关于完善国家核心发展战略的政策思考，本文主要内容关键词为：发展战略论文,核心论文,政策论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
上世纪70年代末，中国在结束十年政治动乱后，果断地走上了一条改革开放的道路。这条道路的一个重要标志，就是邓小平提出的党的工作重心的转移和以经济建设为中心的国家核心发展战略。
26年来，中国社会虽然历经艰险，波折重重，但是以经济建设为中心的战略思想始终没有改变和动摇，这是中国改革开放和经济发展能够取得巨大成就的重要原因之一。今天，中国的发展环境发生重大变化，我们回过头来重新思考这一战略选择时，不由得会产生诸多感慨：一方面对邓小平的远见卓识由衷地敬佩，为我们坚持这条发展战略给国家带来的巨大变化而庆幸；另一方面也迫使我们思考更深层次的问题，即在国家发展战略上，我们要不要与时俱进，用更具时代价值的以可持续发展为中心替代以经济建设为中心？笔者的回答是肯定的。考虑到这一观点事关国家发展战略的重大选择，也是号召全国人民实现现代化的动员纲领，因此需要慎之又慎，可以先进行深入的研究和广泛的讨论，然后达成共识。本文作为一种政策建议，进行一些初步的探讨。
一、以GDP为中心之痛
在正式讨论问题之前，我们首先需要对国家核心发展战略这个概念本身做出明确的解释。笔者以为，一定时期国家的核心发展战略，必须具备三个基本要件，即具有广泛的社会认同和持久的动员能力；凌驾在同一时期的其他发展战略之上，具有灵魂意义；有明确的目标和清晰的内涵。按照这一标准，我们下面要讨论的以经济建设为中心和以可持续发展为中心，都具备这样的属性。
正像全世界都广泛关注的一样，在改革开放的历程中，由于中国始终不渝地坚持以经济建设为中心的发展主旨，从而使经济取得了巨大成功。26年来平均9.4％的经济增长率足以证明这一点，以致于当中国正在快速和平崛起的时候，也引起了少数并不希望中国强盛国家的某些恐惧，不断地散布中国崛起威胁论，甚至要蓄意挑起种种事端。但是所有这些辉煌，并不能掩盖我们发展中的某些内在冲突。对于中国的这种发展势头和经济增长方式，即使国外也有另外的解读。有的外国经济学家就曾断言，如果能合理利用资源，那么改革开放26年里中国对资源的投入和消耗，其经济增长也许不应该是9.4％，而可能是15％以上；中国未来的经济增长方式如果继续过去的资源高投入、高消耗、高污染，那么经济高增长的势头是不可能持久的。因为在他们看来，中国目前的经济发展势头以及自身所具有的资源、环境能力，即使只到2020年，也不足以继续支持这样高的经济增长速度。
国际社会对中国经济发展的评价，我们可以认为不足为据，但我们绝对不能自我陶醉，不正视我们发展中的问题。事实上，我们在取得经济巨大成功的同时，确实也付出了过高的代价。这些代价，既有一些党政机关和领导人员对以经济建设为中心的片面理解，把以经济建设为中心，实践、演变为以GDP为中心，忽略了经济社会的全面协调发展，出现了明显的发展结构的失衡；也有在经济增长的方式上，过度依赖外延式的发展思路，忽视对资源的合理利用和节约、对环境的保护，有些地方甚至继续一条先发展、后治理的当年西方国家走过的发展道路，殊不知，世界发展到今天，继续那样一条道路要付出的成本是多么的巨大！
值得我们探究的是，什么原因导致我们的少数地方把原本正确的以经济建设为中心的发展战略，演绎成以GDP为中心呢？在笔者看来，最主要的大体是两方面的原因：一是片面理解以经济建设为中心的发展战略。认为以经济建设为中心，首先必须把产值搞上去，有了产值增长的速度，才能带动其他方面的发展。二是少数领导人不正确的政绩观以及现行官员选拔制度中的某些不合理因素。换句话说，我们现行的官员选拔、考核、激励机制，在一定程度上助长了少数官员一味地去追求产值、数字，急功近利，甚至做表面文章，搞形象工程，从而在一定程度上，违反了经济社会协调发展的内在规律，也使以经济建设为中心的发展战略，在少数地方被扭曲、变形。从这个意义上说，把以经济建设为中心变成以GDP为中心所带来的严重社会后果和教训，是我们必须要高度重视和汲取的，要看到继续这样一条发展道路有可能给我们国家带来的巨大风险。
二、历史性的升华
2003年，中国少数地方爆发了“非典”疫情，这对国家和民族无疑是一场灾难。当我们靠民众的力量战胜了这场突发的公共卫生灾难后，我们似乎更加理智和清醒了。有人说，如果没有“非典”的传播和蔓延，没有那场突如其来的民族灾难，也许我们就提不出以人为本的科学发展观，也不会有对过去20多年来发展道路、发展战略的深刻反思。这些看法不无道理。
事实上，早在1987年，联合国世界环境和发展委员会在《我们共同的未来》一书中就正式提出了可持续发展观。此后，在联合国全体成员国的共同努力下，1992年的环境发展大会以“可持续发展”为指导方针，制定并通过了《21世纪行动议程》和《里约宣言》，正式提出了可持续发展战略。仔细研读这些文件就会发现，可持续发展战略的核心，是变过去人与自然的对立关系为和谐关系，强调经济、社会的发展必须同资源开发利用和环境保护相协调，在满足当代人需要的同时，不危及后代人发展的需要。这种发展思路同那种片面强调经济发展的传统战略，忽视经济、社会、环境协调发展的做法形成了鲜明的对比。由此，我们可以肯定地说，可持续发展的思想符合经济、社会、环境和生态系统的内在联系和要求，是人类发展观、文明观的革命性的进步。
对于可持续发展的思想和战略，中国政府做出了积极的回应。就在《21世纪行动议程》和《里约宣言》发表后不久，中国政府组织众多的部门着手编制《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》，并于1994年3月在国务院常务会议上正式通过。这标志着中国开始了实施可持续发展战略。现在回过头来看《中国21世纪议程》，应该说依然是一份很有价值和战略远见的文件。因为在这个议程中，不仅按照中国的国情提出了可持续发展的总体战略，如可持续发展的战略与对策，可持续发展立法与实施、费用与资金机制，可持续发展能力建设以及团体公众参与等，而且还对可持续发展的具体领域提出了明确的目标和要求。如在社会可持续发展领域，涵盖了人口、居民消费与社会服务、消除贫困、卫生与健康、人类居住区可持续发展、防灾减灾等内容；在经济可持续发展领域，涵盖了可持续发展的经济政策、农业与农村经济、可持续的能源生产和消费等内容；在资源的合理利用与环境保护领域，涵盖了水、土地等自然资源的保护与可持续利用，生物多样性保护，土地荒漠化防治以及保护大气层和固体废物的无害化管理等。1995年9月，党的十四届五中全会庄重地将可持续发展战略纳入了“九五”计划和2010年中长期国民经济和社会发展计划，明确提出“必须把社会全面发展放在重要战略地位，实现经济与社会相互协调和可持续发展。”这是党的文件中第一次使用“可持续发展”的概念，也使我国逐步形成了一个具有中国特色的以经济建设为中心，经济与社会、经济与自然相互协调和可持续发展的新型的发展战略。在其后党和国家一系列重要会议和文献中，都把可持续发展的战略思想贯穿其中。
综观可持续发展战略的提出过程以及在中国的贯彻和实施，我们似乎可以得出这样的结论：就对这一战略的理解而言，中国无疑是深刻的，否则不可能在第一时间内对国际社会提出的这一全新的战略和理念作出如此快速的回应；但同时，从我们后来改革开放的实践来看，我们似乎并没有真正把可持续发展的战略思想、理念贯穿于具体行动中，否则就难以解释，为什么在可持续发展战略提出和实施之后，我们的经济增长方式似乎并没有发生实质性的变化，甚至出现了另一种景象。据资料显示，从1994年到2004年的10年时间里，中国减少的耕地高达1亿亩，尤其是2000年以后出现的圈地风潮，使大量的耕地被占用，目前全国各级政府有400万亩已圈土地被荒芜和闲置；短短10年间，全国的基尼系数快速攀升，由1994年的0.4上升到目前的0.47，这标志着中国社会地区之间、不同群体之间的贫富差距进一步拉大；2002年以后，全国的能源全面告急，煤气油电等能源很快成为国民经济发展的主要瓶颈；与此相联系，各地的环境进一步恶化，直接威胁到我们自身的生存。上述现象说明，虽然1994年后，从理论上我们开始实施可持续发展的战略，但象征意义大于实质意义。
当然，作为一个发展中国家，中国毕竟是十分务实的。如果注意观察中国这些年来走过的发展道路，也会发现，每当我们的社会经济生活中遇到灾难性的事件，或者社会矛盾比较突出的时候，我们的头脑往往更加清醒，迫使我们进行反思，然后做出带有战略意义的重大选择：
——1998年中国战胜了百年不遇的特大洪灾后，中央果断地做出了在西部退耕还林的重大决策；
——世纪之交，当沙尘暴不断地袭击我国北方绝大多数地区、并给人民的生活带来严重危害的时候，国家投巨资开始防沙治沙，改善长期被荒漠化的植被，保护人类最基本的生存环境；
——当快速发展的经济使中国地区之间、不同群体之间的收入差距拉得过大，引发一系列社会矛盾和冲突的时候，我们开始高度关注地区之间的协调发展，先后实施了西部大开发战略和振兴东北战略。
如果再加上2003年“非典”疫情对后来我国发展战略所产生的影响，我们似乎可以得出这样的结论：我们现在提出的以人为本的科学发展观，以及实行经济社会全面协调发展的战略思想，进而提出构建社会主义和谐社会的战略目标，与其说是国际社会中可持续发展战略思想的影响，倒不如说是我们自身在改革发展的实践中经验教训的深刻总结。
需要说明的是，笔者之所以提出用以可持续发展为中心替代以经济建设为中心，绝不是简单地把国际社会中形成的可持续发展的共识移植到中国来。中国发展战略的选择，除了国际社会达成共识的价值外，还应有中国独特的内涵。从这个意义上说，以可持续发展为中心不仅是中国改革开放发展逻辑的必然结果，也是这一发展战略在更高意义上的升华。
三、以可持续发展为中心的体制、政策逻辑
如果笔者前面的分析能够成立，那么，我们有必要进一步明确以可持续发展为中心的内涵及其中国特色，还需要探讨中国坚持可持续发展必须具备的制度、体制条件。只有对这些问题有了比较清晰的认识，可持续发展的国家发展战略才有可能真正成为绝大多数人的共识。从一定意义上说，这种共识比一个简单的口号更带有根本性。
按照笔者的理解，以可持续发展为中心，绝不是对以经济建设为中心的简单否定，而是新形势下对以经济建设为中心的发展和合理的扬弃，其基本内涵至少应该包括以下三个方面：一是要变过去人与自然的对立关系为和谐关系，强调经济、社会的发展必须同资源开发利用和环境保护相协调，在满足当代人需要的同时，不危及后代人发展的需要；二是在中国特定环境和条件下，还要高度重视城乡之间、地区之间、不同社会群体之间的协调发展，避免城乡、地区以及不同群体之间由于差距过大，发展失衡危及社会的和谐、稳定与发展；三是坚持以可持续发展为中心，归根到底是要为人的生存发展提供良好、持久、和谐的环境和条件，因此，坚持以人为本，应该是以可持续发展为中心的宗旨，也是以可持续发展为中心的基本要义，必须贯穿始终。从这个意义上说，坚持以可持续发展为中心，也可以解读为以人为中心的可持续发展战略。
当然，历史和现实的经验都告诉我们，一个发展战略的提出以及顺利的实施和贯彻，肯定是有条件的。作为一种顶层国家发展战略，以可持续发展为中心，也必须具备相应的保障和条件。这些条件，既有体制、制度层面的，也有政策、机制方面的。但不管哪一个层面的问题，几乎都与政府公共治理的价值选择、制度安排以及公共政策的制定有关。如果没有一个正确的价值导向、合理的制度安排，没有能够代表公平正义的公共政策制定系统，再好的国家发展战略都可能最终变为摆设。这正是我们今天特别需要关注的。
从我国公共治理的实际状况而言，要坚持以可持续发展为中心的发展战略，在体制、制度以及政策层面至少有三个问题需要改进。
第一，要用可持续发展的战略思维，重新审视我国的现代化战略目标和相关的指标体系，并对国家的产业结构、产业布局以及未来的发展重点等，进行必要的调整，使我们已经确立的一些重大选择和我国的经济、社会的可持续发展以及资源的合理利用、环境的保护相适应。要看到，随着人类发展观的变革，人们对现代化的路径、方式、标准等，事实上都在发生着变化。中国作为世界上人口最多的国家，面对资源和环境的压力，完全有必要、也有可能在现代化的模式、路径等方面，进行大胆的探索，做出自己独特的贡献。这不仅要求我们有宽阔的战略眼光，把中国的现代化放在世界大格局和未来发展趋势中来审视，更重要的是要找准我们的位置和发展方向，不出现战略性失误，这将是我国在激烈的世界竞争中立于不败之地的最重要的保证。
值得关注的是，近来国务院相继提出了建设节约型社会、建设绿色政府以及发展循环经济等发展战略，这些战略，对未来我国经济社会的协调发展，走一条资源节约型发展道路，将产生深远的影响。
第二，要为以可持续发展为中心的国家发展战略，提供有效的制度基础。这方面涉及的问题也许会很多，但就当前而言，最紧迫的是改革党政官员的选拔、考核和激励制度，为坚持以可持续发展为中心提供干部基础。之所以要强调这一点，是因为一个地方、系统、部门的发展，能不能贯彻可持续发展的战略，关键在领导、特别是担任重要领导职务者的观念、追求和价值取向。正如前面指出的，在过去我国坚持以经济建设为中心的发展过程中，之所以在一些地方出现了不顾及资源、环境的盲目发展，甚至大搞形象工程、政绩工程的现象，一个重要原因，正是我们现行的党政领导干部的选拔考核制度中还存在一些缺陷所致，这在一定程度上助长了这些不良现象的蔓延。从这个意义上说，未来我们面临可持续发展的压力，首先可能不是来自人们对可持续发展战略的认识，而是我们有没有能够促进这一战略实施的制度保障。如果在涉及政治体制层面的党政干部制度的改革方面不能有实质性的改进，或者我们不能建立起一套与可持续发展相匹配的对党政机关及官员的绩效考核体系和指标，以可持续发展为中心的发展战略就很难在实际工作中得到有效的贯彻和执行。对此，我们绝不可掉以轻心。
第三，要改善国家的公共政策制定系统，为可持续发展战略的贯彻实施提供政策保障。在现代公共治理中，公共政策的制定、实施是直接影响公共治理成败最重要的因素之一。因为对政府来说，其所制定的公共政策，总是代表一定时期政府公共治理的价值导向、工作重点和策略主张的。因此，运用好政策工具，改善政府的公共政策制定系统和执行系统，都会对坚持以可持续发展为中心的发展战略产生深刻影响。
要看到，我国的公共政策制定系统，虽然从总体上保证了改革开放的顺利进行，但暴露出的问题也是不容忽视的。其中在坚持可持续发展方面，最主要的是对于经济社会的协调发展、环境保护、资源的合理利用等，从国家公共政策的角度，还没有建立起一整套行之有效的政策保障体系；在促进城乡、地区以及不同社会群体之间的协调发展方面，也缺乏有效的政策手段；更为令人担忧的是，我们在某些公共政策制定中，已经不同程度地受到强势利益集团的影响，而弱势利益群体争取公共政策的能力在下降，从而使政府代表的公平正义的天平，在某些领域发生了倾斜。一个明显的例子是，在过去20多年的改革发展中，我们的公共政策在鼓励允许一部分地区和一部分人先富起来方面是有效的，但在促进城乡、地区和不同群体共同富裕方面，特别是防止贫富差距拉得过大、引发社会冲突方面是有明显缺陷的；同样，我们的公共政策在促进经济的快速发展方面是相对有效的，但是在如何合理地利用资源、在快速的经济发展中如何防止环境的破坏等方面，也是有明显失误的。所有这些都告诉我们，在坚持以可持续发展为中心的发展战略中，如何改进和完善我国的公共政策体系，确保政策的有效性和连续性，将会对这一发展战略的顺利实施具有决定性的影响，这一点同样值得我们高度关注。
观点链接
随着我国经济体制改革的不断深入与发展，对于党和国家的工作重心问题，思想理论界展开了热烈的讨论，本期刊出的汪玉凯教授的文章是其中的一种看法。为了使广大读者对此问题有更多的了解，我们对相关论点进行了一些搜索与整理，以下是关于这个问题的几种不同观点。
一、以制度建设为中心
胡鞍钢指出：进入21世纪，中国的长远发展目标不仅要实现经济现代化，如邓小平提出的“三步战略设想”，而且还要实现制度现代化，如邓小平提出的党和国家领导制度的改革设想。为此，中国共产党需要进行第二次战略转型，即从经济建设为中心转向制度建设为中心。理由是：
第一，经济建设已经不是党的中心工作了，党和政府的角色发生了重大变化，由对宏观经济的“控制者”、“计划者”转向为“指导者”和“引导者”。随着经济体制改革的进一步深入，党和政府如果继续实行以经济建设为中心的战略，就会继续过度干预微观经济活动，同时也会人为地制造出各种各样的经济租金和政治租金，成为日益严重的腐败的重要来源。
第二，以经济建设为中心并不能自动地保证国家长治久安。我国经济社会生活中存在着大量的结构性不稳定因素。经济持续增长并没有化解这些不稳定因素，反倒愈来愈强化。经济发展固然是硬道理，社会公正也是硬道理。坚持“共同富裕”不仅是社会主义的最大优越性，也是中国共产党及其政府合法性的基础。
第三，以制度建设为中心是国家制度现代化的客观需要。一个国家的现代化至少包括两个最主要的方面：一是经济现代化；二是制度现代化，即实现国家基本制度现代化，并更好地实行“良治”，确保国家利益最大化，全体人民福利最大化。制度建设本身并不是经济建设，但却是促进经济建设并持续发展的基础条件。
第四，制度建设是中国共产党执政方式的重大转型。中国社会不仅经历经济转型即从计划经济向市场经济转型，而且还在经历社会转型即从农业社会向工业社会，从农村社会向城市社会转型。上述两种转型能否成功取决于作为执政党的中国共产党的主动转型和成功转型。随着经济市场化和全球化，政府控制国民经济的能力愈来愈弱，如果继续将合法性建立在经济增长上，无异于把自己的命运托付于一个异己的偶然的力量。
（资料来源：《战略与管理》2002年第3期）
二、以协调发展为中心
国家发改委宏观经济研究院的丁元竹研究员认为，在当前特别强调经济社会协调发展具有实践意义。这是因为：
第一，我国虽然很早就在理论上和战略上强调社会发展和经济社会协调发展，但是在具体实施这个战略的过程中仍不能摆脱增长第一的观念的束缚。“九五”和“十五”规划虽然强调经济社会协调发展和“以人为本”，但是在具体实施过程中，仍然存在偏差。
第二，我国20多年来经济发展举世瞩目，发展中的社会问题也日益突出，与快速的经济发展不协调。
第三，我国现行的社会政策、法律落后于改革和发展实际。
第四，我国社会发展的组织管理模式落后于改革和发展实际。目前有关社会组织管理的法规和政策远远不能满足现实发展的需要，甚至不利于社会组织的发育和发展。
第五，社会道德水平不能适应快速的经济发展。“信用”可能是时下我国国民最缺乏的一种道德资源。
（资料来源：中国经济时报2003年9月4日）
三、以提高民众的生活质量和水平为中心
这一观点的代表人物是中国社科院公共政策研究中心副主任陆建华。他在《瞭望》周刊上发表文章，套用“一个中心，两个基本点”的句式提出，中国的发展战略也应该坚持“一个中心，两个基本点”：“一个中心”即“以提高民众的生活质量和水平为中心”，“两个基本点”即“经济建设”和“社会发展”。
（资料来源：www.chinanews.com.cn/n/2003-05-29/26/308386.html）
四、以经济建设和社会发展为中心
这一观点的代表人物是中国社会科学院社会学研究所的李培林研究员。他认为，经过改革开放20多年来的发展，我们面对的根本问题和威胁已经发生转变。在经济方面，中国已不再是政府主导型的经济，经济走上了按照它自身发展的轨道。在这种情况下，政府的责任，也不再是为了经济的增长去做各种产业投资的计划，而是维护和完善市场秩序，解决好市场本身不能解决的各种社会发展问题，如就业、收入差距、社会保障、教育、医疗卫生、健康、环境和资源保护等。
“换句话说，根据对现阶段可能的社会危机和主要威胁的估价，我们是否也应当适时地调整我们的发展战略，从‘以经济建设为中心’转变到‘以经济建设和社会发展为中心’呢？”他指出，这种发展战略的调整，首先意味着以人民福祉的增加作为衡量政府政绩的主要指标，而不是GDP增长的单一指标；其次，它意味着要建立一个不同于经济核算的“社会核算”体系；第三，它意味着要使“社会核算”成为一个普遍运用的科学的体系；第四，它意味着我们把准备应对的“下一次危机”扩展到整个社会福祉领域，而不仅仅是公共卫生领域。
（资料来源：《中国党政干部论坛》2003年第9期）
与此相近的一个观点是：“以社会建设为中心”
《中国经济快讯周刊》刊文认为，中国目前的现实表明，经济建设是至关重要的，但如果忽视社会发展，社会问题就会日积月累；一旦社会问题浮出水面，就会制约经济发展，影响现代化目标的实现。文章借用了《中国经济领域的断层线》一书，书的作者查尔斯指出，在中国未来发展中，将遭遇“八个敌人”，其中最大的一半“敌人”都直接与社会问题密切相关。该书指出，这八大方面有复杂的关联性，都对中国经济的可持续发展具有关键性的作用。这也是新一届政府在未来十年中必须致力解决的关键问题。由此，文章的作者提出，在有学者提出的所谓的中国第三次改革浪潮中，“以社会建设为中心”是否应该成为新阶段与时俱进的“主旋律”呢？
（资源来源：《中国经济快讯周刊》2003年第38期）
五、坚持“以经济建设为中心”
中共中央党校教授庞元正在《理论动态》撰文，批评了上述各种观点。他认为，现阶段必须依然扭住经济建设这个中心毫不动摇。
他指出，首先，“以经济建设为中心”是我国所处的发展阶段所决定的。我国处在社会主义初级阶段，社会的主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，这个主要矛盾贯穿我国社会主义初级阶段的整个过程和社会生活的各个方面。其次，这又是我国发展的基本经验所决定的。在我们党的历史上，不仅发生过在上个世纪50年代后期以“阶级斗争为纲”否定把经济建设作为主要任务的重大失误，而且也发生过在上个世纪80年代末、90年代初因对苏联解体、东欧剧变的经验教训作不当总结而试图动摇党的“一个中心、两个基本点”的基本路线的倾向。正是基于这种情况，党的十六大在总结社会主义建设的经验时，把“坚持以经济建设为中心，用发展的办法解决前进中的问题”这一理念作为极为重要的基本经验提了出来。再次，这又是我国走和平发展的发展道路所决定的。中国走和平崛起的发展道路，必须坚持独立自主、自力更生，把发展的基点放在主要依靠自己的力量上，必须毫不动摇地坚持以经济建设为中心，把发展作为第一要务，用发展来解决中国的一切问题。
（资料来源：《理论动态》2005年6月30日，第1675期）
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