不合理重复建设的形成机制与治理途径,本文主要内容关键词为:不合理论文,重复建设论文,途径论文,机制论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。
一、不合理的重复建设的表现与衡量
重复建设的问题,在八十年代中期就引起社会公众的注意,理论界对此不乏批评意见,国家在制定产业政策时也三令五申地反对重复建设,但是,重复建设在现实中并没有得到有效的抑制,而且在一定时期反而呈现不断蔓延之势。
所谓重复建设,按照我们自己的理解,是在一定地域范围一定阶段内某种商品已经形成和即将形成的生产能力之和远远大于今后几年市场需求能力的状况下,一些经济主体继续扩大该种商品生产能力的投资行为。一般而言,重复建设是由于新建项目的投资引起生产能力增加的行为,更新改造类的投资通常不算重复建设。
具体地说,在我国,重复建设现象具有以下特征:
一是商品的生产能力大大超过市场的需求能力。1997年全国的工业品生产中,有相当一部分工业品的生产能力利用率相对较低,比如,在我们计算的13种产品中,有6种产品的生产能力利用率在70%以下。据国家统计局对1997年全国重点企业的67种主要工业产品现有生产能力利用情况的统计,生产能力利用率80%以上的产品只占三分之一。八十年代以来,在全国相继出现的彩电热、冰箱热、空调热等建设热中,许多产业相应地发展起来了。由于市场需求的扩张相对有限,所以在一定阶段出现了明显的供过于求的结局。据1995年全国第三次工业普查的数据,在285种主要的工业产品中,生产能力利用率低于70%的产品多达233种,占到80%以上。其中胶卷生产能力的利用率仅有13%。
二是同一种商品的生产能力在不同地域甚至同一地域内广泛复制。所谓重复建设,除了企业产品生产上的重复外,也有不同地域上对同一产品生产企业建设的重复。翻开中国历年的统计年鉴,在工业品的生产上,往往看到同一种产品在许多省市都生产。无论是钢铁、彩电还是汽车。以汽车来说,80年代末期,全国有汽车整车制造厂163家(其中在中国汽车工业产品目录上登记的125家),年产万辆以上的只有12家。据对14个省、市、自治区已有和在建的规模初步统计,1995年生产能力达100万辆,大大超过45万辆的市场需求。又如乳制品生产,仅1998年3月份在全国34个大中城市电视上做广告的就有148个品牌。其实,重复建设的状况在同一地域范围也同样存在。比如,浙江家电生产企业有400余家,重复建设现象比较严重。全省有一定规模的家电企业有2家洗衣机、3家压缩机、2家冰箱、2家冷柜、4家空调器、5家吸排油烟机生产厂家。
三是大量的企业没有达到应有的生产规模。国际上早就对许多工业品的合理生产规模有过研究,只有达到一定的经济规模才能取得较好的经济效益。比如,小轿车的合理规模应该是30万辆,但我国目前的小轿车的生产厂家都没有达到这一经济规模。轻型车的合理经济规模为12万辆左右,起始规模也应达到5-6万辆。但我国仅轻型车生产企业就有62家,产品多是较落后的130型,年产万辆以上的也只有6家,其他56家年产多则2000-3000辆,少则几百辆。
四是重复建设不仅在工业领域存在,在其他产业领域也存在。由于国民经济发展,消费者的需求在发生变化,重复建设也就随着市场的变化带有一定的排浪式变化的特点。在八十年代初期全国日用消费品供给严重不足,重复建设主要发生在轻纺工业产品范围内;其后,随着能源、原材料供应的紧张,重复建设也就相应地延伸到重工业领域。以后,由于城乡居民收入的增加,市场的消费热点转向家电产品和旅游消费,重复建设问题除了在工业领域发生外,也在宾馆、饭店等行业有所表现。进入九十年代以后,重复建设的矛盾在一些城市的大型商场中表现得相对明显,在九十年代后期全国的网络热升温的过程中,网站的重复建设引起人们的普遍关心。人们在发出大型商场倒闭年不久,又开始发出电子网站倒闭年的呼声。
重复建设问题不独在中国存在,在世界上许多国家包括发达的市场经济工业国都广泛存在。但重复建设在西方各国并没有作为一个问题单独提出来,说明在西方,重复建设的问题并不十分严重。重复建设是市场竞争的必然结果。而在我国引起重视并成为政府与学术界关注的一个焦点问题,是因为我们的重复建设带有明显的不合理因素在内。既然我们认定目前的重复建设中的不合理程度较高。所以研究重复建设问题时就有必要对其合理性加以界定。
什么样的建设算是合理的重复建设,什么样的建设是不合理的重复建设,目前在学术界和政府部门没有一个统一的标准。一些学者指出,行业的开工率或者说生产能力利用率是判定一个行业重复建设合理与否的标准,并且陈述说,在西方市场经济国家,企业的开工率或者说是生产能力利用率不低于70%,一般应该视为正常情况,在85%以上为理想状况。在发展中国家里,生产能力利用率应该不低于80%。这样的划分对于判断市场的竞争状况是十分有益的。学者们建议将我们的企业开工率定为70%。按照这样的标准,假如一个行业的生产能力利用率已经达到70%,如果再建新的同类项目,即可被视为不合理的重复建设,对这样的项目应该加以限制。虽然我们在前面也运用了生产能力利用率的概念,但是单纯以生产能力利用率作为标准来判断有无必要进行新的建设可能是有问题的。
第一、生产能力利用率的高低通常只反映行业的设备利用状况,而这种利用程度又往往是与整个经济环境的背景相联系的。通常在经济高速增长阶段,市场需求会迅速扩张,产业之间的产品的需求状况会被放大,行业的生产能力利用率会相应较高。但在经济相对紧缩的状况下,行业的生产能力利用率就相对较低。在一个行业处于起步阶段时,生产能力利用率一般相对偏高,而在一个行业发展时间较长时,生产能力利用率一般相对偏低。因而生产能力利用率是与经济景气本身相联系的一个变量。比如,在前两年经济相对紧缩时,钢铁产品供过于求,企业的生产能力利用率也因而减少,压缩部分长线产品就成为经济结构调整的内容,但在2000年年初后,由于国内需求的启动、扩张性财政政策的作用和国际市场上出口的增加,市场对钢铁产品的需求迅速增加,钢铁产品的生产能力利用率就相应提高。
第二、生产能力利用率只反映目前现有企业的生产效率和市场需求的状况,并不能由此推断新建企业必然维持同样的生产效率或者说新建企业的产品肯定没有市场需求,因而并不必然成为构成新的企业进入同类行业的充分条件。实际上,现实经济生活中往往存在着太多的反例。比如,九十年代初,全国的彩电生产企业已经遍地都是,彩电行业的竞争十分残酷,在许多彩电企业开工不足的状况下,广东的TCL集团开始介入电视机生产领域。由于企业一开始就把产品定位在大屏幕彩电的生产上,所以企业的产品在推出后能迅速地占领市场,把一些原来的合理的生产能力利用率范围内的企业的市场份额占领。如果简单地运用开工率或者生产能力利用率的标准,这样一个优秀的企业可能就没有存在的理由。所以判断重复建设不仅要看产业,还要看产品本身是否为不合理重复建设的类型。
第三、在不同的产业领域内,生产能力利用率并不是反映一个企业存在与否的唯一指标,比如,以旅游行业来说,就有明显的淡季与旺季的划分。如果以淡季的生产能力利用率去做评价,便可能就会在旺季应付不了游客迅速增长的需要。又比如,从食品工业来看,全国存在着生产能力利用率不足的现实矛盾,但是在一些区域,食品企业照常开业,由于其产品面向本地市场,也就有其存在的必要性。
第四、生产能力利用率的高低只是从一种相对静态的角度看待产业的发展状况,但市场是带有很大的弹性的,也是可以不断加以深化与开拓的。而且市场不仅包括国内市场,而且与国际市场相关。比如,目前全国电灯泡生产厂家很多,企业也普遍存在着开工不足的问题。但由浙江东阳一家企业生产的节能灯却成功地打入美国市场,而美国能源部在消费者使用这样的灯泡时还予以补贴,支持更多地使用节能灯具。所以,由整体上的企业开工不足不能对个别企业的的状况进行普遍意义上的推论,更不能由此对新企业的建设一概而论为不合理的重复建设。
第五、生产能力利用率划分的最主要的问题是其依据是反映一个行业的供给状况,并不反映市场的需求状况。由于居民收入水平的提高和需求的日益多样化,对于产品的偏好存在着较大的差异性,不同年龄、不同阶层、不同地域的人们的消费倾向很不一致。要想采用一个标准判断企业的生产是否为不合理的重复建设就难免出现失之偏颇的弊端。
第六、不合理的重复建设就其含义来说,主要是与建设相关,是投资的概念,是企业生产的出发点。而生产能力利用率则与生产有关,主要是指企业的产出来说,是生产状况的描述。利用生产能力利用率作为判断是否为不合理的重复建设,通常是从市场销售状况和企业生产能力利用状况来反推投资的必要性和正确性的。但是,鉴于从投资到投产需要一定的时间间隔,一些投资在项目计划之初可能是合理的,但在项目建设后可能就变得不合理。
那么,究竟怎样来判断行业的建设是否带有不合理的重复建设的倾向。换句话说,究竟那一项投资建设应该属于不合理的重复建设?在我们看来,对一个建设项目是否为不合理的重复建设,除需要对行业的生产能力利用状况进行研究外,还需要研究市场上的需求状况与未来变化、企业产品的市场定位与消费群体、企业的技术水平与产品在市场的竞争能力等等。假如一项投资所形成的产出预期是销售不畅、生产能力利用率很低的状况,那么这项投资就带有不合理重复建设的性质。必须注意的是,在一个技术相对成熟的产业内,任何一项投资可能都会经过一个产品需求大增、企业开工利用率高,到更多的企业进入、市场需求增长率有限到企业的生产能力利用率普遍下降的过程。对于已经形成规模、进入市场的企业,需要企业不断地开发新的产品,提高市场占有率。对于尚未进入市场的企业来说,需要研究市场的需求状况,发现自己的目标市场,从而寻找合理的投资方向。人云亦云地去进行投资,亦步亦趋地模仿别人的产品去进行建设,可能一开始就把自己搞到不合理重复建设的地位,对于企业的发展和整个产业的发展都会有负面影响。
二、不合理重复建设的形成原因
但无论怎么看,从宏观上看,目前中国大多数产业中都存在着一定程度的不合理重复建设问题。在几乎大部分竞争性行业中,都存在着生产能力利用率相对偏低的问题。据国家经贸委投资与规划司、机械科学研究院系统所对第三次全国工业普查的285种主要工业品的调查,在考虑库存的状况下,全国主要工业产品实际平均生产能力利用率为51.91%,而1995年全国经济刚开始软着陆,经济增长率虽然相对于1993、1994年有明显下降,却也依然超过10%,在其后几年里经济增长率相对下降的过程中,生产能力的利用率恐怕只有降低的份儿。而且就整体而言,目前的大多数企业生产能力利用率相对偏低是在产品重复和差异性较小的基础上形成的,许多新建企业由于重复建设问题刚开始生产就遭遇市场销售不畅的打击,这表明不合理的重复建设现象在我国工业领域确实存在而且问题比较严重。既然中国的重复建设问题比国外许多国家要严重得多,人们自然会提出这样的问题,为何会在中国形成这么多的不合理重复建设,换而言之,在中国,不合理的重复建设问题究竟是怎样形成的?
首先,不合理的重复建设与我国投资体制有关。在传统体制的框架范围内,国家是整个社会的投资主体。企业的生产经营状况由政府予以规定,在企业投资以前,企业产品的销售对象就已经确定了,加上存在着产品供给不足的现实,建设虽然存在着程度不同的重复性的问题,也存在着生产能力利用不足的问题,但是由于这些问题都由政府出面维持,企业的生产可以继续下来,企业不存在亏损和破产的问题,员工也不存在失业与下岗的问题,不合理的重复建设本身就不严重,也自然不成为问题。进入八十年代以后,由于国家经济体制的改革,政府与企业的关系发生了较大的变化。虽然在政府发挥作用的范围内,经济计划的功能还比较大,地方政府在投资上具有一定的主导权,但是由于国家对企业产品产出的部分逐步放松了控制,企业的生产也就越来越多地围绕市场进行,如果政府一味地只顾投资,不顾市场的话,就容易出现建设的项目生产出来时,市场早就处于供过于求的状态,也就易于发生企业生产能力利用不足的问题。
第二、不合理的重复建设与地方政府的经济利益不断扩张密切相关。在改革开放以前,区域经济的发展是由国家计划决定的,区域经济实力的强弱和发展好坏与地方的财政状况与职工的收入没有关系。在改革开放以前,国家曾经打算在西部的某省建设大型的汽车工业,但该省出于自身其他方面的考虑,对于建设大型汽车工业并不热心,以致于汽车厂被建在了其他省份。但体制改革以后,由于国家财权的相对下放,地方政府有了相对独立的经济利益,地方政府的财政收入越多,地方自己可支配的数量就越大,由于发展在一定程度上由地方政府加以推动,中央政府对地方领导人的考核还主要以政绩为主,而经济增长率等指标还是评价地方政府政绩的主要标准。从外看,经济增长是地方官员经济成就的标志,关系到官员的升迁。从内看,可以增加就业,提高区域内职工的收入与消费水平,扩大地方在基础设施等方面的建设。因而无论从那一方面看,地方政府在扩大投资方面的努力都是符合地方的发展意愿的。发达地区由于经济实力较强,技术力量相对雄厚,地方政府自筹资金的能力较强,因而极力强调产品的升级换代,发展加工工业的愿望相对强烈,而且易于争取到建设项目所需要的各种资金与人才,其发展设想容易在具体实施中得到兑现;作为不发达地区的企业通常在全国的产品交换处于上游的地位,存在着产业分工中的利益流失,也寄希望于发展那些具有明显经济效益的产业项目,以结束长期依赖中央政府财政援助的局面和改善地方的财政收支结构,也高呼要采取跳跃战略、赶超战略、资源转换战略,要求延长产品的加工链条,因而也在建设项目中列举那些价高利大的加工类建设项目,希望能够搭上国家计划支持的末班车,避免在全国的市场竞争中处于技术落伍的状态,退一步会慢十步,是许多地方政府共同心态。尽管不发达地区的筹资能力有限,技术、人才也远不如发达地区优越。但也想方设法要保证重点建设项目的上马。所以在不发达与发达地区的发展愿望的比较中,二者不自觉地存在形成重复建设的动机。
第三、不合理的重复建设与预算的软约束有关。体制改革之初,投资是由政府的计划部门作出,具体的投资是由财政出钱实施的,项目建成后由具体的工业、商业、农业部门加以管理。由于改革初始,中央财政收入所占的比重还比较大,重大投资项目也就自然而然由中央财政出资,也因而难免出现跑“部”“钱”进的结果。后来,在中央财权相对下放的过程中,地方政府投资的独立性越来越大,中央计划控制的能力相对削弱,在这种状况下,不同地方政府建设同一类项目的现象就可能发生。事实上,这种建设现象不但在不同省市之间发生,在同一个省份内部也存在同样现象,甚至地方政府可以选择自己的项目,通过在投资项目上打埋伏、对项目进行分解分期实施,或者在计划列举时故意低估项目而后追加预算投资的形式建设。比如,在各地目前的彩电生产线中,一些项目并未列入中央计划的盘子。以后,国家对投资体制进行了改革,实行了拨改贷的政策,项目建设的资金供给由财政转向银行,但是,由于银行工作人员的基本关系还放在地方,在经营过程中也对地方政府有所依赖,投资项目约束的软化现象仍然存在。而在改革的一段时期,银行的工作人员还将储蓄与贷款规模作为对工作人员业绩考察的基本依据,更多的贷款意味着银行能够获取更多的利益。这也鼓励银行更多地为建设项目提供贷款。由于投资的软约束,各个地方政府的急功近利,对市场和项目的观察与认识相对接近,造成各地项目列举时就明显出现趋同,也就不可能不存在重复建设的问题。
第四、重复建设还与我国的体制改革过程中形成的多元化的投资主体有关。改革开放以来,国家允许并鼓励各种所有制的企业进行自主投资,除了国有经济的部分每年都列举大量的新建项目外,非国有经济的扩张冲动也十分强烈。乡镇企业、私营企业、个体企业、外资企业的经济总量都不断扩大,各种投资主体都有建设新项目的强烈意愿。国有企业的建设更多地出于争取国家计划的照顾和银行的优惠政策,虽然企业内部制度有不合理之处,但建设项目可以相对容易地争取到位;非国有制经济在新建项目时更多地依赖于其灵活的机制和承担风险与获取收益的制度安排,虽然在市场竞争中并没有享受到公平的竞争环境,但体制的合理性弥补了政策支持方面的不足。这就是,同为重复建设项目,非国有经济所得到的政策好处虽然很少,但是其在市场竞争方面的先天性的机制,往往使许多国有经济范围重复建设项目在形成生产能力后的竞争力处于劣势。另外,在国家历次对于经济过热的控制中,国有经济的投资往往是国家计划压缩的对象,这也为非国有经济的扩张和兴建具有重复建设类项目提供了一定的空档。
第五、重复建设项目的形成还与我国的市场结构有关。我国是一个由计划体制向市场经济体制转轨的国家,在最初的改革过程中,市场上存在着严重的商品供给短缺问题,所以商品的定价相对于居民收入来说明显过高。一辆普通的自行车可能需要一般职工半年以上的工资才能购买到。在这种商品价格相对过高而市场需求远远满足不了的状况下,投资失败的可能性是相对较小的,投资者投资所获收益比较丰厚而承担的风险却相对较低。与此同时,国家采取了相对较高的关税壁垒限制国外的商品进入中国市场,在保护国内市场的同时,也维持了国内市场商品价格相对较高的局面。这正是为什么一方面在国内存在着不合理的重复建设,另一方面走私活动又屡禁不止的奇怪现象能够同时发生的原因。也正是在这种投资和思维惯性的推动下,投资者往往很难考虑到在项目建成后,市场竞争会出现供过于求、生产能力会大量放空的局面。必须指出的是,重复建设的出现也与投资过程中投资方对市场竞争的信息缺乏了解有关。我们过去强调计划与市场的结合,但由于市场上的投资信息沟通不畅,甚至于对由计划形成的生产能力与由市场形成的生产能力究竟有多大缺乏完整的判断,这也导致人们对未来的市场状况缺乏清晰的判断,投资者在项目上马时绝对不会想到自己的项目就是重复建设。也正是因为对市场信息缺乏了解,重复建设在一定程度上就是盲目建设的结果。
最后,不合理的重复建设还与市场的需求变化有关。在我国,体制改革之初,居民的收入普遍较低,市场需求的热点是轻纺工业产品,而当时国家为了促进轻纺工业的发展,曾经实行了六个优先的政策,地方政府对于建设轻纺工业项目的积极性很高。不过几年,到八十年代中期以后,全国市场上轻纺工业品的供给短缺矛盾就大大缓解,过去居民购买一尺布、一斤糖凭票供应的历史宣告结束。但是,企业又得逐渐面对市场销售不畅的问题。以后,由于市场需求的转化,政府投资的重点又由轻纺工业产品转向家电产品直至网站的建设。在市场上的产品供给不断成倍增长,而需求的增长速度相对有限的状况下,市场上的销售问题就成为主要矛盾,生产能力利用问题就相对突出。
从根本上看,不合理重复建设是与我国目前的投资体制有关。一方面,企业进入市场的门槛过低,投资只要列入计划,项目建成便是迟早发生的事,在整个投资过程中,企业并不承担什么责任,计划部门只需要列出计划投资的项目即可,而计划项目必须考虑政府领导人的发展意图。出资者身份并不清楚,虽然财政或者银行拿钱,但财政与银行无须对投资失败负责;而投资安排由计划部门作出,计划部门虽然进行计划安排的平衡工作,但计划部门是对市场了解最少的部门,计划上报是由许多行业主管部门作出的,一来各行各业都争取本行业的更多的投资与项目,依然依赖于计划安排实现发展目标,二来计划上报中间必然会有一些项目被砍掉,所以行业总是选择上报更大规模和更多的项目;三是管理者也不到位,许多企业领导人是在企业建成后由政府任命的,企业领导人无须对投资负责。政府虽然依赖行政权力介入企业的微观决策且主导对企业的投资,但政府并不对投资失败负责任。银行或者财政虽然出钱,但银行与财政又远离企业的经营管理。所以国有企业中出现的问题是最难找到追究对象的,这种状况也是与我国转轨时期的体制背景相联系的。在任期目标制的状况下,地方政府的政绩还是需要通过经济指标来加以体现,重复建设的成本过低而收益很高,这使得任何地方政府都更多地关心“建设”而不关心“重复”,也就谈不上主动去防范重复建设的问题了。
三、重复建设的作用分析与评判
重复建设在我国体制改革过程中既是难以避免的,而且也有一定的积极作用。具体地说,重复建设的积极作用主要体现在以下若干方面:一是促进了国内市场的竞争。虽然重复建设的形成中政府起了重要的作用,但建设的目的还是为了在市场上取得收益,由于重复建设,造就了在不同地域范围的同一产品的生产者。市场经济最基本的特征是平等竞争与优胜劣汰,这种状况首先就在重复建设项目的竞争中出现,因为重复建设项目首先造就了更多的生产者,也就造就了更多的市场竞争者。企业在自己的建设形成生产能力以后,就不得不主动把目光由市长转向市场上来,因为市长可以协助企业解决投资的问题,却并不能解决企业产品的销售问题。企业由原来的生产什么就销售什么转向更多地注意市场营销,更多地迎合消费者的需要。消费者的地位由原来的被动购买变得越来越具有自主的选择权。二是迅速改善了国内市场上产品的供给。在短短的十余年时间里,中国的国内市场供给形势明显发生变化,产品的种类日益丰富多彩,产品的技术含量日益增加,产品的质量也明显提高,市场也由卖方市场转向买方市场。这种转变的形成首先是投资扩张和市场供给增加的结果,其中同类产品生产企业的迅速增加是市场供求关系发生逆转不可或缺的现实条件。三是由于重复建设相关的企业竞争的加剧,促使更多的企业把精力放在提高产品的市场竞争力上,企业更多地注意技术进步、生产管理和新产品的开发。四是增加了就业与地方的财政收入。
但不合理的重复建设的负面作用十分明显。一是企业的投资大量沉淀下来,变成无效投资,大量的固定资产没有发挥作用,造成资金的浪费与损失。对于发展中国家来说,我们的经济基础还相对较弱,资金、技术是经济发展中的两个相对稀缺的要素,理应使其得到充分合理的利用,但不合理的重复建设是在错误的判断市场形势后形成的,在建设过程中存在许多对资金漫不经心使用的现象。二是由于重复建设带来地方政府介入企业竞争的状况,企业的竞争带有不规范的因素在内。由于企业投资的失败与地方政府有着很大的关系,企业投资出现的问题诸如政府财政收入减少、失业等等,最后也成为地方政府要面对与解决的现实问题。地方政府采取过设立关卡、限制外地商品进入本地市场等等措施为本地企业提供行政性的保护伞,触发了区域之间保护与反保护之间的矛盾与冲突。三是由于重复建设,使得一度在市场竞争中争原料、争资金,造成整个社会上原料和资金的紧张。要么是原料有价无市和原料价格的大幅度上升,要么是利率升高,贷款更加困难,其结果是在经济增长快速的同时出现过热的弊端,最后不得已采取硬着陆或者软着陆的形式进行调控。与没有重复建设的结果相比,经济的波动性因而大大增强。虽然造成我国经济波动幅度较大的原因有许多,但不合理的重复建设无疑是重要原因之一。四是造成银行大量的贷款不能回收。由于不合理的重复建设,使得一些新建企业一开始就处在市场竞争的不利,企业没有多少积累,牌子不响,企业的产品缺乏特色,在一个买方市场,这样的企业就显得十分被动,产品在市场上得不到消费者的认可,企业在建设过程中的贷款银行不能正常收回,银行的资产负债状况明显恶化,造成银行大量的呆帐与坏帐。而且,国有企业赖帐不还,给全社会开了一个十分恶劣的先例,严重威胁了整个社会正常的信用关系。
不合理的重复建设现象在我国的许多领域都存在,汽车、彩电、空调、啤酒等都存在着当初一窝蜂上马,而今生产能力利用率很低的状况,市场的竞争越来越剧烈。在市场竞争日益剧烈,企业新产品推出有限的状况下,企业最后的竞争都不约而同地选择了降价的手段。以彩电来说,在80年代各地彩电竞争企业上马后,彩电由17cùn吋到21吋,到27吋,最后到大屏幕的29吋和34吋。彩电也由普通转向平面直角、超平、纯平。90年代后期,随着国内市场有效购买力的逐步下降,国内彩电行业的生产能力利用率明显降低。1997年,国内彩电的生产能力达到5069万部,但实际生产量只有2711万部,生产能力利用率只有53.48%,在不断推出新产品的同时,价格竞争就成为企业相互争夺市场份额的有力武器,目前的彩电价格所实现的利润只有销售价格的5%左右。在这种状况下,一些彩电厂家就设想成立所谓的彩电同盟,通过对彩电价格的限制来保证企业利润的获取。但是,彩电企业毕竟是制造业,不象那些由资源垄断形成的产业如石油开采工业,石油开采工业可以通过建立欧佩克的形式对世界原油价格加以限制,部分彩电企业采取高价措施,只能为其他企业扩大市场占有率或者新的潜在的进入者开拓市场创造条件。正因如此,彩电联盟或者峰会开出的价格帐单,不仅消费者并不认可,连商家也明显地予以反对。应该说,中国彩电业面临的问题在其他行为也都存在,大众化啤酒目前的市场价格甚至低于矿泉水的价格。而这种现象和出现的市场问题,显然都与不合理的重复建设有很大的关系。
进入九十年代后期,随着国内市场相对疲软,银行的独立性越来越强,政企关系逐步理顺,不合理的重复建设现象相对有所减少。地方政府也越来越不能动用行政命令的方式阻挡外地产品的进入。一方面,地方采取行政手段限制市场产品流动的做法本身是违反国家有关法律规定的,国家的反不正当竞争法对于市场壁垒是坚决反对的,这使得行政性壁垒在现实中缺乏法律和政策依据。另一方面,地方政府采取行政措施保护本地市场的做法是与市场经济的原则相背离的,结果是优不胜,劣不汰,虽然这种做法能为本地企业带来暂时的好处,但是如果本地企业的产品是缺乏竞争力的,这种保护的效果也并不好。重要的还有一点,如果一个地方政府采取行政性的手段排斥外地产品的话,就是强制性地让本地居民购买本的产品,这无疑剥夺了本地居民对于所购商品的选择权。而强制性地让本地居民购买质量和价格并不具备竞争优势的产品,也是难以得到居民的货币喝彩的。在交通运输和邮政业务日益发达的背景下,居民可以通过其他形式购买到外地的产品,但行政壁垒自然给本地居民带来很大的不便。在这种背景下,行政性的保护在市场竞争中的作用逐渐大为减少。
必须指出的是,尽管由政府推动的不合理的重复建设现象由于诸多原因相对减少,但在一定领域依然存在,尤其是在中央政府政策作用力度增强的范围内,极易出现不合理的重复建设现象。比如,目前全国各地已建和正建的乙烯项目已经很多,如果这些项目都投产,国内市场供过于求的状况难免会发生,但是,在西部大开发的过程中,一些省份依然把乙烯项目作为地方未来计划建设的重点。尽管地方计划部门发展区域经济的热情令人感动,但这样的项目能否在未来的市场中立足,未来能否还本付息,能够创造多大的价值和利润都是值得进一步研究和评判的。与此同时,我们也看到,在新的市场热点的形成过程中,也存在着由市场力量推动的不合理的重复建设现象。比如,目前全国各地建设的网站多达1.5万家,其中相当多的网站都是由企业自主投资与经营的,但由于定位不准,对于市场未来变化缺乏评估,尽管投资较多,许多新建网站尽管也象同类企业一样持续烧钱,但恐怕还是逃脱不了关门的命运。事实证明,如果没有一套行之有效的体制、机制和技术设计思路,由不合理重复建设造成的烧钱和扔钱现象就难以避免。
另一方面,目前的行政保护中封关设卡的现象明显减少了,但行政性的保护仍以其他形式存在。在全国由于质量的优劣对于优质产品的封堵现象大为减少,但在一个差别性广泛存在的状况下,在市场上的产品没有明显上的质量差距的状况下,一些区域的地方政府往往会借助于建立自己的质量标准,限制外地的产品进入,比如,在全国一些城市里,出台了一些标准规定小汽车的排量必须达到一定的标准以上,就是为了限制外地的汽车进入本地市场,客观上对本地的汽车加以保护;一些城市虽然没有出台这样的标准,但对购买的外地汽车在上牌照等方面采取高的价格标准,客观上起到了类似国家之间的高关税壁垒的效果,使外地汽车在本地的销售变得十分困难。除了行政方面的保护外,还有来自法律方面的保护。比如,本地企业与外地企业因为竞争形成一些法律纠纷,地方的司法部门介入法律纠纷时并不是站在公正、中立的立场上,反而总是偏袒本地的企业,往往使外地企业陷于被动的局面,客观上起到了保护本地企业的作用。
四、不合理重复建设的治理与防范途径
对于不合理的重复建设,多年来国家已经采取了一系列政策加以治理。近年来,国家出台了许多政策来限制重复建设项目。这些政策的出台,都是为了解决重复建设的问题,使国民经济的结构得到调整和优化。
另一方面,随着中国加入WTO进程的推进,全球经济将更多地演化成为一种没有国界的竞争,地方政府的保护行为可能不仅在国内缺乏存在的法律基础,而且不符合国际上商品和要素无障碍流动的潮流,与WTO的基本规则是格格不入的,因而依赖于地方保护为不合理的重复建设续延生命也是不合国际竞争的法律法规的。从竞争的角度看,不合理的重复建设也必将因为其规模偏小,技术落后,产品单一,创新不足而在市场上缺乏竞争力,因而未雨绸缪,对于不合理的重复建设加以防范是符合我国经济发展与结构调整的目标和原则的。
但在我们看来,不合理的重复建设既然有太多的负作用,理应采取多种形式加以限制。但目前的重复建设的问题主要是由于体制改革的不彻底形成的,其形成过程与体制、管理、投资评估等方面的问题有关。因而单纯地依赖中央政府的政策难以解决根本问题,需要通过多种途径来加以治理。
第一、应该把政府与企业的关系分开。在市场经济体制改革的过程中,地方政府在发展区域经济和推进改革方面做了大量的工作,但是也对重复建设负有不可推卸的责任。因而政府管理体制的改革对于防范由行政命令产生不合理重复建设的结局具有重要意义。政府管理体制的改革应该放在提高政府的办事效率,改善政府的服务,精简机构,规范政府与企业之间的税费关系,维护市场秩序和加强社会公共服务设施的建设上,国有经济应该缩短战线,减少国有经济的比重和控制范围。国有经济应该从竞争性行业退出,把这些行业的经营让度给民间企业和外资,对于加工工业类产业投资,应该由企业决定是否要通过新建和技改来实施。
第二、推动企业改革,理顺产权关系。传统体制下不合理重复建设的问题与企业自身功能不全有关,企业的投资权往往不能落实到位,企业缺乏强烈的风险意识。通过体制改革,就是要使原来的国有企业形成产权多元化的格局,通过上市、企业职工购买等形式使企业的投资决策受到一定的制衡,重大的投资决策必须经过董事会的同意,这样,就可以尽量避免错误的投资决策,提高投资质量。这样由于产权关系的多元化,企业内部在重大的投资安排上可以提出不同意见,通过产权代表对投资方向的意见表达,使企业内部的投资民主化的同时达到投资决策科学化,避免由于企业决策者一言堂造成的投资失败,也有利于避免不合理的重复建设现象出现。
第三、深化金融体制改革。在企业的投资过程中,通过银行贷款是一条重要的渠道。不合理的重复建设在很大程度上与银行发放贷款缺乏严格的分析评判有关,权力款、政策款、人情款等等都对银行不良贷款的形成起重要作用。在体制改革的过程中,深化金融体制改革、防范金融风险、减少不良贷款的比例显得十分必要,这就需要对金融体制进行进一步的改革,可以考虑让商业银行发行股票,引进新的投资者对银行业本身进行监督,在银行业内部形成新的制衡。与此同时,要注意培育民办金融机构和引进国外金融机构,强化金融企业之间的合理竞争,在竞争中提高金融产品的竞争力。这样,金融机构在发放任何一笔贷款时都要进行严格的市场分析和评估,都要考虑回收的可能性。这样一来,由银行支持形成不合理重复建设的可能性会大大减少。
第四、积极拓宽投资渠道。投资渠道相对单一,投资依赖于政府和银行的帮助是不合理重复建设产生的根源,通过拓宽投资渠道,培育投资主体的形式,可以使得投资的风险相对分散化。政府应该积极的创造条件促进新的投资主体的形成,但不应该介入企业之间的竞争。目前,一些地方由政府、银行出面投入大笔的风险投资资金,想借助于政府的力量扶植高科技产业的发展,这种方式带有很大的风险。高科技企业虽然收益率通常会远远高于其他产业,但高科技企业失败的机率也高于其他产业。所以,并非只要建立高科技企业,就必然有稳定的回报。尤其是在全国一些科技实力相对接近的区域,建立高科技企业的风险投资就必须慎重。比如,目前全国不下三个城市都提出要建立中国“光谷”的目标,由于光电技术应用前景广阔,这样的目标具有很大的诱惑力。但是,基于以往建设的经验教训,就需要对目前的体制、技术、人才、市场等状况进行全面的分析与论证,尤其是在使用财政或者银行资金时,需要对各个项目进行可行性分析与估量,避免陷入不合理的重复建设。如果风险投资资金单纯地由国家提供,国有企业经营中的道德风险同样会在高科技企业中滋生,也会出现各种变相侵吞国家资源的逆向选择。本来国家提供的资金是用来发展高科技产业的,结果高科技产业没有得到有效发展,却助长了滥用国家资源的行为。因而在政府为高科技产业提供资金支持时,最好与民间资本结合进行,并且要明确在资金提供时应该以合同的方式约束资金的使用者,使其承担一定的投资风险。只有这样,才能防止不合理的重复建设现象在高科技产业领域发生。
第五、大力发育权威性的中介评估机构,对企业项目进行可行性研究和市场分析。在体制改革与经济发展过程中,必须有一批熟悉行业状况、专门研究各行各业生产与经营、了解技术进步与革新的专家从事产业发展方面的咨询与分析,银行、证券机构、行业协会等方面都要有一批相关的专家,对建设项目能够进行论证与分析,提供投资或者不投资的合理化建议。
第六、应该建立正常的市场竞争秩序,鼓励市场上的合理竞争。只有市场竞争相对充分,才能体现优胜劣汰的原则,使优势企业在扩大市场份额的同时扩大规模,降低成本,使产品的价格在企业规模的扩张过程中相对降低。对于那些想重新进入市场的企业来说,进入的壁垒会相应提高,不合理重复建设的可能性也会明显减少。
第七、应该建立全国统一的鼓励市场竞争的法律。目前各地出台的一些标准、地方行政性法规本身是与市场竞争的要求相抵触的,不利于市场竞争,客观上对不合理的重复建设有一定的推波助澜的作用。从国家经济长远发展的考虑,需要国家制定鼓励竞争和建立全国统一市场的竞争性法律。在各地的法律与法规与全国性的法律不一致时,需要以全国性的法律来规范企业的竞争活动与政府的行为。
第八、政府部门的投资也应该进行科学的分析。尤其是,基础设施的建设、生态环境的保护等工作都需要政府来出面,对此类项目的市场前景、盈利水平等都应进行分析。
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