社会主义市场经济条件下的政策执行问题研究——“上有政策，下有对策”现象剖析，本文主要内容关键词为：政策论文,上有论文,条件下论文,社会主义市场经济论文,现象论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
“上有政策，下有对策”作为一种政策执行的消极现象，在现实生活中表现得五花八门，但概括起来说，主要有以下几种形式：
第一，你有政策，我有对策。
在执行政策过程中，政策执行人员经常会碰到所执行的政策与自己或部门利益不相一致的情况，于是有的政策执行人员就往往会制定与政策表面上相符合，而实质上相悖的执行方案，使上级的政策不能得到很好的落实执行。例如，中央三令五申政法机关不准从事经营活动，必须限期与所有经济实体脱钩。可是有的机关把经济效益差的实体脱了钩，而效益好的却并未脱钩，或明脱暗不脱，照样利用原政法机关的权力、关系、渠道为经商谋取便利。这是非常典型的“你有政策，我有对策”现象。
第二，断章取义，各取所需。
我们有的政策执行机关和执行人员，只从本地区、本部门甚至个人的利益出发，挑选其中对自己有利的部分执行，对自己或部门不利的部分就不执行。这种“断章取义，各取所需”的政策执行模式，肢解了党和国家的政策，使中央政策变得残缺不全，达不到预期的效果。例如，为了使国有企业尽快摆脱困境，中央制定了“优化组合”、“下岗分流”、“减员增效”的政策，希望通过这一政策的贯彻落实，在充分体现优胜劣汰的原则下，精减企业富余人员，调动职工生产积极性，提高劳动生产率。可是，有的企业负责人却把“优化”变成“亲化”，把党和国家的政策变成排除异己的挡箭牌，他们根据个人的好恶，借“政策”之名，置企业效益、职工利益、国家利益于不顾，大搞任人唯亲，结果使一些不应被“优化”掉的职工被“组合”出去了，不应该“下岗”的职工“分流”掉了，而该“优化”掉、该“下岗”的却仍滞留在企业。这样，党和国家的正确政策在这些地区和企业，不但没有取得应有的效果，反而弄得人心惶惶；不仅损害了部分职工和企业的利益，而且影响了党和国家政策的形象。
第三，阳奉阴违，弄虚作假。
社会主义政策的严肃性要求凡属党和国家的政策，都必须按规定不折不扣地如实传达，认认真真地贯彻执行。但是，在具体的政策执行中，有些部门和人员却对中央和上级的政策阳奉阴违，表面上是制定了执行措施，安排了执行计划，甚至还有督促检查，而暗地里却是另搞一套，弄虚作假。如，为了减轻农民负担，国务院专门颁布了《农民承担费用和劳务管理条例》，中央一再强调各级党委、政府必须严格贯彻执行，农民负担绝对不能超过农民人均收入的5%。可是， 许多地方暗超明不超，通过虚报农民收入的方式来为增加农民负担制造“依据”，结果，农民负担有增无减，严重影响了广大农民朋友的生产积极性和生活水平的提高。
第四，软拖硬抗，拒不服从。
政策执行的基本要求，就是要坚决维护政策的严肃性和权威性，而我们的政策执行中“软拖硬抗，拒不服从”的现象却屡见不鲜。据报道，80年代以来淮河发生了一百多起水污染事故，致使蚌埠人民只好靠买矿泉水度日，更为可怕的是，污染区内癌症发病率竟高于全国平均水平的10倍。后经调查发现，造成污染的主要原因是淮河上游建有近千家造纸厂。对此，中央十分重视，提出用“壮士断臂”的精神来治理淮河污染，国务院及时发布了《淮河流域水污染防治暂行条例》，然而利益驱动下的地方保护主义却使中央的政策执行起来困难重重。污染企业和有关部门，对中央的政策是能拖则拖，能顶则顶，有的甚至打“游击战”，上面检查团“人来停，人走开”，或昼停夜开。有些地方领导更是公然对抗检查，如水资源保护局在检查某县造纸厂时，该县的主要领导赶来说，“造纸厂不能关，安徽所以落后，就是因为没有抓住机遇。现在纸涨价正是发展的大好时机。”受这种指导思想支配，中央的政策在一些地方、一些部门很难得到及时、准确、全面的贯彻执行。
第五，虎头蛇尾，前紧后松。
执行政策是一个踏踏实实、持之以恒、一以贯之的过程，但在现实生活中，政策执行却常常出现“虎头蛇尾，前紧后松”现象。“扫黄打非”是我国加强社会主义精神文明建设，净化文化市场的一项基本政策，而且各地都专门设有扫黄打非办公室，但执行政策也是一阵风，基本上是中央强调严打的时候紧些，大型节假日之际紧些，这几乎成了规律，致使“黄浪”一浪高过一浪，有些地方甚至是越打越“黄”。党和国家的政策就这样被“执行”掉了，被“对策”掉了。
二
政策执行是一项非常复杂的社会实践。特别是在从计划经济向市场经济转轨的过程中，导致政策执行出现“上有政策，下有对策”的原因就更多，主要有以下几个方面：
第一，政策运行机制有弊端。
目前我国的政策运行机制离政策的高效运行还有一定的差距，存在着许多弊端，这集中表现在社会转型时期的政治体制尤其是行政体制上，具体说来有：（1）党政不分常使政策之间相互打架， 导致政策的执行力下降；（2）机构重叠带来的“政出多门”，导致政策执行出现梗阻；（3）部门之间缺乏沟通与协调，使得政策不能迅速、准确地传递， 导致政策运行断档；（4 ）监督不力常使政策执行情况得不到及时检查，导致政策执行走样等。总之，我们的政策制定、执行、监督和调控，还没有形成完全与社会主义市场经济体制相适应的既相对独立又相互耦合的运行机制，政策运行的各个环节仍然互相脱节。在这种情况下执行政策，发生“上有政策，下有对策”的现象难以避免。
第二，政策本身存在漏洞。
大量的事实证明，政策本身的漏洞是导致“上有政策，下有对策”的重要因素。我们政策的漏洞明显有：（1）政策目标不准确。 使得政策执行机关和人员不能明确领会其含义，这样理解也行，那样理解也可以，使人无所适从，或者各自按照自己的理解去执行，这种弊端特别容易让一些人“钻空子”，搞“对策”。（2）政策不完整、不配套。 我们的现实政策往往是单项政策出台的多，以政策群出现的少，没有形成科学合理的政策体系，这一方面给政策执行带来了困难，同时也给执行者寻找“对策”打开了方便之门。（3）政出多门。部门林立、 机构繁多、职责不明、多头决策，一直是我国政治体制的一大弊端。这种体制经常造成政出多门、政策打架和相互矛盾的现象，这使得政策执行机关和执行人员莫衷一是，也为钻政策的空子提供了可乘之机。（4 ）政策多变。在有些地方、有些部门，常常是领导换届，政策也换样，人存政举、人走政息、政策多变、朝令夕改，政策缺乏基本的稳定性和连续性，更难以建立较高的可信度和权威性，这样就很容易导致“上有政策，下有对策”的现象。
第三，政策执行监控不力。
主要表现在：（1）从政策科学的角度来看， 整个政策运行过程法制约束不够，执行前缺乏规范约束，执行中不能有效监控，执行后纠偏不力，特别是对那些执行不力甚至拒不执行或变形执行的政策执行机关和执行人员没有严厉的惩处措施。（2）从当前的社会现状来看， 我国正在建立社会主义市场经济新体制，正处于社会的转型时期，这一根本的变革一方面给社会带来了无限的生机和活力，同时也把市场经济伪功利性带入了政策执行之中，出现了利大快执行，利小慢执行，无利不执行。（3）从中央与地方的管理体制来看，自80年代以来， 我国体制改革的一项重要内容就是实行简政放权，改革中央权力过分集中的弊端，重建中央与地方的关系，但是，哪些权该放，哪些权不该放，一直未找到合适、明确的答案，结果出现了中央放权过度的现象。随着地方自主权的扩大，特别是地方财力的膨胀，中央对地方执行政策的监控力削弱，中央政策的控制力降低，中央说话越来越不算数。
第四，政策执行人员素质不高。
几十年来，我们在社会主义革命和建设的伟大实践中培养了一支优秀的政策执行人员队伍，但是，随着计划经济体制的终结和市场经济体制的建立，政府将日益运用经济和法律的手段，而不再沿袭传统的行政命令的方式来调节政策的执行。面对这种新的要求，我们的政策执行人员普遍感到有以下不足：（1）执行人员长期受传统思想的教育， 在计划经济体制下形成的相对僵化的思维方式与如火如荼的社会主义市场经济建设不适应。（2 ）执行人员普遍不熟悉社会主义市场经济的发展规律，他们的知识结构、知识水平同市场经济体制下政府管理的新要求有差距。（3）长期党政不分，公务员制度没有真正实行， 再加上执行人员的水平参差不齐，执行队伍的结构不尽合理，也影响着政策的有效执行，这也是导致“上有政策，下有对策”的一个重要原因。
三
要治理好“上有政策，下有对策”这一顽疾，当前亟待加强以下几项工作：
第一，尽快建立完善高效的政策控制机制。
政策控制可从两个方面来完善：一是完善政策监控机制。它包括三个步骤，首先是执行前监督，即对政策的科学性、合理性、可行性的监督；其次是执行中监督，即对政策执行情况的监督；再次是执行后监督，即对政策执行结果的监督。这三个步骤是相互衔接、密不可分的整体，任何一个步骤出了问题，都将直接影响对政策执行的有效控制。二是完善政策调控机制，它把政策监控机制运行的终点作为起点，也可分为两个步骤，即制定调整措施和做出纠偏方案与实施调整方案和采取纠偏行动。
第二，切实建立健全科学合理的政策结构体系。
目前我们应该对现行的所有政策进行一次全面的清理，凡是彼此之间存在矛盾、冲突和扯皮的政策，都必须进行及时的调整、清理或取缔。一切部门、所有地方的政策规定，都必须与中央的政策相吻合，同中央的政策保持高度一致。真正做到各地区政策之间，各部门政策之间，各领域政策之间，新、旧政策之间，宏观、中观、微观政策之间，在中央总的政策精神指导下统一规划、相互协调、共同执行和全面发展，切实建立一个科学合理的政策体系。
第三，全面维护和加强中央政策的权威。
正确处理好中央与地方、整体与局部的关系，切实树立“全国一盘棋”的战略思想，是遏制“上有政策，下有对策”的一项重要原则。我们的改革出现了分权过度和分权过多的弊端，使地方拥有了目前还承受不了、使用不当的过多权力，为此，应重新调适中央和地方的关系，重塑中央的权威，重塑中央政策的权威，避免出现地方上“拥权自重，抗衡中央”的情况。当然，重塑中央的权威，并不是要把地方应该拥有的而且已经赋予的权力收上来，而是要科学地划分和规范中央与地方的权限和职责，明确中央拥有哪些固有权力，地方可行使哪些权力，把这些以法律的形式确定下来。地方作为中央的下级组织，必须执行中央的政策和法令，地方性政策必须服从中央的宏观政策。在执行中央政策的过程中必须严格做到：（1 ）任何执行机关和执行人员都必须在政策和法律的范围内行事；（2 ）任何执行机关和执行人员都不得享有不受政策和法律约束的特权，都不能违背政策和法律的规定；（3 ）一切违背政策和法律的行为，都是违法行为，对其当事人都要实行严厉惩处，对当事人不予处罚或惩处太轻，都将削弱中央的权威。为此，必须加强行政法制建设，做到有法可依和有法必依，以坚决杜绝搞违背中央政策的对策，防止解释政策的实用主义和庸俗化倾向。
第四，真正实现政策执行的民主化、公开化。
政策执行的过程是千千万万人民群众的实践过程。政策方案并不能自发地被接受，更不能自动地被执行。一项好的政策能否充分发挥功能，收到良好的效果，不仅要为广大领导干部所了解、所熟悉，更重要的是要为广大人民群众所接受、所掌握。这就要求我们在执行政策时，必须全面系统、原原本本、不折不扣地将党和国家政策的全部内容毫无保留地告诉人民群众，交给人民群众，努力实现政策执行的民主化、公开化。为此，要求我们的报纸、刊物、电视、广播等新闻媒体，不仅要加强对政策的宣传，打破传统的政策神秘感，提高政策的透明度，而且还要加强对政策执行的宣传，将政策执行的整个过程全方位地置于广大民众、社会团体、新闻媒介、人大政协以及党和政府的监督机构的直接监督之下，使那些热衷于搞“上有政策，下有对策”的人没有可乘之机。
第五，努力提高政策执行人员的素质。
毛泽东曾经说过，“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。”他们的素质直接决定着政策执行的成败。努力提高政策执行人员的素质，是全面治理“上有政策，下有对策”的一条重要途径。在当前社会转型时期，一个合格的执行人员至少应具备这么一些素质：（1 ）较高的政策水平。这对负责政策执行的领导人员来讲尤为重要。（2 ）无私的高尚情操。（3）牢固的纪律观念。纪律是执行政策的保证， 严格的组织纪律对保证政策的全面贯彻落实具有举足轻重的作用。（4 ）合理的知识结构。（5）因时、因地制宜的创造精神。为此， 政策执行人员必须大力加强学习。