政府审计在国有资产审计监督体系中的作用，本文主要内容关键词为：国有资产论文,审计监督论文,作用论文,体系论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、当前我国国有资产审计监督体系的主要内容
党的十七大报告中明确指出，要加强对国有企业和国有资产的政府监管和社会监督。审计监督是国有资产监督体制中的重要一环。国有资产的审计监督体系主要分为三个层次：内部审计监督、社会审计监督和政府审计监督。
政府审计是由政府审计机关代表政府依法进行的审计，具有强制性的特点。我国《宪法》第91条规定：“国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。”由于国有资产的营运过程会分别形成各自的财政收支或财务收支，因此，政府审计的内容显然包括国有资产的管理机关、营运机构、经营企业的经济活动。通过对记载这些经济活动的财务资料及相关资料的审核和检查，特别是对国家财政、税务、金融、国有资产管理部门所执行监督工作的再监督，可以查错防弊、发现和揭露违法违纪的重大问题，防止国有资产流失，切实维护国有资产所有者的权益。同时，更重要的是，通过实施对国有资产的国家审计，可以在宏观层面上发现问题、堵塞漏洞，引导国有资产管理良性运转。
（一）政府审计与注册会计师审计之间的关系
在国有资产管理中，对于政府部门的经济活动有时需采用政府审计，然而政府审计与注册会计师审计二者之间不能相互替代。虽然相对于审计客体而言，政府审计和注册会计师审计均是外部审计，都具有较强的独立性，但二者在许多方面存在区别。
注册会计师审计，又称独立审计或民间审计。会计师事务所作为社会中介机构，在国有资产管理中所发挥的作用主要是通过注册会计师审计来实现的。它是随着商品经济的发展，由于经营权与所有权的分离及资本市场的形成应运而生的，是商品经济发展到一定阶段的产物，是商品经济条件下社会经济监督机制的主要表现形式。
最初的政府审计是随着国家管理事务中经济责任关系的形成，为了促使经济责任的严格履行而诞生的。现代意义上的政府审计是指各级政府机构和官员在受托管理属于全民所有的公共资金和资源的同时，还要受到严格的经济责任制度的约束。这种约束方式就表现为政府审计机关对受托管理者的经济责任进行监督。
具体来讲，政府审计和作为民间设计的注册会计师审计的主要区别体现在以下几个方面：
1.在审计的方式上，政府审计是强制审计，注册会计师审计是受托审计。各级政府及其部门的财政收支情况及公共资金的收支、运用和国有资产管理情况，政府审计部门可依法进行审计，无需被审计单位同意。而注册会计师审计则应接受委托后方能对被审计单位进行审计。
2.在审计对象上，政府审计的对象主要是各级政府及其部门的财政收支情况及公共资金的收支、运用和国有资产管理情况。注册会计师审计对象则包括一切营利及非营利单位。
3.在审计监督的性质上，政府审计可以根据审计结果发表审计处理意见，如被审计单位拒不采纳，政府审计部门可以依法强制执行。注册会计师审计则根据其审计结论发表独立、客观、公正的审计意见，以合理保证审计报告使用人确定已审计的被审计单位会计报表的可靠程度。
4.在审计实施的手段上，政府审计属于行政监督，是政府行为，所以是无偿审计。注册会计师审计是由中介组织——会计师事务所进行的，是有偿审计。
5.在审计的独立性上，在我国，政府审计机构隶属国务院和各级人民政府领导，因此在独立性上体现为单向独立，即仅独立于审计第二关系人（被审计单位）。而注册会计师审计表现为双向独立，既独立于第三关系人（审计委托人），又独立于第二关系人（被审计单位）。
6.所依据的审计准则不同。注册会计师审计所依据的审计准则是中国注册会计师协会制定的独立审计准则，而政府审计所依据的准则是审计署制定的国家审计准则。依据不同审计准则所进行的审计，其审计工作的程序，获取证据的多少，形成的审计结论等都会存在差异。这就使得某一类审计事项，很难同时使用由不同类型的审计主体进行审计所得出的审计结论。政府审计和注册会计师审计所遵循的审计准则的差别，使得他们的工作成果很难相互替代。
从法律上讲，政府审计机关和注册会计师审计组织在各自的法定职责范围内开展工作。政府审计机关依照审计法规定的职责对各级政府及其部门的财政收支，国有金融机构及企事业单位的财务收支，以及国家建设项目、外国援贷款项目和各种社会保障基金进行审计监督；注册会计师审计组织依照注册会计师法和其他法律及行政法规的规定来承办审计事项。
（二）政府审计与内部审计之间的关系
内部审计是由各部门、各单位内部设置的专门机构或人员实施的监督。国有企业内部通常都要建立内部审计制度，但内部审计由于受本部门、本单位的直接领导，因而审计监督的独立性较弱。
政府审计与内部审计是两种不同性质的审计，审计目的、所代表的利益、审计的重点和法律效力等都存在明显的区别。就二者之间的关系来看，首先，政府审计作为一种外部审计，在开展审计工作时要合理利用内部审计的工作成果。内部审计作为内部控制的重要组成部分，出于提高审计效率、节约审计费用的目的，任何一种外部审计在对一个单位进行审计时都应考虑充分利用内部审计工作的成果；其次，政府审计可依法对内部审计进行指导和监督。一是对内审协会进行指导，引导它们充分发挥行业管理的作用，成为国家审计和内部审计之间的桥梁；二是对内部审计工作进行具体指导和监督，指导他们围绕本单位的实际情况来开展内审工作。
二、加强政府审计，完善国有资产审计监督体系
从今后的发展趋势来看，我国对国有资产的政府审计监督主要包括以下内容：一是对国资委进行监督。这种监督不只是一般意义上对其自身预算执行和财务收支的监督，更主要的是对国资委履行资产收益权、重大决策权和选择经营者权的情况进行监督，即绩效审计；二是对重点国有企业进行审计，重点对国有企业领导人与国资委签订的经济责任的履行情况进行审计，即经济责任审计；三是对国有企业经营的合规性进行审计；四是对接受委托对国有企业财务账目进行查证的社会审计组织的质量进行监督，揭露和查处弄虚作假和舞弊行为。具体来讲，应从以下几方面通过加强政府审计的作用，来完善我国国有资产的审计监督体系。
（一）政府审计要在国有资产审计监督体系中发挥主导作用
第一，国有企业属于国家审计机关的法定审计范围。2006年十届人大20次会议新修订的《审计法》第20条规定：“审计机关对国有企业的资产、负债、损益，进行审计监督。”这表明，国有企业、国有资产属于国家审计机关的法定审计范围，这是保证和促进国有企业管理当局公共受托责任全面有效履行的重要手段。由国家审计机关审计重要国有企业具有很多先天的优势。因为国家审计作为一种行政行为，具有较强的独立性和强制性，拥有处罚权，可以有效地遏制国有资产流失等问题，促进国有资产管理的完善。
第二，国家审计机关审计国有企业符合国际惯例。美国、法国、加拿大、日本、德国等几乎所有发达国家和墨西哥、印度、巴西、埃及、马来西亚等绝大多数发展中国家颁布的法律都规定，国家审计机关的审计范围都包括国有企业。最高审计组织(International Organization of Supreme Audit Institutions，INTOSAI)第九届会议通过的《审计规则指南》（即“利马宣言”）也明确指出：“如果政府掌握企业的很多股份，最高审计机关就应对其进行审计。在政府持有多数股份或具有决定性影响时更应如此。”
第三，从实践层面来看，国家审计机关在对国有资产的审计过程中发挥了不可替代的作用。国家审计署余效明副审计长透露，2006年，全国各级审计机关共审计国有企业6997户，查出各类问题金额2814亿元。通过对15户中央企业的审计和审计调查，查出企业损益不实问题金额132亿元，不良资产120亿元，损失或潜在损失问题金额72亿元，国有资产流失问题金额18亿元，存在有问题重大经济决策事项142项。李金华说，现阶段之所以非常加强企业审计，主要是由于国有及国有控股企业关系到国家的经济命脉，而且社会上对国有及国有控股企业越来越关注，尤其对垄断性行业和企业。未来除了要对53家中央管理的重点国有企业开展经济责任审计外，还要对整个中央企业开展经常性财务收支审计，加大专项审计调查力度。
（二）推进我国政府审计模式的改革，加强国有资产监督
我国政府审计当前作为政府的构成部门的这种单向独立性导致了一些问题。也就是说，政府审计部门自身也需要外部机关的监督，为此，国家审计署在2006年宣布：从2007年起，将邀请财政部和监察部组成专业监察部门，每年定期对全国审计机关进行审计，以结束审计部门无人审计的局面。应当说，这一问题关系到我国国家审计体制模式的选择问题。
从国际上来看，世界各国的审计模式大致可以分为立法服务型、行政服务型、司法型和独立型四种。由于1983年我国建立国家审计机关时，集权型的计划经济体制在国民经济中仍然占据着主导地位，因而选择的是直接服务于政府行政机关的国家审计类型。我国《宪法》第91条规定：“审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权”。这就使得审计机关一方面要接受政府部门的领导，另一方面又要对政府部门进行审计监督，这种不完全独立于被审计单位的审计体制在很大程度上具有内部审计的性质。同时，政府财政收支审计是今后国家审计监督的工作重点，但目前我国审计机关的经费却要通过同级财政部门的预算来安排，这种由被监督者给监督者经费做预算的关系，势必会影响审计机关对财政部门的监督力度。
因此，随着近年来我国社会主义市场经济体制建设的不断推进，各种要求改革我国国家审计模式的呼声不断涌现。更有甚者，主张一蹴而就、直接过渡为最高人民审计院，从而与国务院、最高人民检察院、最高人民法院平行，向全国人民代表大会负责，但此观点在我国当前并不具有现实的可操作性。
另一方面，即使从英美实行三权分立的所谓民主国家来看，其国家审计体制的变革也经历了一个循序渐进的过程。英国的国家审计最初是服务王权的，后来转向了服务立法权和行政权，最终才主要服务立法权。美国尽管在建国之初就将政府权力设置成了分立状态，但是在其建国之后很长一段时间，行政机关的实际预算权总是大于国会。直到20世纪初，由于政府的腐败，迫于公众的压力，美国才不得不进行了一次预算改革，国会于1921年通过了《预算与会计法》创建了美国的国家审计总署(The General Accounting Office)，才宣告了美国现代国家审计的诞生。在瑞典，到2002年改革之前，审计机构都是隶属于财政部的，创建的法律依据只是政府条例而不是法律。芬兰的情况也是类似的，国家审计署直到2001年都是隶属于财政部的，之后才直接向议会负责。
事实上，从1995年国务院颁布的《中央预算执行情况审计监督办法》开始，我国的国家审计模式已经开始向行政、立法双服务型转变。而且，鉴于我国政府在当前国民经济的强势地位，国家审计机关隶属政府部门，有助于更好地发挥国家审计部门对国有资产的监督作用。
（三）政府审计协调好与民间审计之间的关系，特别是要加大对民间审计的监管力度
由于其地位的特殊性和灵活性，注册会计师在国有企业审计体系中发挥着重要作用，特别是对于审计中小型国有独资企业和国有控股、参股公司的年度会计报表、满足国有企业在经营、筹资和投资活动中产生的许多特定的审计服务需求方面,更是如此。但是，政府审计要协调好与民间审计之间的关系，特别是政府审计机关要加大对民间审计的监管力度。
1998年，国务院批准的国家审计署职能配置、内设机构和人员编制中明确了对社会民间审计的指导和管理职能划归财政部行驶，审计署不再对中国注册会计师协会行使指导和管理职能。2006年新修订的《审计法》第30条规定：“社会审计机构审计的单位依法属于审计机关审计监督对象的，审计机关按照国务院的规定，有权对该社会审计机构出具的相关审计报告进行核查。”这一规定，就明确了目前国家审计机关和社会审计组织的关系是一种监督和被监督的关系。
但是，目前政府审计机关对注册会计师审计质量的监管力度还明显不够。从目前来看，国有企业的财务报表基本上都是由注册会计师审计鉴证、评价的。2004年国家审计署组织对16家具有上市公司审计业务进行检查时发现，14家会计师事务所的37名注册会计师出具的19份审计报告存在失实或疏漏，这表明注册会计师审计作为一种有偿服务，由其对重要国有企业进行审计存在不容忽视的缺陷。因此，今后政府审计有必要对注册会计师的审计质量加大监管力度。
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