欧洲政府都市旅游系统组织模式研究：以意大利都灵市为例，本文主要内容关键词为：都灵论文,意大利论文,欧洲论文,为例论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、欧洲政府都市旅游系统组织理论
1995年荷兰区域经济学家Leo van den Berg撰写的欧洲旅游学术界第一部《都市旅游》专著首次提出都市旅游系统组织理论，该理论设计了一个框架图，表达的其主要内容即都市政府将涉及都市旅游产品开发和管理的所有利益关系人组织在一起，在他们的帮助下创造出新的有前瞻性的发展规划和战略，并开发和执行适应都市旅游产业发展的项目，为都市旅游可持续发展创造条件。该理论强调了都市旅游系统组织的七大要素，并为后来欧洲都市旅游的研究奠定了理论基础。
1、政府旅游管理部门行政组织结构情况。该理论设计了五个标准来衡量此类行政组织结构。第一是空间组织规模的适当性，即是否拥有能解决所有问题的部门，部门的种类是否齐全。第二是组织能力，即各级旅游相关主管部门各自的职能能力分工如何，它们的能力如何。第三是政策的完整性，即旅游主管部门制定的政策是否具有全面性和完整性。第四是民主性，即旅游主管部门组织结构、责任、任务和管理方法是否透明化、民主化。第五是组织的效率和有效性，即政府是否可以及时有效地对问题做出反应。这五点是政府都市旅游主管部门组织能力的基石，加强旅游职能部门上下级之间相互合作是其中的核心。
2、战略性合作网络。这一概念即为现今在欧洲和中国十分流行的政企合作机制和公众参与机制。在当今复杂、动态、多样化的社会中，都市旅游管理者不能够再单一的依靠政府这个旅游部门来管理了。现代意义上的都市旅游管理不仅仅是单独依靠政府来管理，而是在政府主导的前提下，通过建立战略性的合作网络，运作公众和企业的参与机制，调动全民的积极性来全民性的管理。居民、旅游企业、其他工商企业、社会群体、居民、项目投资商、金融机构和财政组织等都市旅游所辖范围内的所有活动者组成了这个战略合作网络体系，构成了都市旅游产业发展稳定的基石。这一理论同时给出了理想的网络创建模式。政府是公众服务、管理的代表。政府的管理是协调、调控、影响和平衡社会公众活动的过程。各商业企业和公众分别选出自己的代表，然后和政府一起组成战略性网络，在处理每个政府旅游项目或是推进政府某项旅游举措的时候，这个举措牵涉到的每个相关的协会都会根据自己的利益提出自己的意见和建议，三方协调，最后做出是否推进这个举措及该如何推进这个举措的决策。
战略性网络完完全全地体现了全民动员和公众参与机制。这个网络是对传统的政府行政组织结构的一个有力的补充。通过这个网络，政府最终推行的每一个举措和政策都能够在最大程度上得到全民的支持，也能从最大意义上满足全民的想法和愿望，政府能够更加全面地考虑社会当事人的利益，更了解全民所想。
3、领军人物。当一个政府的旅游部门有了科学的行政体系，有了辅助物战略性网络后，需要的是具有领导能力的领军人物的出现。这些具有商业企业思想和领导才能的人物是现代都市旅游顺利发展的重要因素。领军人物一般在政府旅游部门内部身居高位，具有独特的才华，都市旅游管理的专家，并在社会中拥有很高的声望。
4、全方位的发展规划和战略。这里，该理论对“全方位”的定义为，一是该规划关注旅游产品的系统开发而不仅仅是旅游吸引物的开发，第二该规划同时关注旅游产业与别的都市经济产业之间的相互关系和协调发展。政府旅游部门制定的旅游产品开发政策施行起来肯定会影响诸如经济、环境等其他领域，所以全方位的规划和战略是极其有必要的。欧洲研究者们将“全方位的旅游规划和战略”定位为都市旅游发展的前提，并认为没了它都市旅游就像是没了方向的导弹，不可能击中目标。
5、旅游发展空间经济环境。旅游发展空间经济环境决定了都市旅游产品发展所面临的机遇和挑战，只有对这个环境有了充分科学的认识之后，才可能制订出科学的政策。也正是在分析了机遇和挑战之后，政府才能够真正认识到具有组织能力的重要性。
6、政策支持。这类支持既包括来自上层政府(如省级、国家级)的支持，又包括来自当地政府内部别的部门对旅游管理部门的支持。支持的表现主要是财政支持、权力下放、相互协调支持等。
7、社会支持。欧洲研究者们认为，如果政府的旅游产品开发政策缺乏来自社会公众和私人投资者、商业企业的支持的话，这个政策也不会推行成功的。
以上七点即为都市政府都市旅游系统组织理论的七大要素。缺少一个，政府的旅游管理和开发举措就不可能持续的推行。
图1：都市政府都市旅游系统组织理论框架图
资料来源：Van den Berg，et.al.1995
二、意大利都灵市政府的都市旅游系统组织模式
都灵市是2006年世界冬季奥林匹克运动会的主办地，2006年2月26日冬奥会结束后都灵市向新闻界的公告显示，此届冬奥会产生的纯利润为2.68亿欧元，冬奥会期间，共有100万名游客前来都灵，乘坐公共交通往返于都灵市中心和比赛场地的乘客数量为300万人次，整个都市的旅游组织井井有条。2005年至2009年五年期间，冬奥会将为意大利每年带来57000个新的工作岗位，为国内生产总值年均增长做出0.2％的贡献。冬奥会已成为意大利都灵都市经济的调速轮，使都灵有机会向全世界展示“意大利制造”，并借机改善都市的经济体系，吸引投资，提升都市形象，促进旅游业的发展，创造更多的就业机会。
意大利都灵市可以被看成是欧洲政府都市旅游管理组织的最佳实践都市。但是种种这些令人羡慕的可喜成果决非凭运气得来。通过对欧洲众多学术杂志和意大利都灵市政府工作报告的研究，这里笔者认为，都灵市的这些成就可以归功于都灵市“系统旅游组织模式”的成功开发和运用。都灵市十分重视2006年冬季奥林匹克运动会给都市带来的旅游发展机遇，并从2003年开始遵循系统组织模式设定出2003-2006都灵旅游开发目标和发展策略，从体制上和制度上确定了系统旅游组织开发模式，并运用市场商业管理理念来开发管理都灵市的旅游产品。尽管在其中遇到了很多的阻碍和挑战，但是2006年冬奥会的成功举办及其对都市旅游业和都市整体发展带来的可喜成果却从根本上证实了都灵市政府采取这些措施的正确性。此项都市旅游系统组织理论按照时间顺序分成明确都市的区域经济状况、确定都市旅游开发项目的总目标、设立都市旅游开发总负责单位、创制都市旅游开发总体规划和发展战略、设计具体的都市旅游发展策略和措施、在政企合作的基础上进行具体旅游操作及评估这六大基本步骤。
图2：都灵市旅游组织系统理论模式图
资料来源：作者在对《都灵2000-2010发展战略规划》一文分析的基础上总结而得，The strategic plan of Torino 2000-2010,2000
1、明确都灵的区域经济状况
从总体区域经济状况来看，都灵是意大利皮埃蒙特大区的首府，市中心面积13017公亩，整个城区面积134888公亩。它是一座历史名城，曾为意大利第一个首府。都灵市区拥有两大机场，一为Caselle都灵国际机场，一个是Le Valdigi Cuneo国内国际机场。都灵是文化和巴洛克建筑文化之都，是菲亚特的总部和法拉第的大本营、意甲著名球队尤文图斯的主场。
尽管都灵具有如此丰富的旅游资源，但是21世纪前的都灵旅游市场呈现的却是低迷状态。都灵市旅游观光局的材料显示，1998年都灵旅游发展状况呈现五大特点，即商人们因为生意的便利性而选择住在都市里面；酒店管理者欢迎商人入住而对一般游客表现得不是很热情；都灵只习惯于接待商业代表团，在接待观光游客方面准备不足；60％—70％的当地酒店产业完全依赖当地工业的发展；政府对开发旅游产业兴趣不大。1999年，都灵市的都市旅游市场仍然保持低迷的状态，具体表现为缺乏国际旅游产品和国际品牌；市场由供给而非需求带动；都灵并非休闲旅游目的地；都灵并非会展旅游目的地都市；没有整体的旅游形象；工业都市形象深入人心。
然而，都灵却具有潜在隐性的都市旅游发展经济驱动力。都灵旅游观光局1999年的资料分析了都灵的三大都市旅游发展驱动力。一是都灵是老城，需要吸引投资，而旅游是社会稳定的纽带，是能加快都市发展进程的推动器。二是都灵当地居民短期假期和可支配收入呈上升趋势。三是随着都市改造步伐的加快，都灵市旅游吸引物及都市景观都在一定程度上得到了改善。
从具体的旅游市场现状来看，2001年，都灵市旅游观光局联合意大利旅游研究专家和都灵旅游企业，共同开展了2001-2011都灵旅游市场发展前景调研活动。
2、确定都灵都市旅游发展的总目标、指派都市旅游发展总负责单位
在上述的背景下，都灵市政府决定制定全方位的旅游发展规划和战略，改变经济结构，大力发展都市旅游产业。2003年，都灵市政府委托都灵市旅游观光局全面设计、制定、开发和管理都灵的整体旅游项目。
观光局在分析都灵旅游和整体都市发展的空间经济背景的基础上，紧紧抓住2006年将要在都灵举办的冬奥会的契机，制定了都灵2003-2006都市旅游开发项目的总目标，即通过增加旅游供给的多元化努力发展新的旅游市场，重点发展以商务会谈和会展奖励旅游为主体的商务旅游和以文化旅游、食品及酒文化旅游、都市节庆活动为主体的都市短假期休闲旅游，在政企合作的平台下整合推广都灵的40余所博物馆、巴洛克文化、世界文化遗产、美食、巧克力、葡萄酒、建筑文化、动态艺术、冬季奥运会、拥有先进生态技术的奥林匹克村等特色旅游资源，最终使都灵成为全球知名的特色旅游目的地。
3、创制都市旅游开发总体规划
在总体发展目标的基础上，都灵市旅游观光局创制了都灵2003-2006的旅游发展总体规划、四大规划目标、七大规划管理原则以及两大规划重点。为方便理解，这里将在尊重原规划的基础上重新整合资料素材，以表格的形式进一步说明。
4、设计具体的都市旅游发展策略和措施
(1)确定都灵市旅游观光局的管理功能定位。都灵政府旅游观光局将其自身的管理功能定位为以协调为主线的推广和发展。其中推广主要包括产品市场化推广和都市整体旅游友好性推广两大内容，即与旅游产业一起合作以吸引更多的旅游者及致力于有效的全球标准化服务。推广还被具体细化为三大发展举措，即开发和运作旅游全球化发展战略；关注旅游的推介和商业化；抓住任何的市场机会，尤其是奥运会。发展主要包括旅游产业发展和协调合作发展两大内容，即和旅游产业一起合作提升利润、达到效益最大化以及和科研机构及市民一起合作，将旅游产业的边际效应发挥到最大这两大内容。发展同时也被细化为四大具体举措，即协调区域旅游的规划和开发；帮助旅游企业、协会和科研机构发展；支持经济和社会的旅游效益的扩展和开发和执行全球化发展战略。
(2)开发产品。都灵旅游观光局建立了各类都市旅游产品俱乐部，整合都市的所有旅游资源，将其整合起来开发有竞争力的都市旅游产品。这些俱乐部包括都灵周末旅游产品俱乐部、观光旅游俱乐部、饮食文化旅游俱乐部、购物旅游俱乐部、历史古镇旅游俱乐部、特殊旅游线路俱乐部等。
(3)开发多元化旅游线路。都灵旅游观光局开发了大量的特色多元化都市旅游线路，其中包括文化旅游、购物旅游、节庆活动旅游、团队旅游、工业旅游、家庭旅游、老年旅游、饮食旅游、学生旅游等。
(4)重点关注旅游产品质量和服务质量的提升。都灵认识到自己有很悠久的巧克力制作历史，巧克力远近闻名，但是这不能够吸引足够多的游客，“酒香也怕巷子深”，所以他们设计了配备导游的巧克力主体游“巧克力护照”，以提升旅游者的旅游体验质量。都灵是传统的工业都市，这为工业资源与文化旅游的完美结合提供了理想的平台，于是都灵设计了配备导游的工业旅游这一新的旅游产品。总体来看，到2003年底，都灵旅游观光局共设计了六大都灵便利旅游服务系列，包括都灵都市旅游卡，都灵饮食护照，都灵主题旅游卡(美食、巧克力、当代艺术、奥林匹克村等)，在你到达前48小时内帮你预订住宿的便利酒店预订系统，巧克力护照等。
(5)加大都市旅游产品质量的监督力度。都灵市政府旅游观光局设定了针对餐饮住宿设施的都灵旅游质量卡，对都灵市内餐饮住宿设施进行质量监控和调查评估，并在旅游委员会的网站上定期公布质量排行表，以此来加大都市旅游产品质量的监督力度，间接的鼓励旅游企业提高自己的服务质量，使得都灵成为最终的都市旅游目的地。
(6)将建立整个都市有组织的旅游供给作为自己的一大任务目标，通过增强政府在其间的调节和参与能力，使都灵的都市旅游变成有组织的旅游产业。
(7)通过降低旅游成本来大力开发低价都市旅游项目以吸引更多的旅游者。这一目标同时被细化为五大具体的政府措施，即加大旅游低成本运作的推广力度，继续吸引来自汉诺威、华沙、维也纳、伦敦、佩斯卡拉的商务旅游者；开发新的旅游线路，吸引来自维也纳、巴塞罗那和法国瓦伦斯的新的商务旅游者；增加现有航线的边际利润率；由于旅游低成本因素，吸引新的来自德国和法国的休闲旅游者；继续加大对冬季都市旅游市场的宣传。都灵旅游观光局特别强调了实现这五大目标的一项重要操作，即是加强和扩大与全球航空公司合作，与廉价航空公司大量建立战略伙伴关系，设定一系列政府激励奖励政策来吸引全球航空公司建立更多的都灵旅游航线。
自从2003年明确此发展举措后，在2004年，都灵市政府就获得了旅游的可喜收获，如预期入境游客数为814，864人，实际900，858，上升了6％，其中商务旅游占70％，休闲旅游占30％。当然，其中主要的贡献者就是廉价航空公司。下图5显示的是从1997-2004都灵的游客数量，可以看出，2004年都灵的游客数量比2003年增加了8万人，上升比率为13.7％。据都灵观光旅游局的统计显示，在这8万人中，绝大多数都是第一次来都灵的新游客，新的乘客的增加低价格机票在其中起了很大的作用。这和都灵与廉价航空公司建立战略伙伴关系是密不可分的。图6显示的是都灵2004年航空旅行的入境游客数分析图，可以看出，2004年与之前的四年相比，低成本航空和廉价航空公司为都灵市带来的游客数呈明显上升趋势。
(8)大力加强都市新的旅游形象和门户网站的建设和推广工作，以创造都市的整体旅游品牌。在意识到都灵灰蒙蒙的工业都市形象之后，都灵市政府花大力气进行都市形象建设，力图把都灵从工业都市转变成一个有工业的都市。都灵旅游观光局为都灵市设计了新的都市形象，即“三化三的”，个性化、现代的、娱乐化、活跃的、运动的、所有人的都灵，并在都灵市的旅游门户网站上大力进行宣传。
从上述的分析可以看出，都灵市都市旅游观光局从2003年开始正式启动的都市旅游系统组织模式在理论上和上述的荷兰区域经济学家于1995年设计的政府都市旅游系统旅游组织理论不谋而合。可以说，这一模式是对荷兰理论在实践操作上的添加意大利特色的再开发。它们都不约而同的从分析都市旅游的空间经济状况、建立战略性合作网络、关注市场开发和政企合作等几个角度强调了政府的都市旅游系统组织能力。都灵市从2003年开始遵循系统组织模式设定出2003-2006都灵旅游开发目标和发展策略，从体制上和制度上确定了系统旅游组织开发模式，并运用市场商业管理理念来开发管理都灵市的旅游产品，最终为都市旅游发展打下了坚实的政策和社会基础。上海2010年即将举办世界博览会，现在距2010年还有3年的时间，这一时间节点和都灵冬奥会制定2003-2006年的时间节点相似，如何在世博会举行之前设计出适合上海自身特色的上海都市旅游政府系统组织模式，以此从体制和政策、组织上保障2010年世博会的成功举办并抓住世博机遇开发上海都市旅游及长三角区域的整合旅游产业，相信我们可以从欧洲的都市旅游系统组织理论和都灵的实践中找出经验，为己所用。
图3：1997-2004都灵的游客数量
资料来源：都灵旅游观光局，2004
图4：都灵2004年航空旅行的入境游客数分析图
资料来源：都灵旅游观光局，2004