乡镇行政体制改革成本分析与阶段性目标选择，本文主要内容关键词为：阶段性论文,体制改革论文,乡镇论文,成本论文,目标论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
乡镇行政体制改革，不仅需要付出巨额成本，而且需要付出长期努力。乡镇行政体制改革的方案如何选择，在一定程度上取决于改革成本大小及相关方面支撑能力。本文以湖北省乡镇综合改革试点县（市）——安陆市为分析样本，以孝感市所辖县（市）为佐证参照，并根据乡镇改革成本的主要特征，试算乡镇改革的机会成本，据此提出乡镇行政体制改革目标及配套改革建议。
一、推行乡镇行政体制改革具有必然性、紧迫性和艰巨性
乡镇困难、事权变化、治理效益、财务风险等是推动乡镇行政体制改革的主要动因。我们分析认为，推行乡镇行政体制改革具有以下必然性和紧迫性
（一）推行乡镇行政体制改革是提高国家竞争力的必然选择
权威研究表明，落后国家发展长期滞后的原因之一是政府的治理能力差，而未来的国家竞争力的强弱很大程度上取决于政府的治理能力。正因为如此，旨在转变政府职能，提高政府治理能力的新一轮行政体制改革，受到了世人的高度关注。经过长期发展，我国行政体制演变成了中央、省、市、县、乡五级，不仅行政层次过多，机构职能重叠，条块分割严重，而且行政审批范围广泛，项目数量过大，几乎覆盖了社会的各个层面。就政府本身而言，整个行政体制运行如一台庞大机器，不仅运行成本高，加重了纳税人的负担，而且工作效率低下，削弱降低了政府竞争力。近些年，虽然国家分五批取消了上千项不合理行政审批项目，弱化了政府干预经济的社会职能，极大优化了发展环境，但行政层次过多的问题仍未解决，行政成本过高问题仍很突出，因此减少行政层次，建立三级政府成为国家“十一五”规划的重要战略目标。
（二）推行乡镇行政体制改革是贯彻“三农”政策的必然选择
诺贝尔奖获得者、经济学家舒尔茨说，“世界大多数是贫困人口，如果你懂得了穷人的经济学，那么你就会懂得经济学当中许多重要的原理。世界大多数贫穷人当中，又主要是以农业为生计的。如果你懂得了农业，那你就真正懂得了穷人的经济学”。众所周知，我国有10亿农民，占全国人口比重达到3／4以上，不仅是一个典型的农业人口大国，而且农民是我国最大的低收入弱势群体。政府的职责或使命，是在保持公平公正的前提下，需要倾注更多的不是富人，不是所谓强势人群，因为他们已经自我解决，而恰恰是穷人，即所谓的弱势人群才更需要政府关怀、社会保障和公共福利。正是基于这一思想，历届党和国家领导都高度重视“三农”问题，并推出了一系列惠民政策。特别是近些年出台的取消“三提五统”和减免农业税，对农民种田给予补贴等，切实减轻了农民负担，激发了农民种田积极性，农业生产和农民收入出现恢复性增长。但农村税费改革是以减少乡镇、村级收入为代价的，改革直接打破了乡村既有的收支平衡，形成了“倒逼”支出机制。因此，要贯彻执行好国家“三农”政策，就只能走精兵简政之路，即减少乡镇供养人员，弱化乡镇管理层次，将原来由农民负担的乡村机构和人员减下去，否则农民负担仍有可能反弹。
（三）推行乡镇行政体制改革是乡镇综合改革的大势所趋
多年来，乡镇经过风风雨雨改革，行政体制和财政体制都变得残缺不全。主要表现：一是垂直部门过多，乡镇行政体制不完整。作为一级政权组织，乡镇政府理应对辖区部门单位统一管理，以便协调乡镇各项社会事业更好发展，但目前大部分部门实行了垂直管理，教育实行县级代管，乡镇政府几乎成了“空壳”。二是主体税种缺乏。按照分税制设置要求，一级政府应有一级主体税种。长期以来农业税一直是乡镇的主体税种，是乡镇财政收入主要组成部分。取消农业税后，乡镇失去了唯一的主体税种，乡镇财政缺乏稳定的收入来源。三是缺乏骨干税源。经过市场“洗礼”，大部分乡镇企业被淘汰。由于缺乏政策、地理和环境等比较优势，招商引进效果不理想，乡镇发展缺乏后劲。四是乡村行政组织运转困难。农村税费改革后，农民负担较以前有了一定幅度下降，但乡村可用财力却出现大幅度下降。据调查，农村税费改革后，孝感市绝大部分乡镇成为收不抵支乡镇，对上级转移支付有较强依赖性。以安陆市乡镇为例，2001年上级转移支付占该市乡镇财政支出18.8％，2004年达到47.9％，2005年可能达到85.7％。作为一级行政体制和财政体制，行政权力被严重肢解，本级缺乏稳定财力来源，一级管理层次实际上名存实亡，勉强维持运转意义不大，推行乡镇行政体制改革在所难免。
（四）推行乡镇行政体制改革是消除乡镇政权财务风险的紧迫要求
调查发现，经过多年的运转，乡村行政组织为了执行上级命令或完成上级任务，无奈举债现象比较普遍，目前由于历史债务庞大，乡村行政组织深陷其中、处境尴尬，正常工作难以开展。在调查中发现，一方面，乡村债权回收困难。主要是随着农业税费减轻至无，农业税费尾欠和历欠征缴难度加大。另一方面，乡村组织负债普遍，且数额惊人。据孝感市税改办统计，到1999年底，全市乡村两级累计负债8亿元，其中：乡镇债务2.7亿元，平均每个乡镇216万元；村级负债6.3亿元， 平均每个村负债21.5万元。主要项目有：一是“普九”达标形成的债务；二是农金会集资形成的债务；三是垫交农业税、“三提五统”形成的债务；四是未归还财政周转金形成债务；五是拖欠工资形成的债务等。一些县市反映，由于负债累累，且长期得不到偿还，大债主上门索要，或者强行占有集体的鱼塘、水面、山场、土地等，小债主则要求以债抵债，有的发生口角，有的直接封门或搬东西，矛盾一触即发。在这种情况下，一些干部被迫到处躲账，延误正常工作，一些村干部干脆辞职，剩下的村干部多是借款没收回的干部，由此可见，乡镇债务不仅对乡村行政组织运转产生了消极影响，而且直接影响了党和政府在人民群众中的权威，已经到了非解决不可的程度。
综上所述，无论从经济体制改革，还是从执行国家农村政策，无论从乡镇自身运行现状，还是从维护社会稳定等方面来看，乡镇行政体制改革已走上了必改之路。但推行乡镇行政体制改革也有一定的艰巨性，主要表现在：一是人员分流困难。经过多次机构改革，乡镇机构改革陷入了“黄宗羲定律”怪圈，财政供养人员越减越多。此次设计乡镇行政体制改革，不仅要实现“硬分流”，而且实行规模分流，想必阻力重重。二是偿债资金无来源。当企业出现到期不能偿债状况时，企业可以依法申请破产，用破产资产偿还破产债权，对不能偿还部分，可以依法豁免。但目前乡村两级形成的庞大债务，既没有相关法律可以豁免，也没有相应的偿债基金可以偿还。三是新型组织亟待培育。撤销乡镇层次，只设派出机构，履行公共服务职能，原政府多数职能将退出，需要新型组织来替代。所谓新型组织，是指民间机构或中介组织，乡镇政府撤销后，它们将履行行政组织退出职能。在相关组织未形成前撤销乡镇层次，会引起引导缺位和无序混乱，但新型组织目前仅处于萌芽状态，需要大力培育。乡镇改革面临的这些难题，将直接影响乡镇改革进程，使乡镇行政体制改革充满艰巨性。
二、乡镇行政体制改革成本分析
（一）乡镇行政体制改革的成本特征
成本是会计核算的基本要素之一，是指生产一种产品所需的全部费用。财务会计运用成本概念的主要意义在于比较所得与所费，进而确定经营成果。本文所说乡镇改革成本，不是核算经济活动领域的生产耗费，而是核算上层建筑领域的改革耗费，特指完成乡镇行政体制改革所需的财政支出，从目前乡镇改革需要解决的主要问题划分，乡镇改革成本主要包括人员分流成本、债务化解成本两大项。
研究发现，乡镇改革成本有三个主要特征：一是乡镇行政体制改革成本是一项可变成本。可变成本是相对于固定成本而言的，是反映随着产量增减变动，总数额也发生相应变动的成本。就乡镇行政体制改革人员分流成本来看，随着时间的增长，分流一个人员所需的成本会随之增长。仅以工资水平为例，2005年一个科员的工资为月1100元左右，是1995年月工资58元的18倍，呈现一种较快增长趋势。随着经济发展，工资水平只会增加，不会减少，人员分流成本还会上升。同时，随着物价和汇率变化，乡村债务化解成本也存在价值变化问题。目前我国处于通货紧缩状态，人民币升值预期较高，随着时间推移，债务化解成本预期也会增加。二是乡镇行政体制改革成本是一项机会成本。机会成本是指在若干备选方案中，选定某一方案而放弃另一方案所丧失的潜在收益，它是因决定选择某个行动方案而付出的一种代价。就乡镇行政体制改革而言，如果放弃乡镇行政体制改革，继续保持现有状态，将意味着乡镇未来每年仍要付出现有规模的财政支出。如果选择推行乡镇行政体制改革，将意味着在付出一定改革成本的同时，未来每年可获得现有财政支出部分的收益。三是乡镇行政体制改革成本是一项可延缓成本。可延缓成本是指方案已经选定，但可以延缓实施的某方案相联系的有关成本。乡镇行政体制改革所需成本较大，但方案一旦确定以后，其改革措施可分步实施，改革成本也可分年付出，因此属于可延缓成本。
分析乡镇改革成本的主要特征，可以得到三点启示：一是鉴于乡镇行政体制改革成本是一项可变成本，而且随着时间增长，改革成本将呈现增长趋势，因此，乡镇行政体制改革应该尽早进行。二是鉴于乡镇行政体制改革成本是一项机会成本，放弃乡镇行政体制改革意味着放弃现有财政支出收益，因此有必要抓住收益，用收益补偿成本，建立收益与成本平衡机制。三是鉴于乡镇行政改革成本是一项可延缓成本，在目前县乡比较困难的情况下，对较大的改革成本项目可采取有计划、分步骤方法支付。
（二）乡镇行政体制改革的实践成本
要对乡镇行政体制改革成本做定量分析，需要先确定一个乡镇改革的标准成本。然后将标准成本视为一个基本单元，来推断全省、全国的乡镇改革成本，进而研究建立乡镇改革机会收益与改革成本的平衡机制。由于各省份乡镇经济规模、财政收支水平、供养人员数量等存在一定的差异，建立全国统一的乡镇改革标准成本比较困难，在实际中也没有必要，因为各地最终形成的乡镇改革方案都会执行几类标准。本文以安陆市乡镇综合配套改革试点的实践成本为改革标准成本，仅代表孝感市一般乡镇改革的成本水平。
安陆市是孝感七县（市）区之一。该市属于丘陵平原地貌，国土面积1354平方公里，现辖15个乡镇办事处，1个开发区；432个行政村，3271个村民小组，总人口62万，其中农业人口50万，占总人口80％；2004年实现国内生产总值38亿元，实现财政收入18388万元。2001年，该市进行了合并乡镇改革，由18 个乡镇办事处合并为15个乡镇办事处；2002年，该市在全市推行了村级岗位成本改革，从根本上规范了村级支出。2004年作为全省乡镇综合配套改革试点县（市），对乡镇机构和人员进行了大刀阔斧改革，2005年上半年基本完成。2005年下半年，该市在对11个村调查基础上，提出了合并村级方案，目前正在结合乡村“两委”选举进行。
为了观察乡镇改革的实践成本，本文重点关注2004年该市乡镇综合配套改革情况。此次改革的方案是按照省委17号文件规定制定的，由于按省规定计算的编制与改革前行政单位人数基本相符，该市改革的主要任务放在对事业单位改革及人员分流上。截至2005年6月止，该市共转制事业单位121个，占事业单位总数84.6％；共分流人员1859人，占事业单位人员总数72.8％，并全部转换了身份；其中：买断1513人（算断1094人，辞退415人，辞职4人），进入社会保险337人（其中距法定退休年龄5年的内退人员89人），调离乡镇事业单位9人；原经管站人员转入财政所50人。据该市初步测算，安陆市乡镇综合配套改革需成本费用9413万元，其中：买断分流和置换身份人员补缴社会保险费767万元，发放内退人员生活费和缴纳社会保险费488万元，预提退休人员10年退休费（含一次性医疗保险费）4844万元，支付分流人员（含置换身份人员）一次性补偿费2234万元，补发拖欠工资1080万元。按照改革总成本费用计算，每个乡镇平均改革成本为627万元，人均5万元。
在乡镇债务上，此次改革没有涉及。据了解，此次乡镇改革主要精力在机构人员上，没有顾及乡村债务。截止2003年底，全市乡镇一级负债5600万元，乡镇平均350万元。全市432个村，负债22862万元，村平53万元。
分析该市此次乡镇改革，主要有以下特点：一是主要精力放在事业单位转制和人员分流上；二是行政人员与省定编制相符，基本没有改革；三是乡村债务锁定后，此次改革没有进入化解程序。因此，该市乡镇综合配套改革只能定位于精简阶段，有关改革还要深入。但对该市乡镇改革进行分析，可以粗略估计撤销一个乡镇所需的改革成本。
撤销一个乡镇的改革成本＝人员分流成本＋债务化解成本
其中：人员分流成本＝行政单位人员分流成本＋事业单位人员分流成本
债务化解成本＝乡镇一级净债务＋村级债务中应由财政负担的债务
在人员分流方面，按照撤销方案，一个乡镇将取消所有行政层次，只设必要派出机构，只需保留1／3行政人员，即需要分流2／3人员。以安陆市为例，该市现有行政人员550人，分流2／3就是366人，保留1／3就是184人，平均每个乡镇12人，其中比照事业单位人员分流平均成本5万元计算，分流366名行政人员需要成本1830万元，平均每个乡镇122万元。在债务化解方面，乡镇现有债权较少且回收困难，因此乡镇净债务可以现有债务直接计算；村级债务主要是村级负债，但其中部分与执行上级决策有关。假定其中2／3由村级负担，1／3由国家负担。按照上述口径计算，如果安陆市撤销一个乡镇，人员分流成本需要749万元，债务化解成本需要367万元，一个乡镇总的改革成本为1116万元。对安陆市而言，撤销15个乡镇所需改革成本估计为1.65亿元。面对庞大的改革成本，安陆市采取了多种途径筹集资金，已落实改革成本2049万元，其中：单位资产变现300万元，乡镇财政预算安排521万元，市本级财政补助108万元，向省财政厅借款1120万元（并已全部分解下拨到各乡镇办事处，用于人员分流安置）。对于改革成本缺口部分，该市准备分年度落实。
三、乡镇行政体制改革方案比较及目标选择
（一）乡镇行政体制改革方案比较
不管采取何种方式改革，乡镇行政体制改革的最终目标是撤销。根据这种改革预期，可将乡镇行政体制改革方案区分为两大类：
1.一步撤销乡镇方案。主要做法是：撤销所有乡镇行政层次及组织，实现县乡行政一体化。县政府在乡镇只设派出机构，作为县级行政机构的延伸，乡镇仅作为一个地名看待。方案的好处是：一是减少了行政层次，直接降低了管理成本；二是减去了供养人员，彻底减轻了农民负担；三是减少了乡镇事权，行政职能得到优化。方案的弊端：一是改革成本巨大，超出了各方面支撑能力；二是资金难以运作，容易产生新的财务风险。因此，此方案不具备可操作性，不是改革最佳方案。
2.分步撤销乡镇方案。一般分为三步。按照程序和措施不同可分为四个具体方案：（1）先精简，后合并，再撤销；（2）先精简，不合并，等人员减到一定程度，再直接撤销；（3）先合并，后精简，再撤销；（4）边精简，边合并，再撤销。此处精简是指精简机构和人员，合并是指合并乡镇。此类方案的好处有：一是改革成本分期支付，有关方面可以接受；二是资金可以调度，财务风险小；三是人员分流便于操作，不至于引起大的动荡。方案的弊端：一是由于分步实施，如果某一方配套不到位，机构改革容易重蹈过去覆辙；二是合并后行政管理幅度增大，而机构人员减少，如果不提高行政工作效率，就可能出现新的问题。比较上述四个方案，我们倾向于第二个方案，即先精简，不合并，等人员减到一定程度，再直接撤销。主要理由有二：一是既然乡镇层次最终要取消，何必中间又增加一个合并乡镇改革。增加合并环节既不好把握，又可能增加新的改革成本。二是精简与合并改革的结果是相同的，即都是减少机构和人员，因此没有必要变化形式。
通过比较上述两类方案，本文建议：乡镇行政体制改革需要选择分步撤销方案，在分步撤销方案中，最佳方案是先精简，不合并，等到减人达到一定程度后，再直接撤销乡镇。总之，现阶段完全撤销乡镇不可行，原地不动保留乡镇也不现实，乡镇行政体制改革需要走渐进式撤销的路子，即安排一定的过渡期，逐步撤销乡镇一级。
（二）乡镇行政体制改革的目标选择
从理论上讲，可以虚拟建立一个机会收益与成本分摊的平衡机制，来决策乡镇改革的阶段性目标。提出这种设想的主要依据是，乡镇改革成本是一种机会成本，放弃乡镇改革意味着乡镇仍将继续执行现有的财政支出，而选择乡镇改革则意味着乡镇可以减少一部分或全部的财政支出，这种因改革而节约的财政支出可视为乡镇改革的机会收益。同时，选择不同的改革方案，机会收益与改革成本的配比不同，所需财力不同。基于这一思路，我们可以对机会收益与成本分摊进行试算和配比，然后选择适合本地财力实际的改革方案。
平衡试算中涉及两个指标：一个是乡镇平均改革成本，一个是乡镇年度平均支出。本文以安陆市乡镇改革的实践成本作为乡镇平均改革成本，以随机抽查的孝感市部分乡镇年度财政支出为乡镇年度平均支出。需要说明的是，这两个指标是从孝感市选取的，可以代表孝感市现有水平，或者可以代表中部地区类似省份水平，不能代表发达地区省份水平。但这种试算起码代表了一种改革思路，各地可参照这种思路决策本地乡镇改革的阶段性目标。
表1 孝感市部分乡镇2004年财政支出统计表（单位：万元）
从表1可以看出，孝感市乡镇财政支出平均水平在500万元左右，而撤销一个乡镇需要的改革成本在1000万元左右，约为乡镇平均财政支出的1／2。由此可见，一次性撤销乡镇方案不太现实，需要分年消化。下面分年度进行平衡试算：
1.假定保持改革期间乡镇财政支出不变，如果分2年消化改革成本，其改革的机会收益和改革成本对比情况是：第一年减1／2，需要付出改革成本500万元，但可节约支出500万元，收益和成本可以实现基本平衡。第二年再减1／2， 需要改革成本500万元，但可节约财政支出1000万元，可实现机会收益500万元。
2.假定保持改革期间乡镇财政支出不变，如果分3年消化改革成本，每年减少1／3，其改革的机会收益和改革成本对比情况是：第一年减少1／3，需要改革成本333万元，节约财政支出166万元，机会收益与改革成本相差166万元；第2年减1／3，需要改革成本333万元，节约财政支出333万元，机会收益与改革成本持平；第3 年减少1／3，需要改革成本333万元，节约财政支出500万元，机会收益与改革成本比较收益167万元。
3.假定保持改革期间乡镇财政支出不变，如果分4年消化改革成本，每年减少1／4，其改革的机会收益和改革成本对比情况是：第一年减少1／4，需要改革成本250万元，节约财政支出125万元，机会收益与改革成本相差125万元；第2年减1／4，需要改革成本250万元，节约财政支出250万元，机会收益与改革成本持平；第3年减少1／4，需要改革成本250万元，节约财政支出375万元，机会收益与改革成本比较收益125万元；第4年减少1／4，需要改革成本250万元，节约财政支出500万元，机会收益与改革成本比较收益250万元。
4.假定保持改革期间乡镇财政支出不变，如果分5年消化改革成本，每年减少1／5，其改革的机会收益和改革成本对比情况是：第一年减少1／5，需要改革成本200万元，节约财政支出100万元，机会收益与改革成本相差100万元；第2年减1／5，需要改革成本200万元，节约财政支出200万元，机会收益与改革成本持平；第3年减少1／5，需要改革成本200万元，节约财政支出300万元，机会收益与改革成本比较收益100万元；第4年减少1／5，需要改革成本200万元，节约财政支出400万元，机会收益与改革成本比较收益300万元；第5年减少1／5，需要改革成本200万元，节约财政支出500万元，机会收益与改革成本比较收益300万元。
表2 安际市乡镇行政体制改革的机会收益与改革成本分摊试算平衡表
单位：万元
表2 的试算平衡的结果表明：一是改革第一年都机会收益均少于改革分摊的成本。这说明第一年的改革需要从外部调度资金才能进行。其中：亏损数额与改革方案设置分摊年度数量成反比，即改革方案庙宇年数越少，出现亏损越大，需要先行承担更多的成本；改革方案设置的年数越多，出现亏损越小，需要先行承担的成本就越小。因此，改革第一年各乡镇应该视可调度资金数量来确定合适的改革年度。二是改革第二年机会收益与改革成本都出现了持平，说明当年不需要从外部调入资金，仅靠乡镇自身安排的支出就可保证改革顺利进行。三是改革第三年以后机会收益均大于改革分摊的成本。其中：盈余数量与方案设置年度数量成正比，即设置年数越多，盈利数量就越来越多；设置年数越少，盈余数量就越来越少。四是第一年亏损等于第三年盈余。根据以上四个特点，各地在具体设计改革方案时，需要统筹考虑，全面安排，既要考虑乡镇改革的承受能力，也要考虑尽可能用最少的财政支出化解改革成本，节约国家财政资金，努力实现改革方案的最优化。为此，本文建议有三：一是以各乡镇第一年可调度资金确定该乡镇制订改革方案的年数；二是用第三年后盈余部分偿还第一年借入资金部分；三是从第四年起，将年度盈余部分直接扣减乡镇财政支出预算。
推而广之，全省、全国乡镇行政体制改革也可按此办法进行平衡试算，确定各自乡镇改革的具体方案和改革目标。
四、乡镇行政体制与财政体制改革的配套措施
乡镇行政体制改革是一项系统工程，涉及面广，政策性强，工作量大，需要各有关方面积极参与，相对对接，提供配套改革措施，其中财政体制作为行政体制的直接支撑，其配套改革在整个乡镇改革中起着极为重要的作用。结合县乡财政部门实际，本文有如下建议：
（一）中央、省级要加强领导，保证改革的必要财力
乡镇行政体制改革既是政治领域的重大改革，又是财政领域的重大改革，特别是改革涉及重大利益调整，需要中央、省级高度重视，切实加强对改革的领导。一是成立改革领导机构。建议成立全国乡镇行政体制改革领导小组，抽调各有关部门参加，统一思想认识，协调各部门、各级之间的关系和改革政策，保证乡镇改革顺利推进。二是明确乡镇行政体制改革方案。建议中央先出台乡镇改革基本政策和基本要求，并由省级根据中央政策对辖区乡镇行政体制改革实行分类指导、集中审批改革方案。三是锁定乡镇人员和债务。从现在起，乡镇行政事业单位要坚决“冻结”进入，也不能再发生新的举债。四是保证乡镇改革必要财力。建议出台改革期间乡镇财政支出预算不变政策，逐年分摊改革成本。乡镇改革方案的确定，主要是以假定现有财政支出不变为前提的，因此要执行乡镇改革方案，就需要出台改革期间财政支出不变政策，保证乡镇改革必要财力，直至乡镇改革完成为止。五是出台激励改革政策。如对改革乡镇，视改革乡镇个数、人数、财力缺口等因素，给予一定转移支付补助，以奖代补，激励乡镇改革。
（二）逐步调减乡镇事权，大力推行事权市场化运作
事权是乡镇一切事务的源头。分析乡镇现在许多问题，其根源大都与事权不清有关。比如人员超编问题，说到底是个事权问题。如果没有事权，就没有相关职能、岗位、人员。又比如债务问题，也是个事权问题。如果事权超过了乡镇的承受能力，就不应作为乡镇一级事权，乡镇也就不可能出现举债。当前，乡镇事权有三种现象：一是“错位”。主要表现在：农村九年义务教育事权；农村水电路等大型基础设施建设事权等，不应由乡镇承担，但在实际中乡镇成为主要负担者，导致负债累累。二是“越位”。主要表现在：乡镇对村级事务干预过多；政企、政事、政社不分；“三乱”行为。三是“缺位”。主要表现在：农村社会保障体系不健全；农村公共卫生防疫体系不健全；农业生产服务体系不健全；农村职业教育体系不健全。推行乡镇行政体制改革，不能仅局限于把人减下去，还得把事减下去，要着眼于乡村未来发展需要，将减人、减事、减支有机结合起来。本文建议：一是上收义务教育、基础设施建设、公共卫生防疫等超出乡村能力的事权，由中央、省级政府履行；二是下放农村经济发展事权，由乡村各经济利益主体独立履行；三是大力推广“以钱养事”新模式，将一些属于政府事权但适合民间完成的事权采取委托代理或政府采购方式运作；四是继续履行社会治安、计划生育、社会保障等必要事权，保障人民基本生活，保持农村社会稳定。其中，撤销乡镇层次后，乡村公共事权市场化运作应成为县级政府在乡村行政的主要方式。
（三）出台财政税收政策，大力培育中介组织和服务机构
撤销乡镇行政层次后，乡镇行政组织原有的引导和服务农村经济发展职能将同时退出。农村经济要发展，农民要增收，亟需培育一大批各类专业组织引导和服务，迅速替代计划经济下乡镇政府对发展经济的指导职能，引导广大农民参与市场经营。但由于我国多年来，乡村经济发展总体上是政府推动型经济，农村种植结构调整、农业产业化等农村重点工作基本上都不能是政府统一管理，因此，撤销乡镇层次后，乡村经济发展将可能由于缺乏领导组织而出现不应期。对此本文建议，出台财政税收政策，大力培育农村中介组织和服务机构，尽快代位乡镇政府的退出职能。一是制定过渡期财政政策，促进乡镇事业单位改制。调研发现，在乡镇行政事业单位中，大多数乡镇事业单位的主要职能是引导和服务乡镇经济发展，因此，撤销乡镇行政层次，乡镇事业单位可以改制为民间服务组织，继续履行其服务农村经济发展职能。财政部门对改制事业单位可实行过渡期补助政策，给予一定的资金扶持，促进其转换运行机制，更好地服务农村经济发展。二是出台税费优惠政策，激励催生各类民间组织。对新成立的农村各类服务中介组织，对面向农业服务的各类民间组织，可实行3—5年的定期减免税费政策，扶持其初创时期的成长。三是建立农村发展基金。将原来农业综合开发资金、农业产业化资金、财政扶贫资金、科技创新资金等捆在一起，建立农村发展基金，重点支持农村中介组织或服务机构申报的新型农业科技项目，实行低息政策，有偿使用，良性循环，以解决农业发展资金不足问题。
（四）保障人员基本生活，实施扶持再就业政策
长期以来，由于发展不够等原因，我国行政事业单位已变成了国家重要的就业场所，大部分干部职工出了单位，就没有生活来源，这是人员分流难点所在，也是历次机构改革流于形式的根本原因。因此，要破解乡镇改革中的人员分流难题，重要的是以人为本，有情操作，即要保障人员基本生活，并努力为分流人员创造再就业机会。本文建议：一是将分流人员基本生活纳入社会保障，保障其基本生活来源。较好的做法是直接纳入财政社会保障，或政府财政为其购买生活保险。这样做保障了分流人员生活出路，不会因精简就失去生活能力。二是以事业单位分流为突破口。调研发现，事业单位面向农村经济服务，如果对转制单位进行扶持，实行过渡期补贴政策，单位人员并没有因为分流而失去工作。相反，撤销乡镇层次后，事业单位可以直接转制为民间服务机构或中介组织，解决一大批分流人员就业问题，是未来乡村就业重要增长极。三是垂直部门人员由县级主管部门消化。要尽可能减少执法人员，减少收费项目，减轻乡村负担。建议除保留必要人员外，富余人员召回县级主管部门，或由上级主管部门用预算外资金消化，不能作为财政负担。四是实行扶持再就业政策。对改制事业单位，政府在过渡期财政补贴、公益性服务购买等方面实行重点倾斜。在税收政策上，对行政事业单位人员分流办实体，给予一定时期的减免税费照顾。五是引进劳动密集型企业，解决人员分流渠道。利用沿海劳动密集企业内移机遇，主动开展招商引资，解决人员分流问题。此外，还可采取鼓励停薪留职，劳务输出，帮助异地就业等办法。
（五）放宽政策界限，逐步化解乡村债务
目前，乡村债务总额庞大，但无化解资金来源，亟待拓宽思路，发掘可行性的资金来源。除了中央保持乡镇在改革期间财政支出不变政策可解决部分债务外，还需要另行筹集化解资金。本文建议：一是要清理核对原有债务。目的是剔除其中不实部分，重新确认债权债务关系。二是要划清债务偿还责任。在明确债权债务关系基础上，要划清偿还责任。属于乡镇政府举债的，乡镇政府理应偿还；属于非乡镇政府举债的，但与政府关联性较强的，应实行共同分担；属于村级举债的，应由村级自行偿还。三是对乡镇原锁定的债权，应积极依法回收，并全部用于偿债。对直接的债权债务，应允许相互对冲。四是放宽政策。建议上级出台政策，允许乡村运用资产进行偿债。如拍卖国有或集体的国有企业、房屋、车辆、机器设备，出租集体的土地、矿山、鱼塘、果园、山场、荒坡、基地的经营权等，切实推进偿债。五是对于一些重点债务，如农金会债务、“普九”达标债务等，建议发行一定数量公债进行融资，实行中央、省级、县乡共同分担，中央、省级每年安排一定比例资金，县市进行配套，共同化解庞大的历史债务。
（六）实行县乡联动，搞好部门对接
按照建立三级政府的中期目标，乡镇行政层次最终将被合并到县级行政层次之中，共同构成一个微观层次，实现县乡行政一体化模型。因此，从现在起，县（市）党委、政府应将县乡视为一个整体单位来看待，摒弃县、乡两级各自利益，将乡镇行政体制、财政体制改革纳入县级行政体制和财政体制改革的大框架中来，做到通盘考虑，县乡联动，相互对接，协调配合，才能收到预期的改革目标。本文建议：一是要统一思想，提高认识。调查发现，一些县（市）领导对乡镇改革存在种种顾虑，如有的担心改革产生稳定问题会影响政绩，有的认为乡镇是个“乱摊子”改革只会成为县级“包袱”，有的认为人员和债务问题不好解决而产生畏难情绪，于是在实际工作中采取等待观望，或搞搞形式、走走过场，乡镇改革有压力没动力。对于上述问题，需要进一步统一思想，提高认识，明确责任，真正引起领导重视，并将乡镇行政体制改革纳入办事日程。可以这样说，县（市）领导重视与否是乡镇行政体制改革成败的关键。如果领导不重视、不支持、不行动，各部门也不会配合，乡镇改革就只能是再次流产。二是要搞好部门对接。在部门对接中，县乡财政部门对接显得十分紧迫。《美国进步时代启示》一文指出：政治体制改革往往从财政改革突破成本最低，效果最好。推行行政体制改革，财政体制改革可以先行。就乡镇行政体制改革而言，可以先取消乡镇财政体制，实行“乡财县管”改革，将乡镇财务上收到县级财政部门统一管理，为将乡镇变成县级派出机构创造条件。三是配套改革措施要到位。推行乡镇行政体制改革，一方面需要中央、省大力支持一方面需要县级配套改革措施到位。如果县乡配套改革措施不到位，也将会使乡镇行政体制改革大打折扣。
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