农村公共物品供给视角，本文主要内容关键词为：视角论文,物品论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一 引言
当前，我国农村经济发展远远落后于城市，农民收入远低于城市居民收入，第一产业的劳动生产率远低于全社会劳动生产率，是一个不争的事实。城乡经济发展的不均衡，原因是多方面的，其中城乡公共物品供给的不均衡是非常重要的原因。因为农村公共物品供给不足，致使农民行路难、通讯难、就医难、上学难、用电饮水难以及农业生产基础设施的缺乏等等，不仅降低了农民生活质量，加重农民负担，而且会成为农业生产效率提高和农民收入增长的重大障碍，并会最终影响到农村全面建设小康社会目标的实现。关于“三农”问题和农民收入增长问题，理论界较多的是从农村土地制度改革、税费体制改革及农民负担等角度进行考察，而从农村公共物品供给以及农民对公共物品需求与消费角度研究的则比较少。从当今现实分析，我国计划经济条件下形成的公共物品供给的“城乡二元体制”是制约农民收入提高的重要原因，也是影响农村发展的制度性障碍。深化农村公共物品供给问题的研究，对于消除农村公共物品供给障碍，从根本上减轻农民负担，加快农民奔小康和农村工业化、城市化的进程，具有重要的理论和现实意义。
二 农民公共物品供给现状及形成机理
目前，农村公共物品供给严重匮乏，并远远低于城市的供给水平。首先，从国家财政对农业和农村的支出份额看，2002年国家财政总支出22053亿元，其中用于支持农业的仅为1457亿元，仅占7.7％。国家财政用于经济建设的支出为6674亿元，其中用于支援农村生产支出和农林水利气象等部门事业费918亿元、农业基本建设投资481亿元，合计1399亿元，占21％。需要注意的是，农业投入的“非农化”现象严重。最为突出的是水利投资，如1996～2002年防洪工程投资将近1400亿元，除少部分专用于农业和农村外，大多数都是全社会受益的工程，但全部计算为农业投资。据估计，农业投资中实际用于农业和农村的发展支出仅占一半左右。国家财政对农村和农业支出比例过低，必然导致农村公共物品供给的不足。其次，从城乡基础教育发展水平来看，城乡之间的差距非常明显。据统计资料，2001年农村小学总经费733.4亿元，生均经费为900元，城市和县镇小学经费540.6亿元，生均经费为4015元。城市小学生教育经费人均占有量是农村占有量的4.44倍。城乡教师配备，农村小学师生比为23：1，城市小学为19：1。再次，从公共卫生和社会保障体系发展水平来看，城乡差距更为明显。根据世界卫生组织公布的数据，2001年中国卫生分配公平性在全世界排名中居第188位，列倒数第4位。中国享有医疗卫生保障的人占15％，主要为城市居民，而近85％的农村居民没有医疗卫生保障。据2001年统计资料，农村卫生院卫生技术人员为103万人，每万人拥有13人；城市和县镇拥有348万人，每万人拥有72人。农村乡镇卫生院有病床74万张，每万人拥有9.3张；城市和县镇为224万张，每万人拥有46.6张。城乡孕产妇死亡率，农村为城市的1.9倍；城乡儿童死亡率，农村为城市的2倍多。目前，中国社会保障体系主要限于城市，基本上还没有延伸到农村。2002年，城市失业保险率已达71.7％，农村几乎为零。城市居民实际领取最低保障金的人数达2053万人，国家财政支出112.3亿元；而广大农村地区还没有建立最低保障制度，只有传统的“五保”供养制度，享有人数仅为270万人，约占农村人口的0.3％，供养费支出仅为27亿元。最后，从农村生活基础设施看，其供给水平已严重影响了农民生活质量提高。据调查，全国仅有1/3的乡镇具有供水站，83％的村民不能饮用自来水。农村电网老化，电压不稳，电价尤为高昂，一般为城镇电费的3～5倍。交通和通讯设施落后，13％的村庄不通公路，53％的村庄还不通电话。尽管有93％的村庄能接收到电视信号，但普遍存在信号微弱，电视节目少，画面模糊等现象或者根本收不到节目。根据国家统计局农调队1999年对18796个农户所作的抽样调查和计量分析发现，增加农村生活基础设施尤其电网改造、卫星接收设施、自来水供应系统和广播电视接收装置等，将会推动农村对家用电器产品的消费，能促进农民素质和生活质量的提高。
近年来，农村公共物品供给整体状况可以通过国家财政用于农业支出（注：农业支出包括支援农村生产支出、农林水利气象等部门的事业费、农业基本建设支出、农业科技三项费用和农村救济费及其他。）占财政总支出的比例间接地体现出来，见上图：
国家财政用于农业的支出占财政总支出的比例
资料来源：2003年《中国统计年鉴》
在公共物品供给领域，经济学家认为市场机制是失灵的，因而主张公共物品由政府提供。从目前农村公共物品的供给不足形成的机理上，主要有：（1）城乡“二元供给体制”（注：农村公共物品的城乡“二元”供给体制是与我国长期形成的城乡“二元”经济结构相对应的。中国“二元”经济结构是由美国经济学家刘易斯首次提出，后被广泛运用于发展中国家存在发达城市工业经济和乡村落后的农业经济并存的经济格局。）障碍。农村公共物品基本上由农村集体供给，而城市由政府供给，这种供给制度的直接结果是投资来源和投资量不同，从而形成供给的历史性差异。随着市场经济制度的确立，农村公共物品集体供给已随集体经济的基本退出而逐步丧失，农村公共物品的供给制度处于缺位状态。具体表现为，农村基础设施相当部分是通过集资或摊派建设的，基础教育的经费也是通过地方收费解决的，农村公共医疗事业几十年来几乎处于停滞状态，农村社会保障至今尚未启动。近年来，国家用于农业基础设施的投资占国家基本建设总投资的比重不仅相当低，而且呈递减的趋势。1978年为13.4％，1990年下降为9.98％，1995年为8.42％。2001年地方支持农业支出和农业综合开发支出为358.56亿元，占全国地方财政支出的比重仅为2.73％。（2）农村公共物品供给决策机制障碍。农村公共物品的供给模式一直沿袭“自上而下”供给决策机制，成本分摊采取两种方式：一是物质成本由乡镇的制度外收入“三提五统”及“一事一议”的各项临时收费、摊派来分担；二是人力成本则是由农民的义务劳动来补偿。这种供给决策机制不能真正反映农村公共物品的需求状况。（3）融资体制障碍。我国金融总政策仍然体现“农村支持城市，农业支持工业”的局面。由于缺乏农民信用体系，农民很难从信用社取得贷款，农民存入银行的资金大部分流入城市。有资料表明，从1994年以来农村每年流出资金600亿元左右。国家对农村信贷总规模和资金投入逐年减少，使公共物品供给缺乏资金来源。（4）各级政府职能角色“越位”、“错位”、“缺位”问题。“政府掏钱办企业，老百姓掏钱办教育”是政府角色“越位”、“错位”、“缺位”的鲜明写照。农村公共物品供给理应由政府来提供，但是由于政府职能角色的权限不清，造成真正提供者职能的缺失，影响了农村公共物品的供给。
三 农村公共物品供给与农民收入增长的实证性分析
农村公共物品是相对于农村私人物品而言，是指用于满足农村生产性和非生产性需要的、具有非竞争性和非排他性的社会产品。一般来说，农村生产性公共物品主要包括农村水利基础设施、水土流失及土地沙化治理、农村道路和公共性运输工具、部分大中型农用机械设备、病虫害防治、农业技术推广、农业信息平台建设等；农村非生产性公共物品包括基础教育、文化娱乐设施、电网、自来水设施、卫星接收设施、邮电通讯设施、医疗卫生设施、社会福利、行政服务、治安等（注：根据公共物品理论，农村公共物品种类的划分可以有多种标准，这里采用的划分标准是便于下文的模型分析）。
表1 国家用于农业的财政支出（1985～2001年） 单位：亿元
年份
合计支援农村生产和农
农业科技
农村救
农业基
农业支出占财政
林水利气象等费用
三项费用
济支出
本建设
支出比例（％）
1985
153.62
101.04 1.95
12.90
37.73 7.66
1989
265.94
197.12 2.48
15.70
50.64 9.42
1990
307.84
221.76 3.11
16.26
66.71 9.98
1991
347.57
243.55 2.93
25.60
75.49 10.26
1992
376.02
269.04 3.00
18.98
85.00 10.05
1993
440.45
323.42 3.00
19.03
95.00
9.49
1994
532.98
399.70 3.00
23.28 107.00
9.20
1995
574.93
430.22 3.00
31.71 110.00
8.43
1996
700.43
510.07 4.94
43.91 141.51
8.82
1997
766.39
560.77 5.48
40.36 159.78
8.83
1998 1156.76
626.02 9.14
58.90 460.70 10.69
1999 1085.76
677.46 9.13
42.17 357.00
8.23
2000 1231.54
766.89 9.78
40.41 414.46
7.75
2001 1456.73
917.9610.28
47.68 480.81
7.71
资料来源：2003年《中国统计年鉴》。
农村公共物品供给是满足农村公共物品需求的行为，其供给水平最终决定农村公共物品固定资产存量，也由此决定农民对公共物品的消费水平。从公共物品消费与私人产品消费和生产的相关性上看，个人对公共物品的消费量与个人对私人产品的消费量和生产量具有正相关性，或者有替代性。减少对公共物品的消费，就意味着增加对私人产品的消费，或者是降低个人私人产品的生产量。更进一步来说，公共产品是一种中间投入品和生产要素，对公共物品的消费可以降低私人产品的生产成本，提高私人的收益水平（岳军，2004）。农村生产性公共物品供给可直接作用于农业生产，提高农业产量，增加农民收入；而非生产性公共物品将改善农民生活环境和消费水平，提高农民基本素质，对农民收入长期增长产生重要影响。
农村生产性公共物品对农民收入增长的影响主要体现在对农业总产值的贡献上。
假定农业总产值为Y，农业固定资产存量为X[，1]（亿元），农业流动资金为X[，2]（亿元），农业劳动力为X[，3]（万人），技术进步率为X[，4]（％），成灾率为X[，5]（％），μ为其他因素。采用C—D生产函数模型的对数形式来测算生产性公共物品（以农业固定资产存量作参数）的供给对农业总产值的贡献（注：模型和数据出自罗光强：《农村公共物品供给的双效应分析》，《数量技术经济研究》2002年第8期。）。则C—D生产函数可表示为：
lnY＝a[，0]＋a[，1]·ln（x[，1]）＋a[，2]·ln（x[，2]）＋a[，3]·ln（x[，3]）＋a[，4]x[，4]＋a[，5]x[，5]＋μ
利用上述C—D生产函数，对有关数据进行回归分析，得出下述模型：
lnY＝10.31＋0.64ln（x[，1]）＋0.48ln（x[，2]）－1.21ln（x[，3]）＋0.12x[，4]＋0.00089x[，5]
（4.22）（8.73）（－2.64）（3.95）（3.95）（0.21）
R[2]＝0.99D.W＝1.56
从上述模型分析可以看出，生产性公共物品供给对农业总产值的贡献有明显的促进作用，产出弹性系数为0.64（注：我国学者李锐用同样的方法得出公共物品在农户收入的贡献率是0.465，可能使用数据与数据处理上作者有所差异，可参见《农村公共基础投资效益的数量分析》，载《农业技术经济》2003第2期。），即每增加1元的生产性公共物品供给，农业总产值将增加0.64元。不仅如此，生产性公共物品供给所形成的固定资产具有长期性发挥作用的特征。这样，农村生产性公共物品对农业生产总值的贡献不仅具有短期边际收入效应，而且具有长期边际收入效应。中国学者（朱晶，2003）通过对我国粮食生产中的投入替代与私人成本下降的实证研究，证明每年增加农村公共物品投资将会不断提高粮食生产的单位产量以及总产量，并使单位私人投入成本下降。如果科研投入每年增加5％，到2020年，小麦、玉米、水稻在增产的同时私人平均成本将比1998年分别下降8.1％、4.2％和2.9％；如果科研投入每年增加10％，不仅增产更多，同时私人平均成本下降更多，分别为15％、8.9％和6.5％。因此，增加农业领域的公共投资，如农业科研、水利设施以及基础教育等方面的公共投入，生产者可以在私人物质投入不变的情况下，得到更高的单位面积产量，或者在产量不变的情况下减少必需投入的私人成本，从而可以有效地增加农民收入。钱克明（2003）运用1998～2000年的数据资料研究了政府在农业科技、农业教育和农村基础设施等方面的投资对农户投资的边际替代率，其实证研究结果见表2。也就是政府每增加1元农业科技投入，可以减少农户9.35元的投资，其农户获得的回报率为11.87元。因而，在农户投资不变的情况下，政府增加农村公共物品的供给将增加农户的收入或收益。
表2 公共投入对农户产值及物质投入的影响
农业科技投入 农村教育投入 农业基本建设
边际替代率9.35
6.64 5.31
回报率
11.87
8.43 8.731
资料来源：王春超.增加农民收入的关键因素及主要对策——以湖北省为例的研究[J].经济科学2004.（1）.
四 加快我国农村经济发展，保障农村公共物品供给的对策设计
加快我国农村经济发展和大力提高农民收入是现阶段解决“三农”问题的根本出路，也是全面建设小康社会面临的重大问题。然而，农村公共物品的供给不足极大地制约着农民收入的提高。从现实的矛盾和问题出发，消除农村公共物品供给障碍，形成一个完善的、以公共财政为主体的、多渠道融资的农村公共物品供给体制，是提高农民收入的重要渠道。
（1）建立合理的农村公共物品投入分担机制。从中央到地方各级政府应尽快从过去几十年来形成的“建设财政”的思维惯性中解脱出来，逐步确立“服务财政”的核心理念。完善分税制财政体制，根据事权决定财权的原则，明确界定中央与地方政府提供公共物品的责任和范围。
（2）加快建立和完善财政转移支付制度，增加对于落后农村地区公共物品的转移支付。加强地区之间财政能力的平衡，按照统筹城乡发展的要求，将农村公共物品供给纳入到国民经济发展和财政预算体系中予以统筹考虑，使城市和农村得到大致均衡的公共物品，维护社会公民平等的生存权。
（3）调整财政和国债的支出结构，加大对农业、农村基础设施建设的投资力度。改变现有的国家财政支出结构，将农村纯公共物品全部纳入国家预算支出范围，同时增加国债资金用于农业、农村的支出比重，为农村公共物品供给提供资金上的支持。
（4）完善农村公共物品的筹资制度，走投资主体多元化的道路。建立以公共财政为主体的、动员社会各方面力量共同参与的农村公共物品融资体制，是最终解决我国农村公共物品短缺的必由之路。
（5）改革现行的“自上而下”的公共物品供给决策机制，引入农民的需求表达机制，使农村推行的“村务公开、财政公开、民主理财”的活动真正落到实处，以保证公共资源或公共物品得到合理有效的使用，杜绝贪污浪费的发生。
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