“振兴财政”若干理论观点，本文主要内容关键词为：观点论文,财政论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
振兴财政是当前财经工作的“热点之热点”。近年来，我国学术理论界与有关部门就这一问题进行了广泛而深入的探讨，概括起来主要涉及到如下几个方面。
一、当前国家财政困难状况及其程度的分析
1.财政收入占国民生产总值的比重逐年下降，国家财力严重不足。1980—1995年，GDP增长了10.86倍，年均增长17.9%，而财政收入只增长了4.46倍，年均增长11.98%。财政收入对GDP的弹性系数为0.67，财政收入占GDP的比重由1980年的23.3%下降到了1995年的10.7%。财政收入滞后于GDP的增长在“八五”计划的执政中更为突出。“八五”期间，财政收入对GDP的弹性系数为0.58，财政收入占GDP的比重每年都有所下降，特别是新体制运行下的1994年和1995年，这一比重仍以每年1个百分点的速度下降。
2.财政连年赤字，赤字增长速度超常。1980—1995年，按财政收入与支出均不含债务的新口径计算的财政赤字从68.9亿元上升到666.8亿元，增长了8.68倍，年均增长16.34%，远远快于财政收入的增长速度。1980年，财政赤字为财政支出的6.2%，在1995年财政预算中，这一比重上升到了10.5%。更为严重的是，财政赤字增长速度越来越快，且难以控制。1991—1995年，财政赤字累计为2030.64亿元，为“六五”期间的33.84倍，“七五”期间的3.47倍。特别是体制进行全面改革后的1994年，中央财政赤字突破了600亿元，比上年增长1倍以上，1995年采取了从严的财政政策后，财政赤字仍然居于较高的水平上。
3.在财政平衡越来越困难的情况下，债务还本付息的负担越来越重。由于财政赤字经常化，债务本息一般是靠发新债偿还，这样，债务的不断积累就形成了周期性的偿债高峰，而且新的周期起点高，增幅猛。1980—1995年，财政国内外借款还本付息额增长了29.1倍，年均增长25.48%。1980年，债务还本付息为同期含债务财政支出的2.57%；1995年，这一比重上升到了13.53%。从1994年和1995年两年情况来看，1994年债务还本付息额比1993年增长48.5%，1995年债务还本付息额比1994年又增长了72.25%。
4.财政职能弱化，难以适应宏观调控的需要。（1）财政职能收缩很快，财政支出的增长大大慢于GDP的增长。1980—1995年，不含债务支出的财政支出年均增长12.3%，财政支出对GDP的弹性系数为0.69，财政支出占同期GDP的比重从24.86%下降到了12%。财政支出的增长过多地滞后于经济的增长，影响了政府职能的正常履行。（2）尽管财政职能有了很大的收缩，但“八五”期间财政对债务的依存度提高很快。全国财政支出债务的依存度从1990年的14%上升到1995年的21.3%。中央财政情况更为严重，1990年对债务的依存度为35%，1995年上升到53%。（3）国家预算之外的各种收费和基金越来越多，形成财政之外的“第二财政”，使国家财政难以实现对政府财力的统筹规范管理，财政政策缺乏完整性和应有力度。（4）政府职能的实现在很大程度上依靠银行部门。1990—1994年，国有单位基建投资额从1703.8亿元增长到6287.2亿元，年均增长38.6%。但是，来自国家预算内的投资资金仅仅从363.6亿元增长到414.5亿元，平均每年增长3.33%，基本上没有增长，如果考虑物价因素，实际上是在缩小，政府越来越多地通过银行来满足其职能的需要。
5.财政管理的法制化进程滞后，财经秩序比较混乱。由于我国正处于经济体制的转轨时期，财政管理中的新情况、新问题比较多，财政法制建设还没有跟上形势发展的要求，法制体系不健全和执法不严并存，财税管理中存在不少漏洞，财经秩序比较混乱。从近年查处的案件看，主要有以下几类问题：一是无视国家税法，内外勾结骗税骗汇；二是基础核算不实，搞“两本帐”；三是资金管理不严，脱离正常的运行轨道。
6.中央与地方财政分配关系中存在严重分散问题。中央政策财政比重低下，国家宏观调控软弱乏力。我国中央和地方政府收入比重，“六五”时期为31∶69，“七五”时期为40∶60，“八五”时期为46∶54。从1994和1995年开始达到过半，分别为56∶44和57∶43。但是环视世界主要国家，中央政府财政比重都是占较大部分的。美国最低占57%，德国占66%，英国占90%，泰国最高占95%，我国“八五”期间年均仅为46%。
7.财政负担率呈东轻西重状态。1994年财税改革后，东部地区财政的负担率低于全国平均水平，而中西部地区，尤其是西北、西南地区的财政负担率高于全国的平均水平。目前地方财政，特别是县级财政相当困难，全国1903个县中有500多个赤字县，有7000万人年均收入在300元温饱线以下。
8.产业之间财政负担率很不合理。商业的财政负担率最高，占GDP的39.95%（不排除计算口径差异原因），居各业之首。工业的财政负担率占GDP的13.5%，高于各业的平均率11.59%，也高于建筑业、农业、交通运输业的二、三倍。我国财政收入重心单一化，致使财源基础狭窄且单薄。
9.财政贡献国有经济偏重，其他经济偏轻。从不同经济类型来看，国有经济占从业人员的18.24%，其财政贡献率占全国的65.68%，个体占从业人员的54.57%，而财政贡献率占全国的11.52%；从各种经济类型从业人员财政贡献来看：1994年全国从业人员财政贡献人均为848.88元，其中国有从业人员人均为3056.37元，集体经济从业人员（含乡镇企业）人均为614.89元，个体经济从业人员（含承包后农民）人均为179.29元，其他混合经济从业人员人均为1763.49元。
二、对当前财政困境成因的几种认识
第一种观点认为，造成目前财政困难的主要原因是由计划经济向市场经济转轨过程中，价格形成机制不健全，背离价值较大，以及补偿不足等问题普遍存在，财政还拘泥于国民收入分配的老框子，势必使财政工作陷于难以摆脱的困境。一是国有资源、资产的流失导致财政收入比重下降。二是预算外资金的截流导致财政收入的比重下降。三是财政分配机制不健全导致新兴财源流失，造成财政收入比重下降。四是通货膨胀吃掉一块财政收入。五是税收征管不力导致大量财政收入流失。
第二种观点认为，转轨时期财政困难，主要是税收体系累退因素造成。导致税收体系累退现象的原因又主要是所有制结构的变化，国有经济所占比重迅速下降；国有企业经济效益下降；收入分配结构的变化；让利型改革造成政府收入占国内生产总值比重的不断下降；减免税、避税、偷漏税等因素的作用。
第三种观点认为，转轨时期财政困难主要是非制度性因素和制度性因素造成的。在非制度性因素方面：一是人口状况，每年以上千万的数量递增，迫使财政支出快速膨胀。二是工业化推进，要求财政支出保持膨胀状态。三是在生产力水平相对低下的条件下，推进转轨，势必导致财政收入形成互不对称格局。四是区域发展不平衡，迫使财政在收入不足的条件下仍要承担平衡职责，国家财政须采取各种倾斜政策来扶持落后地区，从而产生了加剧财政收支矛盾的短期效应。在体制性因素方面：一是国民收入分配政策与财政收入政策的矛盾。二是快速推进工业化政策与财政支出适度从紧政策的矛盾。三是全面高速增长型社会经济发展战略与调整财政支出结构的矛盾。四是分权性的税制改革与强化中央权威性的财政体制改革的矛盾。五是财源分布相对分散与税收征管不严的矛盾。
第四种观点认为，转轨时期财政状况困难，就财政本身而言有下列三个原因：一是财政收入增长相对缓慢，各年的增幅起伏较大。二是财政支出规模刚性增长，支出结构僵化，调节弹性很小。三是债务依存度不高，90年代初面临的还债高峰，又加剧了当前的财政困难。
第五种观点认为，1994年财税改革的不彻底性制约着国家财政状况的根本好转。主要表现在以下几方面：1.对既得利益的照顾，在某种程度上改革流于形式。照顾既得利益的实质，就是让政府（特别是中央政府）继续在改革中充当“让利者”的角色。2.改革内容不能一次到位，短期内效果不明显，存在引发旧体制弊端复归的可能。3.对财政需求问题的考虑，在相当程度上牵制了对重构财政运行机制的注意力。1994年的财税改革，是在国家财政持续困难并且陷入异常窘迫境地的背景下推出的。这就使得它在许多问题的处理上，不能不把财政的需求放在重要位置上来考虑，以不减少财政收入或使财政收入略有增长为前提。
第六种观点认为，经济转轨时期中影响财政规模的特殊因素有：1.政府职能范畴存在模糊区间。在转轨过程中，始终存在着政府职能范围的模糊区间。这是一个产生政府失灵和市场失灵的经济空间。2.体制摩擦。在转型过程中，新旧财税体制会经常发生摩擦和碰撞，造成财政收入流失，形成“政策陷阱”，使财政扩大或收缩财政规模的政策努力归于失败。3.政府的价值取向偏好会直接影响财政规模的大小变化。4.宏观调控的特殊性会形成财政规模的收缩刚性的内在的膨胀力量。5.经济结构和财政结构的变化。改革开放使非国有经济成为新的增长点，但财政的财源基础却仍然固着在国有经济上面。这种错位是造成财政收入不能随经济发展而同步增长的重要原因之一。
第七种观点认为，当前财政主要“困”在社会资金配置功能日趋“衰退”上。持这种观点的经济学家指出，改革前，财政是我国经济建设资金供给的主渠道，银行信贷从属于财政；改革以来，由于信贷活动迅速扩大，企业的生存和发展过分倚重银行贷款。
第八种观点认为，当前财政主要“困”在公共设施和公共服务投入不足上。持这种观点的经济学家指出，改革以来，居民可支配收入及消费需求日益增长，一方面使居民对私人物品的需求增加，经济规模日趋扩大；另一方面则使公众对公共产品的需求随之增大，不仅绝对值增加，相对比重也逐步提高。但是，由于财政“捉襟见肘”，致使公共产品供给与需求之间的缺口日益扩大。
总体来说，国民经济宏观管理不善，是导致大量财政收入流失的主要原因。这是今后深化改革应逐步解决的问题。这个主要矛盾不解决，不但财政无出路，而且也会使国民经济发展缺乏后劲。
三、振兴财政的对策要点
1.广开财源。（1）向国有资产要财政收入。我国可以根据国情和社会主义本质的要求，逐步规范国家与国有企业的利润分配关系，建立国有资产收益按资分利、按股分红等税后利润分配制度。（2）向房地产要财政收入。国家对房产物业投资8000亿元以及其产生的利润、土地资源、海域资源、森林资源、环境资源、淡水资源和水利资源、风景文物旅游资源等等，都是属于国家所有。因此，凡利用、开发和依托这些资源进行活动滋生利润的企业和个人，国家政权有责任有权利对其实行新的有偿使用管理办法。（3）向财权财力“适度集中”要财政收入。我国财政资金有两大板块，一块是国家预算内资金；另一块是预算外资金，其所有权在企事业单位及各主管部门和地方政府，各级财政部门只是通过“专户存储”加以管理监督，并没有纳入预算内列收列支与形成综合财力。预算外资金应疏导和归并预算内统一管理，完整体现财政资金的负担总水平。（4）向理顺基础产业价格要财政收入。长期以来，基础产业、基础设施、交通运输、邮电通讯、水利、能源电力、矿产工业价格偏低。如果我们用几年时间把价格关系理顺，财政减少了亏损补贴和潜亏挂帐，企业经济效益提高，国家财源充裕，财政收入有丰厚的源泉，必然走上良性循环之路。（5）向改变经济增长方式要收入。振兴财政，必须改变过去主要依靠外延型粗放经营来扩大经济规模，要提高经济增长的质量和效益，转变财政收入增长方式，提高财政投资效益，实现由外延粗放型向内涵集约型转变。
2.完善税收制度改革，加强税收征管。（1）对省级政府减免和少数行业的以税还贷等过渡措施，按照规定到1995年年底终止，并考虑提高企业经济效益，减少亏损，加强个人所得税等征收管理，减少擅自减免税。（2）清理进口环节税收优惠政策，扩大关税税基，降低关税税率。要逐步清理调整税收优惠政策，平衡不同所有制企业和不同地区的税负，促进公平竞争；对各类外资企业实施国民待遇原则，在进口税收方面，实现与内资企业一致的税收制度；对经济特区的税收优惠政策，到期一律恢复征税；统一内外资企业所得税法；扩大关税税基，降低名义税率。（3）强化税收征管，充分发挥个人所得税的收入调节作用，与此同时，也发挥其集中财政收入的作用。要修定完善个人所得税法、个人申报与代扣代缴相结合的征管制度，并对居民储蓄实行存款实名制。开征利息所得税，由银行代征，完善和开征财产税、遗产税和赠与税。（4）完善流转税制度，扩大增值税征收范围，并适时调整税率，增加财政收入。建议在“九五”期间，将增值税率适当提高，适当调整消费税的税目和税率。同时要扩大增值税的增收范围，并通过征管体制的科学化，减少财政收入的流失。（5）健全地方税收体系，使地方具有相对独立的税收管理权限，拥有赖以取得比较稳定收入的主体税种，形成税基广泛、结构合理的税收体系，以利于在巩固以中央税收收入为核心的中央、地方收入格局基础上，实现地方财政收入的稳步增长。（6）建立税收保障体系。一要建立强有力的税收法律保障体系，严征管，重处罚，建立税务治安法律、税务检察法律、税务法院法律；二要建立科学的税收稽征系统，合理配置人员，明确划分中央、地方两大税收体系的稽征责权范围，辅之以现代化的征管手段；三要建立自成体系的税务司法系统，组建税务警察、税务检察院和税务法庭以及建立税务司法程序，保障国家税法的正确实施。
3.保证支出总水平不再提高，必须严格控制支出总规模，并着重调整支出结构。（1）严格控制财政支出的规模，加强各级人代会对同级财政支出的监督审查。（2）推进行政改革，减少对支出的压力。（3）有重点且有效地分配财源。要极力节约既定的经费并使之合理化，以便筹措对实施紧要政策所需的财源；对一般行政经费严加控制，特别是各部门经常性的事务费；对补贴等也要进一步加以整顿，使之合理化；对于与公共事业有关的费用，要充实作为国民生活基础的社会资本，有重点地进行调整分配，在数量上要与上一年度总额相同；要严格控制那些导致地方公共部门负担增加或职员增加的规划。
4.完善分税制，进一步理顺中央与地方的财政分配关系。（1）进一步明确划分中央政府和地方政府的事权。完善的分税制，首先要进行合理的事权划分，在此基础上再据以划分财权，并使两者统一起来。（2）改进收入划分办法。首先可将目前按行政隶属关系划分所得税的办法改为中央与地方分率征收，将国有土地税费改为中央与地方共享税。（3）逐步建立合理的转移支付制度。“九五”前期，中央财政根据财力情况，每年从“两税”收入中多安排一些资金，给民族地区和贫困地区增加一些补助，并适当调整中央对地方的专项补助。“九五”末期，要改革税收返还办法，按因素法确定地方收支基数，并确定税收返还数，完善转移支付制度。
5.加强债务管理。（1）在财政当年赤字消除以后，增加的收入不能全部安排一般支出，要按国际通行的作法，将债务的付息支出逐步转入财政经常性支出。（2）适当发行五年期和十年期的中长期国债，以缓解偿债高峰周期过短的压力。（3）国债的发行要与中央银行的公开市场业务进行衔接。目前，我国国债从总量上来说已经不少了，但国债的结构不合理，中央银行应设法利用国债进行公开市场操作。（4）国债的利率要适度。（5）将政府公债纳入预算管理，提高债务资金的使用利益。
6.加快财政法制建设，完善财政监督管理。从当前财政工作面临的具体形势和急需解决的矛盾关系看，强化财政监督管理工作是当务之急。未来15年，我们不仅要建立《财政法》、《税收基本法》、《国有资产法》、《国债法》等一系列财税管理的基本法规，用法律的形式规范中央与地方事权划分、税法权限划分以及转移支付制度等大的体制关系，而且要把改革中行之有效的管理措施用法律的形式固定下来，使我们的财政运行进一步纳入法律化的轨道。在加强法制建设的同时，建立起日常监督与重点监督相结合的完备的财政监督体系，也是财政法制建设的重要内容。
7.处理好财政与经济改革和发展的关系。（1）经济改革发展中出现的收入分配不公、地区间发展不平衡、农业的滞后等，财政要在税制改革、转移支付制度的建设以及财政支出的安排中进行充分的考虑。（2）关于企业负债率过高的问题，财政要从加强对国有企业的管理入手来解决。（3）开征社会保障税，将社会保障职能逐步集中到国家财政。在解决社会保障问题的过程中既要注意不能单纯增加财政负担，同时还应建立社会保障预算，对社会保障资金进行专门管理。
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