从外在支援到内在发展：教师轮岗交流政策的实施重点探析，本文主要内容关键词为：探析论文,外在论文,重点论文,政策论文,教师论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2013年11月，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，统筹城乡义务教育资源均衡配置，实行公办学校标准化建设和校长教师交流轮岗。其后，教育部表示，将实行校长教师交流轮岗作为统筹城乡义务教育资源均衡配置、办好人民满意教育的一项重要举措，进一步提升了加强校长教师交流轮岗工作的重要性和紧迫性。教育部正在加快研究制定和出台《关于县(区)域内义务教育学校校长教师交流的若干意见》及配套工作措施，旨在未来3-5年通过建立校长教师交流轮岗制度的目标、扩大交流范围、创新交流方式方法、强化交流激励保障机制以及建立“县管校用”的义务教育教师管理制度等措施进一步促进教师流动的制度化、稳定化。[1]可见，教师轮岗交流议题正进入系统的制度建构与实施时期。在此背景下，梳理我国教师交流政策的发展轨迹，分析各地先行试行相关政策的经验教训，对于进一步讨论上述各项具体措施的适用性就显得非常有必要。
一、教育均衡：教师轮岗交流的政策目标
教师流动是教师在职业内或职业间的一种流动，它可能受到人力资本市场的影响，通过教师个人的自主职业选择得以实现；[2]也可能受到国家行政力量的控制，通过有意识的制度安排得以完成。[3]前者可视为个体自主模式，教师作为“自然人”和“经济人”，其自主流动往往形成由低到高、由贫到富的系统内单向流动或直接脱离教师岗位而进入其他职业的退出行为。这种教师个体自利、自主的职业流动性选择通常导致某个学校或者区域的教师流失危机，从而加剧校际或者区域间的教育资源不均衡。譬如之前中西部优秀教师或者校长受到深圳等经济发达地区的吸引，出现优质师资“孔雀东南飞”的情况。后者可视为行政主导模式，鉴于教师流动本身不必然带来不同地区之间师资的均衡，相反还可能扩大既有差距的事实，教育行政部门通过行政手段将教师在区域间、学校间进行调配，以实现教育均衡发展的目标。就本文讨论的范畴来说，后者才是关注的重点，在深入分析实施行政主导模式过程中如何吸纳个体自主模式的优势，变教师被动流动为主动流动之前，文章先简单梳理行政主导的教师流动政策的演变轨迹，寻找该政策目标的基本定位。
(一)援助农村：教师交流的最初定位(1996-2001)
在这一阶段，教师流动政策的主要目标是引导教师资源合理地流向师资匮乏的农村地区或郊区县。1996年国家教育委员会下发《关于“九五”期间加强中小学教师队伍建设的意见》，鼓励教师从城市到农村，从强校到薄弱学校任教，实行教师定期交流，从而打破教师使用方面的单位所有制和地区所有制，促进中小学教师在学校和地区间交流，形成教育系统内部人力资源的合理配置机制，切实加强薄弱学校的建设与发展，真正缓解农村边远地区中小学对教师的需求。
该《意见》在我国教育政策体系中首次提出“教师定期交流”的概念，是对教师合理流动在政策层面的规定和方向引导。但由于从城到乡的教师流动面临着太多的现实困难，诸如学校物质条件、教师实际收入等方面的差异，使得该政策难以短期内有效执行，因此教育行政部门开始将重心转移到城乡师资协调互助上，先从城市内的流动以及城乡间“校对校”定期流动开始，试图打破教师的惯性思维，逐步适应由政策引导的被动流动。
(二)区域共生：教师流动目标的微调(2002-2006)
此一阶段城乡教师质量的差距依然存在，而农村学校又普遍出现缺少音体美和信息技术等学科教师的结构性师资短缺现象，为此，教师流动政策的重心就从单方面援助农村师资转移到区域间某些学科教师的资源共享和协调发展上来。其中2005年颁布的《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》颇有代表性，该文件提出建立区域内骨干教师巡回授课、紧缺专业教师流动教学、城镇教师到农村学校任教服务等项制度，旨在平衡教师资源的基础上逐步提升农村教师整体水平。其中，“巡回授课”和“流动教学”是出现的新名词，也是教师流动议题在发展中不断细化的具体表现。
值得一提的是，2006年的《教育部关于大力推进城镇教师支援农村教育工作的意见》又重申大中城市教师到农村支教，加大对口支援工作力度。可见，不论处于教师流动政策发展的哪个阶段，对农村的倾斜以及缩小城乡差距的目的都不会变化。这一阶段，教师流动政策开始发挥效用，流动形式愈来愈具体多样而有针对性；在此情形下，教育行政部门开始思考如何进一步将教师流动政策稳定化、规范化，通过制度构建和细化管理使其发挥更大效用。
(三)制度完善：教师交流目标的全面落实(2006-至今)
2006年以来，教师流动政策开始经历区域制度构建和管理细化阶段。这一时期的主要政策目标是将教师流动法制化、规范化，构建稳定的流动机制并不断健全细化管理方式，重心放在保证教师流动常态化、稳定化的方法及配套措施上。据统计，截至2013年8月底，已有22个省(区、市)地方政府出台了关于教师流动的相关政策，其中有15个省份实行了教师校长定期流动制度。如贵州等地对于校长流动有明确规定，要求校长在同一所学校里最多连任两届，届满后必须流动。四川等省对于教师交流也有具体要求，在同一所学校工作6年或9年就需要轮岗到其他学校。北京、湖南等省还对骨干教师提出了定期流动的要求。[4]
综上所述，教师轮岗流动政策从出台之初，其目标就很明确地指向帮助农村学校、薄弱学校改善师资配备状况，逐步提高学校整体办学质量，实现区域内教育的均衡发展。而我们从有关教师轮岗政策的配套措施中，虽然偶有谈及帮助教师超越专业发展瓶颈，走出职业倦怠期，但并没有真正将以流动作为教师专业发展机会这个目标给予同样的重视，更多是资源均衡化目标的副产品。之所以如此，除了管理部门习惯于工具理性的政策思维之外，还跟他们习惯使用广义的教师流动这一概念有关。
二、教师交流：广义界定下的问题遮蔽
由于国家的政策推动，校长以及教师大范围的流动已经成为改革的大势所趋，各地都把实施县域内校长教师流动作为推动义务教育均衡发展的重要举措，有的地方通过变动人事关系的方式让教师在校际间流动，有的通过集团化、结对帮扶等不变动人事关系的方式让教师在校际间交流。除了本文重点关注的教师定期轮岗流动制度外，还有几种普遍使用的方式，如支教、对口支援、教育联盟、走教、送教下乡、优质教师资源辐射等，它们构成广义的教师流动范畴。
从比例构成上，包括支教、对口支援、教育联盟、走教、送教下乡、优质教师资源辐射等方式构成教师流动的更大部分，在这些项目中流动的教师相较于轮岗流动制度下的教师而言，其流动的期限较短，人事关系不随迁，且没有具体的奖惩措施。更为重要的是，这些教师隶属于某一具体学校，通常是较为优质的学校，如对口支援模式的教师流动，是以城市学校有责任反哺农村学校的支教理念为支撑，将城市的优秀教师调到农村乡镇去支教，采取多种支教方式，时间一般为一个月。因此，他们的专业身份在流动过程中没有受到任何冲击，相反还有可能在提供专业支援的过程中得到强化，而他们在学校中所从事的工作主要也是引领其他教师的专业发展。
但教师轮岗交流制度下的教师面临着不同的情境，首先时间延长，如浙江省2013年出台的《关于推进县(市、区)域内义务教育学校教师校长交流工作的指导意见》中规定，城区学校交流到农村学校的教师，交流后服务时间应不少于3年。其次是涉及人数众多，因为从理论上来说，每一位教师都是流动对象，而非总是骨干教师。再次是人事关系变更，如沈阳市将教师由单位人变为职业人，实行“人走关系动”，通过一系列的配套措施实现教师“大换岗”。虽然各地颁布的教师轮岗交流的政策中将交流方式分为教育行政部门指导交流、学校推荐交流、个人申请交流等多种形式，但基本判断标准是该教师在原校工作年限，换句话说，教师被动交流的成分是居多的。
这就必然带来教师工作和生活上的适应问题，如果说稳固的社会空间和持久的认知空间是个人维系其自我认同和组织认同的基本条件，那么在流动的背景之下，教师的社会生活便必然遭遇“偶然性”、“不确定性”和“不安全感”的困扰。在长达数年的新环境生活中，教师要不断追问他究竟属于哪所学校以及他到底是谁等这样一些基本问题，对这些问题的困惑也表现在教师的组织行为上，影响着教师的工作表现和专业发展的效果。这项在政策实施过程中本该引起高度关注的议题缘何隐而不彰呢？原因就在于人们讨论教师流动时习惯于取广义的概念，将上述多种形式的流动形式放在一起思考，从而遮蔽了教师轮岗交流制度本身可能带来的严峻问题，以至于目前采取的各种激励保障机制关注的仅仅是如何将教师留下来的层面。
三、留人不留心：激励保障机制的有限功能
教师流动当然不是我国特有的社会现象，一些外文文献讨论了与教师流动相关的教师流失、教师转向或教师保留率等问题。这些研究非常偏重从经济因素(如薪资)去探讨其与教师流动的关系，在此情境下例如工资、经济刺激以及经济补偿成为众多研究中的关键词。大量的研究提供证据表明对教师的经济援助或提薪将有助于教师留在一所学校。如科比(Kirby)发现在美国工资每增长1000元，教师的离校或重新择校率就要少3%-6%。[5]英格索兰(Ingersoll)则在控制了教师个人特征等变量基础上佐证了这一结论。[6]汉纳谢克(Hanushek)更通过数据推断出10%的薪资提升使教师离职率减少一到四个百分点。[7]
从我国各地颁布的相关政策细节来看，完善义务教育学校教师待遇保障机制也是非常重要的一个环节。如浙江省明确提出：依法保障并逐步提高义务教育学校教师工资待遇，确保其平均工资水平不低于当地公务员平均工资水平。切实落实义务教育学校绩效工资政策，继续实施并鼓励逐步提高农村教师任教津贴，并进一步向小规模学校和教学点、边远山区和海岛学校倾斜。各地应结合本地实际安排工作经费，推进并实施教师交流制度。浙江省嘉善县针对教师流动后的待遇和生活需求，规定到农村任教名师津贴标准3倍于城镇，同时安排专项经费用于奖励和交通补贴。
考虑到教师还有专业成长、实现自身潜能的需要，我国各地教育行政部门还非常注重建立和完善校长选拔和名优教师评先评优机制，以及职称评聘机制。
无论是专业上的评优、评定职称，还是实际用人单位的岗位聘任乃至高聘，其本质上都是通过经济的和声誉上的外在激励手段，吸引教师加入流动队伍，并能够安心在流入学校留任。相对于教师轮岗交流政策中硬性规定的流动要求外，这些配套措施的实施在一定程度上让教师管理工作变得柔性起来，让教师在被动流动的前提下增加了主动流动的动机和愿望。但同时，也很容易发现，这些措施所解决的也仅仅是“留人”的问题，至于这些流动教师是否心有所依，或者说流入教师与流入学校之间是否相得益彰，则基本没有顾及。
中国教育科学院的一项调查显示，72.7%的校长认为流入教师不是学校需要的；52.82%的校长认为很难满足交流进来的教师的所谓需求(其中中部、农村校长持有此观点的比例更高，分别达到57.14%和54.86%)；40.36%的校长认为交流来的教师不好管理(其中中部、农村校长持有此观点的比例更高，分别达到44.59%和41.57%)；36.18%的校长认为教师交流不利于教师队伍的稳定性(其中中部、农村校长持有此观点的比例更高，分别达到38.31%和36.92%)；22.9%的校长认为教师交流扰乱正常教学活动。[8]这种状况的出现让我们不得不进一步反思，不关注实实在在的流动教师与学校自身的需要，仅仅满足数字上增加，是远远不能实现该政策预定目标的。
四、聚焦学校：走出过于依赖外力的陷阱
事实上，教师轮岗交流政策的长期有效落实，一定需要关注流入学校与流动教师之间的协调。那么，在教师轮岗流动实践中真正影响该政策效果的因素是什么？未来的政策完善和实施过程中需要给予特别关注的地方又在哪里？
有研究指出，教师的流动和个人背景因素有关，并以特殊教育、数学和科学领域的教师流动率最大，流动率和年龄呈现U型曲线的关系，即新进和临近退休的教师离职率较高，中间教师的离职率较低。[9]这对于我们实施轮岗交流政策确定人选时有所参考，其中新进人员离职率高的一个重要原因是其缺乏对学校的认同感，在面临各种现场冲击时不能及时有效地获得学校或其他教师的支持。而每一位轮岗教师到了流入学校之后都会面临由于陌生环境带来的冲击，若处理不当，他们也会意志消沉，缺乏斗志。至于那些紧缺学科的教师，更需要在管理中处理好工作压力和支持的关系。
而有关学校规模、生源构成等的结构性因素里，研究发现，规模小的学校比规模适中或大规模学校更留不住教师；拥有较多低社会经济背景学生的学校更容易流失教师。换言之，正是那些薄弱学校难以留住教师。而这些学校之所以薄弱则是由于学生行为问题严重、教师工作热情受挫、学校管理不规范等众多因素形成的恶性循环。而在那些优质学校里，家长在学生教育中扮演着与教师的合作伙伴关系；学生遵守行为规范和学校秩序，教师与校长及中层干部之间的合作感很强，所有这些都会强有力地帮助教师形成对所在学校的认同感，这种成为组织一员的认同感会让其决定继续留在这所学校。[10]
上述研究结论呈现了一个基本事实，即对于薄弱学校而言，那群最需要稳定地教育支持的学生群体，往往承受着来自教师自主的、从低到高单向流动所带来的不均衡恶果。现在要追问的是，通过行政主导的教师轮岗制度的实施，是否必然带来这些薄弱学校的彻底改观，让其成为教师乐教、学生乐学的场所，让当地儿童享受到与其同龄人一样的优质教育。
基于此，教师流动的时间是首先需要考虑的。从一些地方颁布的文件来看，教师流动的时间规定不少于3年，广州则是2年。在有限的时间里，无论是学校的发展，还是流动教师或校长的作用发挥，其效果都是有限的。因为一名教师从适应学校环境到熟悉学生情况，刚要进入成熟与提升阶段，就要考虑轮岗的问题了。这不利于学生的成长，也会影响到教师自身的发展，并会对学校的教师队伍建设带来困扰。可以说，急功近利的轮岗任职往往是牺牲教师自身专业成长以及学校教育教学质量为代价的。若不能保证教师在流入学校至少6年的时间，则该政策的效用就只能更多体现在形式上了。
当然，更重要的是轮岗教师在流入学校工作的这几年是如何度过的。从政策设计的意图来看，轮岗教师是被视为促进薄弱学校发展的重要外力的，当他们来到流入学校，政策设计者假设他们会带来教育教学上的新理念、新做法，就像一粒变革的种子，逐渐影响到周围的同事，进而汇成更大的变革力量，推动整个学校的发展。这种认识显然是片面的，即忽视了能动者与外在环境是相互影响的，这些轮岗教师在进入新环境之后，或许不能产生积极的影响力量，相反由于环境的不适应，他们或者成为过客，保持事不关己的心态，或者被学校旧有的文化所同化。
实践中就出现了教师因独自在外而时常心系家人，根本无法专注教学，其教学效果不彰的现象。也出现有教师坚信“反正不会在一个学校待太久”的念头，保持一种过客的心态面对新的工作环境。还有教师不能在新的工作中找到成就感，始终惦记着自己是“被强迫轮岗的”，其抵触情绪一直滋生蔓延着。诸如此类的问题，势必延缓教师适应新环境、进入工作状态的进度。换言之，学校组织环境与教师之间不能产生良性互动，则轮岗教师不仅不能给学校带来发展的动力，相反可能出现互相损耗的现象。
富兰(Fullan)就曾经指出，决策者关于变革的假设通常都是过度理性的，他们对变革的规划非常投入，且充满信心，渴望自己设计的变革项目能够实施。但出人意料的是，在学校变革问题上，“有志者”不一定“事竟成”。[11]那些多如牛毛的改革方案中，能够成功实施者凤毛麟角，而能长期持续实施者更是屈指可数。这当中可能有改革政策设计不当或外界给予学校的支持不够等原因，但只在意变革项目或外在专业力量的引入，不去理解那些对于实施任何变革都至关重要的本校人员的价值、思想和经历，更是导致变革失败的根源。
因此，轮岗教师与流入学校双方如何悦纳对方，相互适应就非常重要。教师要认识到自己之于学校的价值，学校更要培育开放的学校文化，给外来力量施展手脚的空间。在此前提下，充分发挥学校作为专业共同体的特性，加强轮岗教师与学校原有教师的专业合作，共同探索课程教学改革，乃至学校管理改革的可能路径。在这样的过程中，学校变革已经在潜移默化地进行，因为从组织文化的角度来看，学校变革不再是专门设计的活动，而是学校成员与环境互动的生活本身。教职员工在其日常生活和工作当中萌生的新思想、创造的新事物，都会构成变革的动力源。只有这样，包括轮岗教师在内的所有教师的价值才能真正体现出来，学校也才能获得真正的可持续发展的力量，从而告别过于依赖外力的状况，实现轮岗交流政策的最终目标——促进教育均衡发展。