环境监理现状分析与对策，本文主要内容关键词为：对策论文,现状分析论文,环境论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 引言
我国的环境监理机构是随着经济建设及排污费征收工作应运而生的，1986年至1997年期间，国家环保局先后在马鞍山市、秦皇岛市等四个城市和57个城市进行了两次监理工作试点，并开展了100 个县级监理工作试点。国家环保局颁发了《环境监理工作暂行办法》、《环境监理执法标志管理办法》和《环境监理工作试点验收标准》，推动了全国监理试点工作。至此，全国建立各级环境监理机构1574个，拥有1.9 余万监理人员。由于监理试点工作受诸多因素的影响，监理机构运作存在着较多问题，本文从工作实践出发，分析监理工作现状和问题，提出对策，供同行们讨论。
2 现状分析
10年创业，经过两次试点，许多地方建立了省、市、县（市）、乡镇四级环境监理网络， 全国监理机构和人员数较试点前增加 211 个和3000余人，各级监理机构明确了职责，建立了制度和运作程序，基本形成了制度化、规范化的运作机制，有效地促进了宏观环境管理，污染源监理频率提高150%；治理设施运行率平均提高18.6%； 排污费征收面平均提高16.7%，征收额平均提高36%；建设项目“三同时”执行率、限期治理项目完成率、排污许可证执行率、污染事故、污染纠纷处理率平均提高20%以上，平均达到97%，处理质量显著提高。1.9 余万监理人员中70%以上持证上岗，业务素质和执法水平明显提高；硬件建设得到加强，完善了执法手段。据100个试点县统计，配备汽车、摩托车250辆，摄像机、照相机等取证器材280台，声级计、 林格曼黑度计等监测仪器320台，电话、对讲机等通讯器材350部，为行政执法提供了有利条件，加大了执法力度，基本扭转了有法不依，执法不严的现象，1996年度， 南通市各级监理机构查处环保行政违法案件207起，罚款56万元，有效地扼制了违法行为；自然保护取得进展，维护了生态平衡，江苏省如东县监理站加强了对入海河流沿岸污染的现场监理，确保治理设施运行，减少了海水和滩涂的污染。
3 问题及原因
目前，监理机构运行有两种方式，一种是授权执法，即以监理机构的名义实施行政执法；另一种是委托执法，以委托部门的名义实施行政执法。由于诸多因素的影响，监理机构运作存在着较多问题：一是我国现行的环保法律、法规中未确定监理机构的独立执法主体资格。但是，许多学者从不同的角度阐述了监理机构的执法主体资格，第一种观点认为，《环境保护法》第七条及其他有关环境保护法律、法规赋予环境保护行政主管部门对环境保护工作实施统一监督管理的职能，据此认为环境保护行政主管部门可在职权范围内，授权予监理机构一定的监督管理职能；第二种观点认为，1990年12月国务院发布的《关于进一步加强环境保护工作的决定》中提出了“加强基层环境监督执法队伍建设，增强执法力量”的要求，是各级监理机构开展行政执法的依据；第三种观点认为，国家环保局印发了《环境监理工作暂行办法》等规范性文件是开展监理工作的依据；第四种观点认为，地方性规章赋予了监理机构一定的执法权。如《江苏省环境保护条例》第十条规定：“环境监理机构必须依法对行政区域内的单位或者个人执行环境保护法律、法规的情况进行监督检查，并按照有关授权的权限参与处理”。本条一是规定了监理机构的现场检查权；二是规定了各级监理机构的执法权由各级环境保护行政主管部门确定，没有确定监理机构的独立执法主体资格。据此笔者认为，监理机构的独立执法主体资格尚在探索之中。原因：
（1）现行监理机构行政执法主体资格无法律、法规授权。 其一《行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”，现行的监理机构属事业性质；其二，《行政处罚法》第十七条规定：“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，可以在法定授权范围内实施行政处罚”。现行监理机构无法律、法规授权，虽然某些省以各种规章规定了监理机构的现场检查权和征收排污费的执法权，但与监理机构的职能及目前的环保违法现状不相适应，未能体现监理机构的独立执法主体资格；其三，对照《行政处罚法》第十九条规定，监理机构符合“委托”条件；其四，国家环保局印发的规范性文件，不能作为行政执法的依据。
（2）是职责未完全清理，关系尚未完全理顺，其一， 是监理与管理分工不明确，国家环保局颁发的《环境监理工作暂行办法》第五条规定了监理机构的职责为1个贯彻、1个依据委托、4个负责、2个参与、 1个承担。少数地方由于领导人对建立监理机构的认识不足，使现行监理机构局限于排污收费，不能使监理机构由单纯的收费型向全面监理型开拓，少数领导人认为监理机构只要把排污费收好了就是完成了监理任务；其二，国家环保局颁发的《环境监理工作试点验收标准》中要求监理机构配备了必要的监测器材，但未明文规定监理机构的监测权，目前只能由监测站委托行使监测权；
（3）是执行地位低，缺乏行政执法的相对独立性， 严重影响了行政执法的严肃性。据100个试点县统计，监理机构为副科级、 科级建制的仅占28%， 江苏13 个省辖市级监理机构中为副处级或处级建制的占23%，由于监理机构的执法主体资格不明确和执法地位低等诸多因素的影响，有些监理机构被同化为一个加强科，无法实施独立办案直至行政执法，形成了监理机构查，管理部门核，违法行为早已时过境迁，最终以事实不清而结案；其次，大中型企业、经济技术开发区、集团公司等行政地位高于监理机构，监理人员乃至监理机构的负责人难以与较高职位的领导人洽谈工作，使正常监理工作难以开展。
（4）是未形成全国统一的规范化监理运行机制、 执法文书和执法程序。
4 对策
（1）制定法规。由法规授权确定监理机构的独立执法主体资格。
建议国家权力机关出台《中华人民共和国环境监理条例》，如陕西省、湖北省、上海市等均在地方法规中明确规定，环保部门的监理机构负责征收排污费和超标排污费。虽然授权局限于征收排污费，但监理机构可根据授权在核清污染源排污情况的基础上，以监理机构的名义，对排污单位签发缴费通知单，要求排污单位在规定的时间内向指定银行缴费，否则，依法作出行政处罚，直至申请人民法院强制执行，这种形式，监理机构实际上独立履行了法规赋予的权力。若《环境监理条例》按监理机构的职责授予相应的权力，确定监理机构的独立执法主体资格，则监理机构由单纯的收费型向全面监理型转变，促使环保行政主管部门把全部精力真正转移到宏观管理上来。应该明确的是，如管理相对人不服，提出复议或诉讼，监理机构则是被申请人或被告者，应依法承担法律责任。这样做其优点是：其一，监理机构是较小环境案件的行政执法主体，减轻了环保行政主管部门的负担，使其有更多的精力投入到宏观管理和查处较大的环保行政案件中去；其二，对较小的环境行政案件而言，环保行政主管部门则是复议机关，从行政和业务而言，环保行政主管部门了解情况，熟悉业务，精通技术，可减少错案，对下属部门的行为既可指导，又可实行监督，同时减轻了法院的负担。也有人主张，监理机构宜采用“委托”执法机制，仍以主管局的名义行使执法权，这样做缺点是：其一，执法主体仍然是环保行政主管部门，有时会因小案件花费大量时间陷于行政诉讼之中，削弱了宏观管理的力量；其二，执法的速度仍然较慢，对监理机构而言，缺乏行政执法的相对独立性，且不能体现监理机构的职能作用；其三，复议机关天高皇帝远，易导致诉讼案件的发生，且增加了法院的负担。因此笔者认为，以法规授权形式确定监理机构的独立执法主体资格较为可行，但在授权幅度及范围上可作具体探讨。
（2）提高认识，充分发挥监理机构的职能作用。 充分认识环境监理机构的建立标志着我国环境管理已经步入法制化管理的轨道，实施环境监理不是环保行政主管部门内部权利的再分配，而是要求环保行政主管部门从繁忙的事务中转移到加强政府部门规划、协调、指导等宏观管理上来，因此各级环保行政管部门要提高认识，理顺关系，明确职责，赋予监理机构必要的监测权、监督管理权、行政执法权、使监理机构全面履行职责，充分发挥职能作用。
（3）提高监理机构的执法地位，加大执法力度，提高执法能力，必须提高监理机构的执法地位。建议国家环保局会同国家人事、财政部门联合发文明确监理机构在现有建制基础上升半级，确定监理机构运行经费、人员工资等所需经费纳入财政预算内，其机构管理可从两方面考虑，其一充分考虑环境管理科学的技术性，比照卫生防疫站的管理方式，保持事业性质，采用双轨制方式管理；其二从行政执法角度考虑，依照公务员管理或纳入公务员系列，兼顾技术性强的特点，可比照财政、物价的做法。
（4）加强规范化建设，规范监理人员行为。 建议重点放在即将出台的《中华人民共和国环境监理条例》上，以此为基础，规范监理制度和执法程序，统一执法标志，统一着装，统一执法文书，加强监理队伍的规范化建设；其次要严格执行已颁发的《环境监理人员行为规范》，从监理人员而言，一是政治思想，二是职业道德，三是业务能力，这些包含着监理人员的素质；从机构管理而言，一是组织建设，二是两个文明建设，三是制度建设和严明队伍纪律，四是网络建设，这些是监理机构的基础。从总体而言，构成了监理机构的执法形象。
（5）增加投入，调动监理人员积极性。 建议各级环保行政主管部门在监理机构经费未纳入财政预算内前，要增加投入（这一较少的投入，可换取较大的效益）：从宏观而言，建议制定监理设备配制标准、福利待遇标准等，增强执法手段和能力，调动监理人员的积极性。
收稿日期：1998-02-26