土地转让性与土地资源配置问题研究，本文主要内容关键词为：土地论文,资源配置论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
土地转让是否会导致土地过分集中和一些农民生活无着，一直为决策者们所忧虑。在历史上，屡次出现的农民起义，不少是由于土地过分集中、大量无地农民流离失所造成的。而每一次的改朝换代或大的经济变革，都有“打土豪，分田地”的内容。土地的过分集中，一方面不利于效率：土地的所有者可能把土地当作一种财富的储藏形式，未能有效地经营土地，从而使土地的生产率下降；另一方面也不利于公平：大量失去土地的农民可能生活无着，成为危及社会稳定的根源。因此，许多国家和地区都曾有过限制土地自由买卖的规定或法令。但是，进入20世纪以来，随着大工业的发展和农村经济结构的转型，以及市场机制日益成为资源配置的主要机制，许多国家都先后放弃了对土地转让的限制，而让土地自由流动。由于中国经济的特殊性，农村土地的自由转让至今尚未普遍实现。本文拟分析20世纪80年代以来中国农村联产承包责任制下的土地非转让性质，探讨土地非转让性形成的原因及经济影响，探讨土地向自由转让过渡的条件及应注意的问题。
一、问题的提出
在当代产权经济学家看来，产权的转让是极其重要的。1959年，诺贝尔经济学奖获得者科斯在《联邦通信委员会》一文中指出，权利的明确界定和足够低的交易成本是市场交易存在的本质前提。1960年，科斯在《社会成本问题》一文中进一步证明，如果产权被明确界定，并且所有的交易成本为零，则不论谁拥有产权，资源的使用将完全一样。这后来一被概括为“科斯定理”的观点实际上认为，如果，并且只有产权被明确界定和交易，则资源的使用才将总是达到约束条件下的最优化。1965年，当代产权经济经济学的主要代表人物之一阿尔奇安在《产权的一些经济原理》一文中认为，财产的转让权可以起发挥比较优势和分散风险的作用。他指出：“如果所有权是可转让的，则所有权的专业化将得到收益。如果人们想要增加财富的话，他们就会把所有权集中在他们认为具有比较优势的那些领域。”（A.A.Alchian，1977年）法律经济学的代表人物之一波斯纳也曾指出：“转让性保证了，如果一个农民经营不善，那么其他生产率更高的农民就会向他的土地开出一个稍高于他自己经营时所得到的收益的价格。这样，经营不善的农民就会被诱导到将土地卖给更善于经营的农民。”（R.A.Posner，1972）1969年，张五常在其博士论文《佃农理论》中认为：“假定没有市场上竞争性交易中可能存在的信息问题，资源就会寻找到能带来最高价值的所有者。因此，市场上对所有权的竞争和所有权的可转让性执行了两种合约的功能：第一，竞争汇集了所有潜在所有者的知识——即关于不同合约安排与资源运用的知识；资源的可转让性则保证了将会利用最有价值的知识；第二，潜在的合约参与者之间的竞争，以及资源所有者有能力转让其资源使用权，降低了执行合约条款的成本。”（张五常，1969年）1974年，张五常教授在《价格管制》一文中认为，“一种物品如果其最有价值的用途受到限制，或其转让性被法律以某种方式限制，其价值就将下降”。后来，张五常教授进一步加以引伸，得出土地转让权极其重要的结论。他甚至认为，日本明治维新之所以成功，就是因为“明治维新将以往已有私人使用权的土地加上自由转让权。有了这个转让权，土地与劳力资产的使用就来了一次大调动，向增加收益之途迈进，举国就欣欣向荣”（张五常，1987年）。最近，菲吕博腾和罗切尔在《制度和经济理论：新制度经济学的贡献》中总结说：“私有财产的自由转让在市场经济中起着基础作用。在市场经济中，阻碍交换往往会导致降低效率的一般结果。”从这些论述可以看出，资源的转让是资源定价和有效配置的本质前提。这是因为，一种资源只有通过转让，才能从价值低的用途转移到价值高的用途，由此才得获得最大价值。更重要的是，一种资源只有通过转让，才会形成价格；而资源也只有在价格的引导下才能实现最优配置。缺乏了转让权，价格无从形成，市场机制配置资源的功能也就无从发挥。
然而，当人们考察20世纪80年代的中国农业改革时，可以惊奇地发现，中国农业改革的成就举世闻名，但这一成就却是在土地没有转让权的条件下取得的。这一过程是如何实现的呢？这是否证明上述学者的观点是错误的呢？也就是说，在没有土地转让权的情况下，中国农村的土地资源是怎样实现有效配置的呢？这对于当前中国农村的进一步改革有何意义？本文试对这些问题作一探讨。
二、承包制下土地的非转让性
众所周知，自1949年至1978年，中国农村土地产权制度共经历了四个阶段：第一阶段是1949年—1953年的“耕者有其田”，其特点是耕种土地的农民具有土地的所有权。第二阶段是1953—1957年的“土地合作化”，其中又细分为互助组、初级农业合作社和高级农业合作社三个小阶段。互助组的特点是农民只在劳动上互助，而土地是农民自己的；初级社则将土地入股，按股分红，统一经营；高级社取消土地分红，主要按劳动的数量和质量分配。第三阶段是1958年—1961年的人民公社化，特点是土地权利高度集中，农业进行集体经营，产品按需分配。第四阶段是1962年—1978年的“三级所有，队为基础”，其特点是土地所有权归公社、大队和生产队三级所有；土地的使用权归生产队所有，以生产队为单位统一经营；农民按工分分配（叶剑平，2000年，第16—17页）。这四个阶段都是在计划经济的大背景下进行的土地制度改革，因而未能从根本上解决土地制度中存在的深层次矛盾，没有解决农民的生产积极性问题。
1978年以来的家庭联产承包责任制改革，是建国以来农业土地制度和经营方式的一次重大改革。这次改革的特征是“集体享有所有权，家庭享有承包经营权，国家享有管理权”。即根据宪法和有关法规，农村土地的所有权归集体；在此前提下将集体所有的土地按照“人人有份，户户种田”的原则承包给农民；国家则对农地产权的初始界定、产权的保护及限制进行管理（叶剑平，2000年，第60页）。
这次改革极大地促进了农业生产的发展。据统计，1978年至1984年，我国主要农产品（粮食）的产量增长了33.65％，棉花和油料出现了较大幅度的增长，农民收入也大幅度增长。由于这种超常规的增长发生在其他条件没有很大变化，而只有土地制度发生改变的情况下，故许多学者把这种增长主要看作是土地制度改革带来的效率增进（钱忠好，1999年，第33页）。当然，要准确地度量土地制度改革带来的经济效果是非常困难的，因为土地制度的改革效率往往要通过各种投入要素的增长、技术进步及相应的产出增长来体现。
这种改革之所以取得这样的效果，是因为它有效地解决了农业生产中的搭便车问题和监督问题，并调动了农民的生产积极性。不过，这次改革并不是按照一些西方学者的理论，将土地完全私有化，而是具有自己的特点。其中的一个特点是，这次改革并没有触动土地所有权。土地所有权在改革以前和改革以后都归集体所有（当然其终极所有权是归国家所有）。但这次改革改变了土地的使用权和收益权：改革以前，土地的使用权和收益权由生产队所有；改革以后，土地的使用权和收益权归承包土地的农民所有。农民在交纳了国家税收和集体提留以后，剩下的都归自己所有，即农民具有了剩余索取权。
这次改革的另一个显著特点是，农民并没有实际取得承包土地的转让权。在承包制下，土地（或土地承包合约）是不可以转让的。
之所以说土地是不可以转让的，主要并不是基于下面所说的某些法律或法规限制，而是基于一些约束条件下的观察到的现象。人们可以观察到，在大多数地方，并没有发生农民私下转让土地承包权或转租土地的行为，更没有发生土地买卖的现象。与此同时，人们却可以看到一些由于土地不能转让而产生的现象，比如人口变动以后的土地处置情况。人口是一个经常变动的因素。结婚、出生、死亡、参军、升学，以及农业劳动力向非农产业转移或向城市的转移等，都会引起人口的变化。当人口变化以后，劳动力和土地的原有比例关系就会被破坏，就要求重新配置土地资源。人们可以看到，当劳动力增加或减少导致劳动力与土地的比例关系失调时，农民一般没有求助于市场交易对土地的占有进行再调整，而是求助于行政手段对土地进行调节。比如，当劳动力减少时，农民一般把多余的土地交回给村或生产小组；而当劳力增加时，农民一般是向村或生产小组要求更多的土地。在这种两种情况下农民都是通过乡村最基层的政府对土地数量进行调节。这种调节是一种行政调节。这种调节并不总是有效的，因为一些农民交回的土地并不总是等于另一些农民要求的土地。当一些农民交回的土地大于另一些农民要求的土地时，村政府就面临着如何处置多余土地的问题；而当一些农民要求的土地大于另一些农民交回的土地时，村政府就面临着如何满足农民要求土地的问题。实际上，这两个问题都是村政府无法很好解决的，故村政府在大多数时候只是做一些恰好能够成功地让渡土地的协调性工作，而不是科学地处理多余的土地需求与供给问题。
在人口变动而基层组织又不能解决土地问题的情况下，农民只好寻求其他办法来解决土地的供求失衡或人地矛盾问题。雇人代耕是其中的一种办法。这种现象之所以出现，或者是由于农民暂时不想把土地交回村组，或者是由于村组不愿意接收土地。前一种情况往往是发生在农民人手暂时紧张的情况下。农民担心如果把土地交回村组，当他们需要土地时很难再将土地拿回来。后一种情况一般发生在20世纪90年代以后，其原因在于，90年代以后，土地经营逐渐变得无利可图，甚至更严重的是，在一些地方，经营土地已成为一种成本大于收益的负担，因而许多农民都要求退回土地。结果，这些村政府或生产小组需要接收的土地大大超过了其处理能力。由于村政府或生产小组接收土地后难以处理，遂不愿意接受土地。当农民没有让出多余的土地，而政府又规定土地不准抛荒时，则只有雇工经营才能解决问题。这种雇工经营并不是大规模的，因而其目的并不是获得规模经济。从历史上看，雇工经营由于导致了较高的监督成本，其出现的频率大大低于租赁经营。承包制后出现雇工经营，显然是土地不能转租造成的，如果土地可以转租，雇工经营不会出现，因为只有在雇工经营的收益大于转租的收益时，雇工经营才会发生。这显然不是实际情况。
在不存在政府干预的地方，土地抛荒是另一种选择。从表面上看，土地抛荒是因为土地经营的成本大于土地经营的收益而作出的一种理性选择，与土地的转让没有关系。实际上，土地抛荒在很大程度上由于土地不能转让而引起的，因为，如果土地可以转让，土地总会落人善于经营者手中，其利用价值将得到提高。伴随着土地转让而来的规模效应和生产结构的转型，可以大大地减少土地的抛荒。
当土地的收益大于成本时，委托他人代耕也是一种办法。这种现象在许多地方广泛存在过。这种现象一般发生在亲戚朋友之间，带有感情的因素。因此，与其说它是一种市场行为，不如说它是一种赠与行为。这是在没有土地转让情况下个人利益最大化的一种选择办法。
当然，也有极少数的例外。一个例外是，在广东南海的“土地股份制”下，土地被折成股份分给农民，农民把土地再交给集体。农民按股分红，但股权固定，“生不增，死不减”。这种办法是农民在具有股权的情况下将土地的使用权让渡给集体，再由集体组织经营。这就使土地的使用不受单个农民占有的局限。这种办法有利于土地使用权的转让，不过这里并没有发生农民之间的土地转让。
另一个真正的例外是苏南模式下的土地规模经营。该模式通过农户之间的土地转让，形成“种粮大户”，同时采取“反承包”、“倒租赁”、“异地承包”等多种经营形式，最后达到土地规模经营。在这种模式下，土地转让实实在在地发生了。这一情况发生的原因是，在苏南一带，非农产业的发展造就了大量的就业机会，在比较利益的驱动下，农民从农业转移到非农产业。转移出来的农民将土地转让给继续从事农业的农民。因此，这一模式形成的前提是“非农产业的发展以及大量劳动力的转移，离开这一前提条件，这种流转机制能否形成值得怀疑”（叶剑平，2000年，第77—78页）。
此外，以基层政府为主体的土地转让一直存在。在一些公共工程和基本建设需要占用农地（例如，修筑公路、铁路等）时，国家征用土地，给农民一定的补偿，村政府则把土地让渡出来，这种补偿一般低于市场价格。故农民集体和国家之间的这种土地转让带有一定的非市场性质。
需要指出的是，自1995年国家提出建立土地流转机制以来，各地的土地转让开始有了一些发展。最近调查显示，2000年以后，浙江农村的土地流转主要有四种方式：一是土地反租倒包，村集体在征得农户同意的情况下，集中土地，付租费给农户，再发包给专业户、工商业主；二是土地有偿转让或转包；三是土地投资入股；四是土地信托服务（胡亦琴，2002年）。在这里，土地似乎具有转让性了。
综上所述，从总体上看，除了由于特殊因素造成的土地转让以外，农村土地的非转让性可以认为是中国20世纪80年代农村经济改革的一个特点，尽管自90年代以来情况有一些变化。这就是说，除了少数发达地区和个别案例以外，承包制后中国农村的土地一般都具有非转让的性质。既然土地具有非转让性质，这就引发了这样一个问题：土地资源是通过一个什么样的过程达到最优配置，从而创造了改革后农业高速发展的记录呢？因为从理论上来说，任何一种资源只有通过转让，才有可能形成价格，由此才能在价格机制的引导下流向价值最高的用途，并最终达到合理的配置。而资源只有在达到合理配置以后，才可能带来生产的高效率和经济的高增长。土地作为一种重要的资源，也不能超越这一规律。除非行政手段本身就可以使土地资源达到最优配置，这一可能性已由改革本身所否定。这实际上意味着土地的非转让性与改革后农业的高速发展是不一致的。正如有些学者注意到的：“由于农民没有转让或转租土地的权利，使得土地的流转极其困难，不能将土地流动和配置到经济效益最高的地方去，”（叶剑平，2000年，第69页）因此，需要解释的是，这种非转让性为何没有阻碍改革后中国农业产量的高增长？这是证明了西方有关经济理论的错误，还是意味着中国农村经济发展的特殊性质？更重要的是，这种非转让性是否可以一直存在下去？它与20世纪90年代以来农业生产的减速和农民收入增长的缓慢有无关系？下面试就这些问题进行一些分析。
三、非转让性下的土地资源配置
要解释为什么在土地不能转让的情况下中国农业仍然获得高增长，首先要解释中国农村的土地为什么不具有转让性，因为正是这种不具有转让性的原因成为中国农业增长的约束条件。
中国农村土地不具有转让性，首先是由于其特定的产权安排。尽管《土地管理法》和《农业法》都规定农民可以依法转让农田承包权，但在实践中承包权的转让却受到了诸多限制，如农民转让承包权须征得发包人的同意，并不得擅自改变原承包合同的生产经营内容，否则转让合同无效（叶剑平，2000年，第162页）。这一条款看起来简单，实则很难满足，因为土地的需求者往往不会简单地重复土地供给者的承包合同。实际上，土地的需求者大都会改变生产内容，这种改变使得土地的转让得不到发包方的认可，是故转让很难发生。更重要的是，土地的所有权归集体所有（实质归国家所有），农民只有土地的使用权和收益权（在扣除上缴以后）。因此，在农民的心目中，土地是国家交给他们耕种的，自己没有权力将土地卖给别人或租给别人。如果他们不需要土地，他们只能把土地交回国家（由地方政府代表）；如果他们需要土地，他们可以向村政府索取。这种产权安排使土地的非转让性具有了合法的基础。
然而，如果土地转让有利可图，农民会通过制度创新改变这种状况。是什么经济力量使农民没有这么做呢？仔细研究可以发现，土地不具有（观察到的）转让性，是中国农村所面临的特殊条件下的产物，是农民在一些约束条件下作出的理性选择。
一般来说，在市场经济条件下，每一个所有者对自己所支配的资源都有三种选择：一是利用资源自己生产和出售产品；二是把资源完全卖给他人，一次性地取得收入；三是把资源的使用权暂时委托给他人（即出租），以换取收入（张五常，1983年）。在第一种情况下，不存在资源的市场交换，只存在产品交换，因为所有者直接将投入转化成产出，然后自己消费产品或通过出售产品而获得收益，故这时只存在产品市场，不存在资源（或要素）市场。在后两种情况下，就涉及到资源的市场交换（即转让）。所有者通过直接转让资源而获得收益。可以看出，如果不存在任何人为的干预，所有者将在这三种用途中权衡自己的收益，选择其中收益最大者。在均衡时，资源一定会用于具有最大收益的用途。因此，一种用途被选择，一定是它比其他两种用途具有更大的收益。这里，我们就得到了资源转让的条件：转让资源的收益大于所有者自己使用的收益。换言之，当资源转让的收益小于自己使用的收益时，资源所有者一定会把资源留给自己使用，以期获得更多的收益。
当人们考察联产承包制后的农村土地资源时，可以发现，所有者自己使用资源的情况发生了。农村联产承包责任制后，农民获得了土地的使用权和收益权，农民可以直接利用这种权利创造收益，也可以把这种权利转让出去，如果这样做能够得到更多收益的话。人们观察到的现象是，许多农民并没有转让土地，而是将土地留给自己耕种。这就意味着，农民自己耕种土地而获得的收益大于转让土地所获得的收益，否则就是存在着转让的限制，如上面所说的发包方的限制（这可以理解为人为干预）。从实际情况来看，发包方的限制并不是妨碍农民转让土地的主要因素，因为有些地方就打破了这种限制。主要因素应该是，相对于其他途径而言，农民自己经营土地能给他带来更大的收益。只要对中国农民所处的实际状况进行考察，就会发现，这种收益甚至高到即使农民完全具有自由转让土地的权利，农民也不会行使这一权利！
中国是一个人多地少的国家，农民人均土地占有量远远低于世界平均水平。现阶段由于农业剩余劳动力的转移受到各种因素的制约，农村仍然囤积了大量的剩余劳动力。这种剩余劳动力是其他行业所不能吸纳的，故其从事农业的机会成本实际上为零。这些人留在农村，以农业为生。由此带来的结果是，众多的劳动力拥挤在小块土地上，以致于单位土地上的劳动力严重过剩。调查发现，在我国很多地区，农民人均只有一亩左右的土地。承包责任制以后，每个农民都分到了一份土地。在现行的耕作技术下，这份土地大都低于其耕种能力。问卷调查显示，只有绝少部分农户认为其承包的土地面积与其经营能力相符，绝大多数农户认为其承包的土地面积低于其经营能力，生产经营能力未能得到充分利用（钱忠好，1999）。这说明人多地少是中国农业经济的一个特征。由于大多数农民除种田以外没有其他选择，或其他途径不足以谋生，故只能对小块土地精心耕作，以期获得尽可能多的收益。这就造成了一种怪现象：一方面，中国耕地的单位面积产量非常之高（如下表），另一方面每个农民的人均产量却非常之低。前者主要可以看作是农民密集使用劳动的结果，后者主要是农民数量众多的结果。20世纪80年代以来的农业高速增长是在其他投入增加不多和农业技术没有重大进步的情况下发生的，故主要可以看作是农民有效劳动增加的结果。由此可以看出20世纪前半期中国农业高速增长的原因：联产承包责任制下的产权改革极大地调动了农民的劳动积极性，刺激农民进行劳动投入，使有限的土地资源得到了更有效的利用。
表1 中国主要农作物每公顷单位产量
年份 水稻小麦 玉米
总面积
公斤总面积
公斤总面积
公斤
1979338374244293572137201332982
1980339794130292281889203533076
1981332954324283072107194253048
1982330714886279552449185343268
1983331375096290502802188243624
1984331795373295772969185373960
1985330705097292182937176943607
1986322665338296163040191243705
1987321985413287982983202123920
1988319875287287852968196923928
1989327005509298413043203533878
1990330645726307533194214014524
资料来源：《中国农业发展报告》1996年，1999年
注：中国每公顷的平均产量在世界上仅次于美国，而在一些地区平均产量要高于美国。鉴于中美之间在农业技术、气候和土质等方面存在的巨大差别，中国的平均产量是相当高的。
正是在这种人多地少的背景下，农民的承包田在某种意义上已成为“保命田”，其数量与人口的增减直接挂钩。因此，多数农户赞成实行“增人即增地，减人即减地”的原则（叶剑平，2000年，第74页）。很难想象在这种状况下农民会把把土地转让出去。
然而，随着时间的流逝，有几个因素使这种均衡状态受到破坏。一是当非农产业发展以后，一些农民转移到非农产业，或者从一个地区流到另一个地区。农民转移出去以后，其土地就空了出来，需要处置土地。二是婚姻使农民家庭人口发生变化，破坏了人口和土地之间的比例关系。三是出生、死亡或升学使人口和土地的关系出现失调。在这些情况发生以后，就需要一些机制来重新配置土地。市场交换是其中的一个机制，但正如上面所说，这一机制在大多数情况下并不可用，因此，农民不得不寻找其他的机制。一个重要的机制是由村政府对承包的土地进行重新分配。由于经济的变动很快，这使得重新分配土地的频率在一些地方，几乎达到了“三年一小调，五年一大调”的地步。据农业部1997年的一个调查显示，在所调查的266个村，只有54个村没有调整过土地，占总数的20％；而其余80％的村即212个村都进行过土地调整，其中调整过一次的占33.96％，调整过两次的占31.6％，调整过3次的占18.87％，调整过4次的占8.9％，调整过5次的占7.08％。另一个调查显示，自家庭联产承包制以来有77.4％的村进行过土地调整，这说明超过四分之三的村自实行家庭承包经营以来至少进行过一次土地调整（叶剑平，2000年，第117页）。由于这种调整是大规模的，其成本往往非常之高。各个层次的土地要重新分配，且要让村里每个人或至少是大多数人取得一致意见，其谈判的成本、测量土地面积的成本、对各种土地分等级的成本、规定每块土地相应承包责任的成本和监督实施的成本，加起来非常之大。同时，村干部往往利用土地的调整过程来谋取私利，或作为寻租对象，从中渔利（叶剑平，2000年，第71页）。这就使调整过程往往成为一个既费时间和精力，又产生纠纷和矛盾的痛苦过程。有鉴于此，一些地方干脆不再进行土地的调整，如贵州湄潭县实行“增人不增地，减人不减地”的原则，其中的一个原因是土地调整的矛盾大、成本高。好的土地往往调不动，即使采取强制措施能调出，也是一些偏远地区的土地，调进户可能不要。这种调整使基层干部要花很大精力，故他们尤其反对。
上述情况在人多地少和非农产业不发达的地区普遍存在。在人少地多的地方或非农产业非常发达的地方，却往往是另一番景象。由于农业的比较利益逐步下降，种田越来越无利可图，农民愿意种植的土地数量日益下降，土地由此变得过剩，村政府必须想办法让农民耕种土地。在这些地方，随着土地经营成本的提高，土地对农民来说日益成为一种没有价值的资源，因而土地抛荒现象也就越来越严重。
在两次调整之间，人地关系的矛盾一般还通过另外一些办法来解决。雇工经营是一种选择；请人代耕是另一种选择；在政府许可的地方，抛荒也是一种选择。这些办法都是在一些具体约束条件下的最大化选择。通过这些办法，土地转让被有效地替代。
以上说明，没有土地的市场转让，其他形式的配置机制必然存在，但这种对市场机制的替代必然会产生相应的经济成本。这种成本除了寻找其他代价更高的配置机制以外，还表现在以下三个方面：
第一是土地资源可能没有得到最佳的配置和利用，尤其是不能达到农业生产中的规模经济效应。上面提到，在人多地少的情况下，每个农民都会尽最大努力精心耕作自己分得的土地，因而土地资源得到了有效的利用。这是从农民个人角度来说的，对社会来说则并不全面。由于每个农民的效率并不完全一样（可以观察到，即使在同一地区内，每个农民的单位产量也存在差别），故土地向效率高的农民集中，就会提高土地利用的总效率。在家庭联产承包责任制下，每个农民都分得一份土地，不存在土地向效率高农民（种田能手）集中的机制，由此导致了效率的损失。显然，如果允许土地自由转让，市场就会提供这样一种集中机制。另一方面，虽然并没有证据表明农业生产中存在着巨大的规模经济效应，甚至有证据表明农业中家庭经营比大农场经营更有效率，但在农业生产的某些方面确实存在着明显的规模优势，如大农场在获得信贷、产品营销、加工和运输等方面显然比小农处于更有利的地位。同时，就家庭经营来说，只有一个家庭达到了一定的经营规模才能显示出优势。在我国目前的情况下，土地的细碎化和过小规模的家庭经营显然是没有任何优势可言的。如果土地可以转让，这种情况是可以得到改善的。
第二是不利于农业生产结构的转变。随着经济的发展和社会需求的变动，农业生产结构必定发生相应的变动。生产结构的变动必然带来农作物种类的调整。由于不同的作物具有不同的最优经营规模，比如种植粮食和种植苹果或种植鲜花就需要不同面积的土地。如果各个拥有不同技能的农民具有相同数量的土地且固定下来，就不利于农业生产结构向多样化的方向发展，尤其是不利于一些经济作物的商业化经营。如果土地是自由转让的，经济理性的原则将起作用，每一种有利可图的经营都将通过市场交换获得自己所需要的土地。承包制下的土地非转让性是不适应这种结构变动的。故在一些发达地区，农业生产结构的变动往往与土地的自由转让联系在一起，或者说土地自由转让是农业生产结构变动的前提。
第三是不利于农业剩余劳动力的转移。由于每个农民都有一份“保命田”，农民只要耕种好“保命田”，基本生活就有了保障，其从农业转移出去的动力就大大弱化。承包制下的土地非转让性实际上使这种生活方式固定化。在这种情况下，农业剩余劳动力的转移只能借助于外界的拉力，而不能指望内部的推力。如果土地是自由转让的，土地资源将重新配置，由此产生的推力将加快农业剩余劳动力转移的步伐。
中国现阶段农业的增长方式就是在这些因素的综合作用下铸就的：众多的农民耕种小块土地，密集使用劳动的耕作使土地的单位产出达到高水平，而农民人均产出处于低水平，结果是严重依赖于农业的农民收入增长缓慢，生活贫困。只要比较一下中美两国的农业生产数据，我们就可以发现，中美两国农业单位产量相差不大（中国稍微超过美国），而人均产出却相差悬殊（美国大大超过中国）！
也许是认识到土地非转让性的经济成本，或许更多的是由于实际经济发展的要求，20世纪90年代以后，中央政府越来越倾向于延长承包期，并于1995年提出建立土地流转机制。这实际上是想借助市场机制来配置土地资源。同时，由于农业生产结构的变化，农工商一体化经营逐步浮现，客观上要求土地自由转让，以适应市场化发展的要求。因此，在20世纪末期，中国农村（当然还主要局限于发达地区）土地的转让逐渐发展起来了。
四、土地自由转让的条件
就象产品的交换是社会分工和商品经济发展的本质条件和必然结果一样，资源或生产要素的交换是资源或要素达到最优配置的本质条件。现代市场经济的发展不仅意味着产品的自由交换，更意味着资源或生产要素的自由流动。从历史的发展来看，资本和劳动的交换早就开始了，但土地的交换却一直受到这样或那样的限制。在传统的社区所有制下，土地一般是不准卖给外人的；在整个封建社会，土地的买卖和占有规模几乎都受到国家的严格限制。即便到了现代社会，商品经济已高度发展，土地的转让仍然受到一些限制。以改革前的社会主义国家为例，在农业生产中，土地作为公有财产，几乎不存在买卖或出租的问题。改革后，这种情况有一些改变，但自由流动远未实现（直到前不久，俄罗斯才通过了准许土地自由买卖的法令，但仍然不准将土地卖给外国人）。
土地这种资源有何特殊性，为何不容易实现自由流动呢？一种可能的解释是，土地数量是固定的，而且是人类赖以生存的基本手段。在这种约束条件下，要保证每个社会成员具有基本的生活保障或生存权利，就要保证每个社会拥有土地（或至少具有从土地取得收入的权利）。通过某种形式将每个社会成员拥有土地（从土地取得收入）的权利固定下来，就能做到这一点。不准土地自由买卖或限制土地占有规模，部分地起到了这种作用。因为，如果允许土地自由买卖，一些人总会利用经济或非经济的手段，巧取豪夺，使土地过度集中。而土地的过度集中既不利于公平（许多人会成为无地者而生活无着），也不利于效率（土地所有者可能无法有效地经营大规模的土地而使总产出下降）。在历史上，土地过度集中一直是社会动荡和革命的重要原因。另一种可能的解释是，可以降低国家的管理成本，农民附地而生是国家管理农民和保持农业生产稳定的好办法（张五常，2002年）。在当代中国，这也是解决农民就业（虽然是就业不足），以避免城市过度拥挤的一种好办法。不管是哪一种解释，随着工业化的进行，其存在的条件都将逐渐动摇。设想一下，如果随着技术知识和管理技能的进展，土地所有者可以有效地经营大规模的土地（即大农场比小农场经营更有效率）；另一方面，无地者可以在其他行业找到就业门路，而国家的管理手段也更为完善，国家不必借助于土地占有对居民进行管理。在这诸般情况下，阻碍土地集中的因素就不存在了。由此，土地的转让及其导致的土地集中就会对社会有益无害。
上述条件在工业化以后实际上逐步得到满足。这体现在：劳动、资本、技术与知识等要素在居民谋生中的作用日益重要，土地的重要性相对下降；非农产业的发展提供了越来越多的就业机会，同时，农业生产技术突飞猛进。因此，在工业化开始以后，各国对土地转让的限制逐渐取消，土地资源的配置慢慢地象其他生产要素一样，依靠市场机制来实现。当然，各国的情况不一样，这一进程的速度在各国是不同的。以当代中国来说，庞大的农村人口实际上成为限制土地自由转让的约束条件。在非农产业不足以吸收广大农村剩余劳动力的前提下，向每个农民家庭提供一份土地，实际上相当于政府给每个农民买了一份生活保险。对许多农民来说，土地作为一种基本的生活保障，不容有失。土地不能自由转让则保证了这种保障不会失去。但当农业生产结构发生转变，非农产业的就业机会越来越多的时，土地资源的重新配置就可以带来更多的利益。农民，至少是其中的一部分农民，就越来越不需要这份保险，或者觉得这份保险的代价太高，由此，土地的自由转让也就成为必然。
此外，我国的宏观经济背景也发生了变化。前不久，《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》出台，明确指出：要建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，规范发展产权交易，健全产权交易规则和监管制度，推动产权有序流转。这标志着产权制度的改革已进入一个新的阶段。而在这一新阶段，促进产权流转是一个重要内容。上面这段话虽然主要是针对工业企业来说的，但也适合于农业生产。因此，针对我国目前的情况，对于已经在城镇或非农产业取得稳定收入来源的农民，允许其让出土地（以减少土地的抛荒或耕种不足）；对于农业产业化的经营者，允许其根据生产的需要获得土地，都是合理的。对于不完全转移的农民，允许其持有土地的股权而让出其使用权，也是有利的。
结论
当农民具有完全的土地使用权和收益权时，即使不存在有效配置资源的土地市场和土地价格，只要存在大量的剩余劳动力，土地使用的效率仍会非常高。中国农村家庭联产承包制后的情况正是这样。由于中国农村的可用土地非常有限，每个家庭或每个农民分到的土地非常少，农民的精耕细作使农业单产非常之高；然而，当人口迁移、婚姻、出生和死亡等等现象发生以后，不通过市场来配置土地资源，其成本也非常高。同时，没有土地的流转，土地难以集中，难以达到规模经济和农业生产结构的转变。针对目前的经济状况，实现有限制条件的土地自由转让，是我国当前农村经济发展的可行选择。
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