、“组织发展”、“责任扩大”、“冲突”、“顾客至上”等成为新公共行政学分析组织问题的一些基本概念。此外，在研究领域及分支的界定上，新公共行政学也明显不同于传统的行政学。弗里德里克森指出，传统的公共行政学把研究固定在“预算”、“人事管理”、“组织与管理”一类范畴上，过于狭窄、过于倾向于“组织内部”，理论上过于空洞；新公共行政学要求有一种新的方法，以便更好地理解和把握其研究范围及其分支。按照新公共行政学的观点，在公共组织中存在着四种基本的作用过程，即分配过程、整合过程、边界交换过程和社会动机过程，这四种过程是理解和改善公共行政学的关键。
（新）公共管理学范式的转换，是20世纪80年代中后期在美国出现的，它的目标是，以解决政府和其他公共管理部门的问题为核心，融合各种学科的相关知识和方法，创立一个公共管理（尤其是政府管理）的新知识框架，以适应当代公共管理实践发展的迫切需要。这一思潮具有如下基本特征：
第一，公共管理学是一种广泛而综合的知识框架，它突破了传统行政学的学科界限，把当代经济学、管理学（组织与管理理论）、政策分析、政治学和社会学等学科的相关知识和方法融合到了公共管理的研究之中。
第二，公共管理学拓展了政府管理研究的领域，具有一系列的主题创新。它以“公共利益”为核心，一方面研究“提供公共利益和服务时，除了拓宽和完善官僚机构外，其他机构也可以提供所有这些职能的”问题；另一方面研究“公共机构与公共部门经济效益之间的关系”问题。与此同时，公共管理学涉及了以往公共行政学所未涉及的大量主题，如：公共物品（公共财产）、外部性（外部经济或外在事物）、公共服务供给、理性人、交换范式、制度选择、公共选择、政府失败、自给型公共组织、多元组织等；并且对以往公共行政学所涉及的主题也作了新的诠释，如：对效益概念的重新界定。
第三，公共管理学更多地从经济学的途径来研究公共管理或政府管理的问题。
第四，公共管理学提供了一种当代公共管理的新模式。它在处理公共管理实践，尤其是政府与市场、政府与企业、政府与社会的关系的提供了一整套不同于传统行政学的新思路。
公共管理学新范式几乎完全改变了传统行政学的研究范围、研究主题、研究方法和学科结构，甚至行政管理的方式，成了当代西方公共管理尤其是政府管理研究领域的主流。