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今天，美拉关系已降到冷战结束以来的最低点。20世纪80年代，许多观察家希望，随着拉美地区走向民主和市场经济，加上美国对安全事务关注的减少，美拉关系会更加密切，合作会进一步加强。事实上，1989～1995年，中美洲残酷的战争大都已结束；布雷迪① 提出的关于减轻债务国负担的计划有助于拉美国家结束因债务引起的10年经济衰退；加拿大、美国和墨西哥签署了NAFTA；相隔1年多后，在美国举行了首次美洲国家首脑会议；1995年，美国牵头的一项大胆的紧急援助计划使墨西哥经济避免发生崩溃。然而，后来这些进展停止了，美国对拉美的政策飘忽不定。
一 华盛顿对拉美失去了兴趣，美拉关系严重恶化
“九一一”事件后，事实上华盛顿对拉美失去了兴趣。从那时起，美国只是对拉美出现重大问题或紧急局势时才偶然地、有限地加以关注。在整个拉美地区，对美国政策的支持减弱。在拉美各国政府内外，很少有人把美国看成可信赖的伙伴。美拉关系严重恶化，其原因是华盛顿没有起领导作用，在许多尖锐问题上立场过于僵硬。
然而，美国并不是美拉关系恶化唯一的罪魁祸首，拉美国家领导人的表现也欠佳。许多拉美国家的政府只是为保持经济稳定增长和健康的政治制度而进行了局部政治和经济改革。大多数拉美国家政府对地区深刻的经济不平等和社会紧张局势置之不理。
美国在拉美拥有很大的市场，它对拉美的年均出口额达1500亿美元，相当于它向欧盟的出口额。但它对拉美出口的2/3是向墨西哥出口的，由于缺乏有效的西半球贸易协议，相对来说巴西和南美洲其他国家的市场美国还没有去开发。美国将为对拉美政策的滞后和不定付出高昂的代价，但短期内这种状况转变的前景很小。
执政初期布什总统宣称拉美将是美国外交的重点。白宫赞扬拉美走向政治民主和市场经济，并建议完成包括整个西半球在内的签订美洲自由贸易协定的谈判，建立更广泛的经济体，解决移民、毒品、走私等老问题。而5年后，布什政府的态度明显发生了变化。美国政府官员常常对拉美在各方面发生的情况表示失望。
对美国官员来说，更成问题的是拉美政治形势的发展。华盛顿喜欢把拉美说成是民主的橱窗。民主政治依然是拉美的准则。最近10年，将近12位拉美民选总统被迫辞职，其中多数是迫于街头抗议或民众的暴力行动。尽管委内瑞拉举行了选举和全民公决，美国仍不把它看作民主国家。此外，美国对海地、玻利维亚、厄瓜多尔和尼加拉瓜的政治形势忧心忡忡。
布什政府对拉美的不满不仅仅限于经济和政治方面。拉美国家对美国在“九一一”事件之后安全日程的大多数行动持反对态度，对此华盛顿十分生气。智利和墨西哥是美国在拉美最亲近的两个盟国，但是，2003年智墨两国在联合国安理会的代表在安理会进行表决时，投票反对通过一项支持美国入侵伊拉克的决议。事实上，拉美和加勒比国家中，只有7个国家支持美国对伊拉克的战争。其中6个国家(哥斯达黎加、萨尔瓦多、洪都拉斯、尼加拉瓜、巴拿马和多米尼加)当时正在同美国进行贸易谈判，而另一个国家哥伦比亚每年接受美国6亿美元的军事援助。
二 查韦斯：美国麻烦的和危险的对手
然而比拉美国家对美国政策不满更为严重的是，委内瑞拉总统查韦斯作为美国麻烦的和潜在危险的对手的出现。查韦斯执政后，委内瑞拉同古巴关系密切，现在它又慷慨地在经济上补贴古巴。还令人担心的是，尽管查韦斯的参与性质不太清楚，美国政府官员深信，但将会使西半球那些动荡的国家如玻利维亚、厄瓜多尔和尼加拉瓜等国的局势更加不稳定。委内瑞拉同哥伦比亚左派游击队可能的联系以及委内瑞拉向游击队提供藏身之处也使美国官员感到不安。
此外，查韦斯的野心不仅仅限于在几个国家挑起问题。他已明确表示要建立一个广泛的反美联盟，反对代议制民主和市场经济，来取代华盛顿想在西半球建立它的联盟的日程。到目前为止，查韦斯还远没有成功。没有一个国家政府接受他经济上或政治上的领导。事实上，几乎所有的拉美国家依然将自己的未来同美国联系在一起，并愿意加强同美国的关系。然而，美国对奥尔特加可能在尼加拉瓜东山再起和左翼印第安领袖埃沃·莫拉莱斯可能在2005年12月大选中获胜并在玻利维亚建立一个激进的政府② 表示震惊。查韦斯与奥尔特加和莫拉莱斯有着密切联系并向他们提供经济援助。
到目前为止，查韦斯还没能输出他的“玻利瓦尔革命”。尽管如此，查韦斯凭借巨额的石油收入和无限的权力，热衷于在拉美扩大他的影响。委内瑞拉倡议建立加勒比石油公司这一能源联盟，通过这一联盟，委内瑞拉向加勒比小国提供廉价石油，委内瑞拉还资助建立南方电视台这一拉美地区新闻台。委内瑞拉已接近成为南美洲最重要的自由贸易区——南方共同市场的正式成员(阿根廷、巴西、巴拉圭和乌拉圭为正式成员国，玻利维亚、智利和秘鲁为联系国)。查韦斯还倡议建立南方石油公司，它将成为地区各国国营石油公司的联盟。他还倡议同巴西和阿根廷建立核能联合公司并倡议建立南美洲开发银行。
委内瑞拉同美国在美洲国家组织和其他一些组织中已多次发生冲突。2005年11月，当布什总统和美洲其他33国总统或总理来到阿根廷马德普拉塔参加第4届美洲国家首脑会议时，气势汹汹的反美的示威者占领了街道。查韦斯是唯一支持抗议的与会国家元首(他的盟友、当时的玻利维亚总统候选人莫拉莱斯也支持示威活动)。查韦斯的激情演说使抗议者群情激昂，这再次说明他在拉美地区的政治影响和声望。
使华盛顿生气的是，没有一个拉美国家愿意帮助美国挑战查韦斯。甚至那些同美国关系密切的拉美国家政府也对查韦斯同布什和美国作对表示某种同情。在2005年美洲国家组织大会上，拉美国家的代表反对美国提出的关于建立一个监督拉美地区民主的委员会的建议，代表们认为美国的这一建议是企图寻找查韦斯的民主缺陷。不少拉美国家政府对查韦斯及其政策表示不满，但它们不愿意使本国同委内瑞拉的贸易和金融关系受到损害，或者由于反对查韦斯在国内付出政治代价。
三 华盛顿对中国在拉美日益增长的存在表示担忧
华盛顿对中国在拉美日益增长的存在表示担忧，这种担忧已成为国会听证会的题目。事实上，一些议员把中国看成自苏联解体后对美国在拉美地区利益的最严重的挑战。他们认为，中国承诺将带给拉美巨额的资金，中国军队与拉美国家军队之间的关系日益增长，中国在拉美有明确的政治野心，这对美国在西半球原有的政策支柱门罗主义是潜在的威胁。中国对拉美的兴趣是巨大的，而且在增长。拉美已成为中国一个重要的原料和粮食来源。近6年来中国从拉美的进口增加了6倍多，年均增长率将近60％。北京在拉美同样也遇到了严重的政治挑战：在承认台湾的26个国家中，有12个国家是拉美和加勒比国家。中国企图通过加强外交和扩大贸易、援助和投资来减少承认台湾的拉美国家的数量。
布什政府的官员关注中国在拉美日益增长的贸易和政治参与。近两年来，胡锦涛主席已两次出访拉美，在拉美的访问时间共长达16天。白宫不会忽视，胡锦涛访问拉美5国时受到了热烈欢迎，这些国家的政府对中国作了让步(如迅速承认中国的“市场经济地位”)以及他的访问在拉美引起了对中国的巨大期待：中国对拉美公路、港口和其他基础设施建设将进行巨额投资。与胡锦涛访问拉美相对应的是拉美国家的元首、经济官员和企业家接踵而至访问中国。
许多拉美人士把中国看成是一种应对美国霸权的经济和政治选择。有些拉美国家的官员担心中国低成本的制成品会影响本国产品的出口、利润和投资，但另一些拉美国家的官员(特别是生产粮食和矿产的南美洲国家)把中国看成一个潜在的新的贸易和投资的重要伙伴。包括卢拉总统在内的巴西国家领导人表示愿意同北京建立战略关系，包括高科技产品的贸易、在国际组织中相互支持、在科技和文化领域中进行合作等。有意思的是，中国最近的成就促使某些拉美人士思考本国的经济和政治发展，这掀起了一个对近年来拉美摇摆不定的表现进行自我批评的新浪潮和关于向某些亚洲国家成功的经验学习些什么的激烈讨论。
从长期来看，现在预言中国对拉美究竟会产生多大影响还为时尚早。举例来说，中拉贸易增长很快，但目前中拉贸易额还不到美拉贸易额的3％。一些曾经对同中国建立密切关系感兴趣的拉美国家，现在正进行反思。2004年11月在胡锦涛访问拉美期间，阿根廷和巴西曾预计中国在这两个国家的投资将会大大增加。不到1年时间，两国政府对中国的后续行动大失所望，它们说目前它们关心的是如何遏制日益增长的从中国进口的商品。巴西外长塞尔索·阿莫林抱怨说，他的“期望过高，而(中国的)投资迟迟未来”。事实上，(中国的投资)几乎没有到。
中国远没有威胁美国在拉美的影响，甚至没有同美国(在拉美)进行竞争。但是，正如在世界其他地方一样，中国正在拉美加紧和务实地谋求政治和经济的优势。一些评论家指出，由于中国加强了同古巴的关系，对委内瑞拉越来越感兴趣和它在巴拿马的存在，中国已是危及美国在西半球利益的新威胁。但大多数分析家不认为中国在拉美的任何倡议会引发同华盛顿的对抗。他们指出，北京在处理同美国关系方面是小心谨慎的，它承认美国在拉美地区的优势地位。
华盛顿保持警惕，但并不惊慌。2005年时任负责西半球事务的助理国务卿罗杰·诺列加在国会听证会上对中国和拉美发展伙伴关系表示乐观，但同时他又提醒说：“我们将关注(中国和拉美)的经济合作会不会导致它们建立危及美国在拉美主要目标的政治关系的任何迹象”，……北京和华盛顿如有分歧，也是在对双方来说更重要的问题上，如台湾问题、朝鲜核武器问题和持续不断的贸易和经济摩擦问题。
四 所有拉美国家都出现了反美情绪
对美拉关系的失望是相互的。所有拉美国家都出现了反美情绪。无论是富人还是穷人对布什侵略性的单边主义感到不满，他们谴责华盛顿对国际机构和准则的蔑视。据佐格拜公司(Zogby)最近一次对拉美精英进行民意测验结果，86％的人不赞同美国对全球冲突的治理。对美国公开敌视的只有古巴和委内瑞拉，大多数拉美国家政府继续谋求加强同美国的关系，如谋求达成有关自由贸易、移民和安全合作协议，尽管许多拉美国家已不把美国看作可信赖的伙伴，也不愿意成为美国的盟国。拉美的领导人知道美国政治和经济的巨大力量，他们将务实地努力同唯一的超级大国保持良好的关系。但他们认为美国这个国家很少同其他国家协商，从不让步，对批评或反对过它行动的国家实施报复。
对拉美地区许多人来说，美国所标榜的捍卫人权和民主是口是心非的。大多数拉美人对美国在阿布格莱布和关塔那摩监狱的虐俘行为感到震惊。多年来，美国政府一直指责拉美国家侵犯人权和司法程序不透明，然而，突然间当美国自己的安全受到威胁时，它所采用的又是另外一套游戏规则。拉美人常常对美国对拉美地区的毁灭性的军事行动记忆犹新，他们从不赞同美国的单方面干涉，一向坚决反对使用武力来促进民主。华盛顿对2002年4月(在委内瑞拉)发生的推翻自由选举产生的查韦斯总统的昙花一现的政变感到欢欣鼓舞，这使所有的拉美国家对布什政府是否诚心诚意维护民主产生怀疑。美国对阿里斯蒂德总统施加压力，迫使他于2004年离开海地，这一做法也产生了同样的效果。
大多数拉美国家最希望和最需要的是发展同美国的生产和经济关系，正如2003年智利同美国达成的自由贸易协议，2005年中美洲国家和多米尼加与美国达成的自由贸易协议。尽管有关建立西半球贸易自由区的谈判陷入了僵局，但华盛顿可以做很多的事。拉美人对过去美国提出的4项倡议表示特别欢迎：一是1989年提出的旨在减少债务负担的布雷迪计划；二是1990年老布什总统提出的关于建立西半球自由贸易区的美洲倡议；三是1993年达成的北美自由贸易协定，它推动了关于建立美洲自由贸易区的谈判；四是1995年提出的拯救墨西哥比索危机的紧急计划。但是，在近10年，美国再也没有对拉美提出过同上述倡议规模相似的任何经济方面的倡议。
大多数拉美国家的政府愿意同美国进行关于自由贸易协定的谈判。它们了解美国的贸易政策，准备接受在它们看来并不是很公正和平衡的条件。但它们对美国缺乏诚意、不愿意在大多数问题(如对美国农业生产者大量补贴，影响了贸易；反倾销方面的严格的规定；对保护知识产权新标准的要求等)上作出让步表示不满。美国对拉美国家大量向美国出口的许多商品如蔗糖、橘子汁、棉花等实行高关税和限制出口份额，这些做法使拉美国家感到美国很小气，感到美国恬不知耻地标榜自己是在捍卫自由贸易。
另一个令人痛心的问题，特别是令墨西哥、中美洲和加勒比国家痛心，同时也令越来越多的南美洲国家痛心的问题是美国对移民的政策。近20年来，美国的移民政策在实质上没有改变。拉美人把向美国移民看成是解决本国高失业率与低工资的一种办法，并能满足美国对劳动力的需求。美国在边境地区加强了镇压措施，但这并没有减少无证件移民，反而增加了越境的代价和风险，使很多移民从事地下经济，备受剥削。更严重的是，美国州政府和地方政府对移民采取越来越残暴的手段。
也许最使拉美人感到不快的是美国不重视拉美，仍把拉美看成美国的后院。在“九一一”事件发生前不到1周，布什曾出人意外地声明，在世界上美国最重要的关系是同墨西哥的关系。“九一一”恐怖袭击之后，美国将重点转到安全问题和中东地区，对此谁也不感到奇怪。但是，美国将墨西哥和拉美其他国家排除在其外交日程之外的做法是突然的和意想不到的。今天，美国在拉美关注的只是那些可能会对它的利益构成威胁的事件，如查韦斯影响的日益增长，中国扩大在拉美的存在或奥尔特加的东山再起。拉美国家的官员感到，他们在一个个问题上的意见对美国的政策制定者来说，没有什么分量。
很难预见美拉关系会很快得到改善，关系恶化的可能性更大。对美国外交的中心利益(如反恐战争、伊拉克的稳定和重建、阿以冲突、核扩散)来说，拉美仍将是边缘地区。由于2006年拉美有10多个国家要产生新的总统，在政治上将会发生重大变化。但是，拉美地区的许多条件不会发生变化。最多拉美经济可能会有适度的增长，但这不会给美国公司的贸易和投资创造像在亚洲和中欧地区所遇到的那样的机会。政治和经济的紧张局面还会继续下去，拉美大多数国家仍将受美国冷落。查韦斯很可能在一段时间里继续同美国作对，如果他在本国的政权得到巩固而且继续获得并挥霍委内瑞拉巨额的石油收入，他将变得更加强硬。尼加拉瓜和玻利维亚的选举结果会使他拥有新的盟友。
总之，美国不准备提出任何能照顾拉美的倡议。即使美国政府能修改政策，也不能保证拉美国家的政府会作出必要的让步来使美国国会和人民支持美国政府对拉美政策的变化。
尽管目前美拉关系处于低水平，短期内关系改善的前景并不乐观，但并非所有的消息都是坏消息。美国和拉美有着许多共同的价值观，在许多方面仍在进行合作。美国同拉美一些国家的双边关系相当巩固。最近6年来，美国和哥伦比亚保持着不寻常的、富有成效的关系。美国对哥伦比亚的援助计划开始主要出于对毒品走私的担心，结果使哥伦比亚更加安全，使哥伦比亚政府的权威得到巩固。智利也同样在经济和社会方面不断取得非凡的进步，民主更加巩固。2004年智利和美国的自由贸易协议生效之后，两国的贸易取得了发展，两国保持着真正互相尊重和有价值的关系(尽管智利反对美国对伊拉克发动战争)。在美国的要求下，巴西指挥着一支由7500人组成的驻海地的联合国维和部队(大部分人是拉美人)，这支部队的进驻将帮助海地在12月举行大选以及恢复安全和秩序。
尽管大多数拉美国家的政府不赞同和不满意美国对拉美的政策，但它们仍愿意加强同美国的关系。然而，布什政府并没有表现出它在拉美执行能获得西半球其他国家支持的政策的决心和能力。2005年11月查韦斯在美洲首脑会议上的言行掩盖了会议真正的悲剧，即美洲国家领导人在会上的收获很少，西半球日程进展不顺利，美洲国家严重分裂。尽管拉美人对建立一个经济共同体充满热情，但他们对美国的对外政策的矛盾情绪再次凸显。
美拉关系的停滞可能会使美国和拉美付出高昂的代价。如果阿根廷或巴西再次爆发金融危机，如果同石油大国委内瑞拉发生对抗或哥伦比亚武装冲突加剧，都将会殃及其他国家。如像欧洲那样，实现更大范围的地区一体化和政治合作将会有利于所有西半球国家。但是，美国和拉美都没有表现出想共同沿着这条道路走下去的意愿和能力。
徐世澄摘译自：Foreign Affairs en Espa
ol,Vol.6,Num.1,Enero-Marzo,2006,pp.2-23.文中标题为译者所加。
注释：
①时任美国财政部长。——译者注
②作者在撰写这篇文章时，玻利维亚的大选尚未进行。莫拉莱斯已于2005年12月在玻利维亚大选中获胜，并于2006年1月22日就任总统。——译者注
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