国有农场改革何去何从？——三大国有农场建立财税体制及政府管理职能的启示，本文主要内容关键词为：农场论文,三大论文,财税论文,何去何从论文,管理职能论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【编者按】没有围墙并不是国有农场这一特殊类型的国有企业的唯一特点。实际上，它是处于城乡之间、非城非乡的一个中间区域，它既是企业，又是社区。如果说“办社会”是一般国有企业的额外负担，那么对于国有农场尤其是大中型农场来说，“社会”属性似乎是其天然属性之一，不存在办与不办的问题，只存在怎样办、怎样办好的问题。必须履行行政的、社会的管理职能而又名不正、言不顺，是国有农场长期面临的诸多难题中的一个。
其余的难题包括：不公平的财税负担，与农场内各类企业的关系，因相对封闭而引起的人才、资金、信息流动不畅，等等。
上述难题均属“冰冻三尺”，但当其他类型的国企进行花样翻新的改革之时，国有农场却保持着相对陈旧的体制，似乎成了“被改革遗忘的角落”。
不管怎样，我们终于看到国有农场改革有了一套试验性的系统方案。这一方案因经济学家的参与而具有理论深度，又因农场与各级政府的相互协调而具有可操作性。这篇调查报告就向我们展示了改革试点出现的令人鼓舞的变化。当然，它也没有回避改革引发的新的利益冲突及其他新产生的问题。
在企业改革进入市场经济体制过程中，国有农场（主要在农垦系统）作为非院墙式企业，具有许多特别而又带根本性的困难：财税体制不合理导致企业双重负担，农场（包括职工）难以进行扩大再生产；农场经济结构与场区经济发展相互排斥，导致非国有经济难以发展；政企不分，管理体制不合理，导致国有农场内企业难以进行现代企业制度的改造，场区社会事业无法与经济协调发展。广东的平沙、珠江，湖南的屈原农场先后进行了财税体制的改革和场区政府职能机构的建设，对解决农场经济、社会发展的根本问题进行了大胆地尝试，取得了阶段性的成果。为此，中国农林工会调查组选择屈原、珠江、平沙农场，就体制改革问题进行了为期一个月的调查。
改革前四道樊篱绊脚
在改革以前，三个农场都是国家大型或特大型企业，其改革前基本情况见附表。
改革前存在一些根本问题。
第一，农场企业、职工双重负担严重。
在旧的财税体制下，农场每年向所在地的县、乡两级财政上交大量税收，地方政府本应当利用这些税收为农场提供公、检、法、医疗、教育、道路交通、场区城镇建设等服务，但事实上只有极少量的税收返回农场用于社会职能管理；农场不得不从税后利润又拿出一笔经费来补足行政、事业经费，形成了事实上的双重负担。这种双重负担最终落在职工身上，在屈原农场，1993年，人均负担341元，劳均达630元，负担占人均收入的30%，高出国务院规定的5%标准5倍之多。
第二，农场经济结构与区域经济结构矛盾，农场发展非国有经济成分的积极性不高，甚至限制其发展。
国有农场经过多年的发展，现在已经不再是单一的农业企业，在农场一级法人之下，具有多重法人，是一个多级企业法人的集合体。这三个农场中，每一个农场内企业都有20个以上，仅纳税而言，农场内的企业进行独自上缴，但对下属企业的其他经济行为，农场还必须进行力不从心的具体的管理。另一方面，农场作为一个区域社会而言，又是国有、集体、私有等多种经济成分并存的混合体。在一个合理的经济结构和社会管理机制中，各种经济成分企业之间是相互竞争、相互促进、相互依赖的良性经济发展秩序；而在农场——一个独特的混合管理体制中，其非国有经济成分中的企业，作为一个独立纳税人，把创造的税收上缴到地方政府，把其需要的社区服务，如治安、交通、卫生、城建等一系列负担留在农场，农场实际上对非国有经济成分投入的精力、财力不管有多大，其回报仍是零，即所谓的“赔本买卖”。所以，在旧体制下，农场经济成分与其他经济成分之间，变成了相互排斥、互相冲突、互相打击的恶性经济关系。因此，多年来农场的其他经济成分，特别是个体工商业发展一直十分缓慢。
第三，管理体制混乱，农场无法对社区进行有效治理和管理。
农场对外是一个企业，而事实上是一个面积广阔，人口众多的社区。在旧体制下，一个农场社区事宜甚至分属多级、多个政府职能部门管理，不仅管理不好，也管理不，形成了大大小小的权力真空。屈原农场原属汩罗县，与5个乡镇交界，社区社会的事务，名义上这5个乡镇都来管，事实上，社区的事务有利益的，大家都争着来管，无利的事情谁也不管。而农场为管理社区，所设的相当政府职能的机构，管理社区事务“名不正，言不顺”，屈原农场公安局在过去，根本没有收审权、批农转非和预审侦缉权，社区内出现突发性事件，难以及时管理，有时不得不用一些不合法的措施，以制止事件发展。平沙、珠江农场反映，过去农场没有国土科（所），偌大一个社区，连建一个厕所也要到番禺市万顷沙镇去申报审批，更何况其他大型项目基本建设了。珠江农场反映，过去曾有三次对外洽谈合作项目，因为基建审批要到南沙、新垦、万顷沙三个镇审批，事事多磨，以至磨成泡影。
第四，农场旧体制的封闭性与社区开放性根本冲突，人才、信息、资金流动，都受到严重的影响。
农场作为企业对外是单一的，而事实上是社区。农场作为企业根本无法纳入当地政府的社会、经济发展规划，不仅国家政策或地方政府在此形成断层，而且场区的正常开放、交流活动也受到严重阻碍。这一点，突出地表现在农场对外开放、引进人才方面。平沙华侨农场地处珠海西区，是整个珠海发展的中心地带，然而，作为农业企业，不论使用多少非农业用地，都要经过地方规划、国土部门（斗门县）层层审批，效率低，办事艰难；兴办涉外项目也都要按规定经地方（斗门县）政府审批后方能立项。珠海市召开对外经贸洽谈会时，客商云集，但作为一个拥有庞大资产的农业企业，竟然排在乡镇以后，到农场和外商见面时，就只剩大家啃完的“瘦骨头”了。珠江农场、屈原农场也出现过相类似的情况。
人才交流，本来在社区间、企业间是正常的现象，但农场企业，引进人才却是难上加难。因为由于地方政府视农场职工户口为农村户口，不能作为城市居民户口迁出，实际上堵塞了人才流通的一头，以后有意来的人才也由于此地可进不可出，而视为畏途。
改革祭起四件法宝
农场体制改革的目标就是针对以上四个基本问题，建立一种政企分开，权责分明、利益边界、产权关系清晰、管理体制顺畅的新体制。湖南屈原农场的改革总体方案，由著名经济学家厉以宁教授及其领导的北大工商管理学院课题组做了详实的论证（广东珠江农场、珠海平沙农场的改革模式由地方政府及上级主管部门协商确定，虽不系统，但基本原则相似），这里主要介绍屈原农场的改革方案。
第一，公平原则。它意味着在新的农场行政区（管理区）范围内，对待不论何种所有制形式的企业，一律平等；同时在岳阳市以至湖南省，对屈原行政区在权、责、利上尽量与其他县级行政区平等。并根据这一原则，确立了屈原行政区的地位及权限（珠江、平沙二农场以管理区的形式）。
第二，利益均衡原则。这一原则是处理利益关系的关键，也是整个改革的关键。这一原则的着眼点在于本着尊重历史，尊重现实，尽量少损害或不损害既得利益的前提下，从长远计议，处理好市、县、场利益关系。即在行政区建立一级财政，原来上交县的税收直接对市，对县级减少的财政收入，由市财政以上缴任务的方式平衡，中央税不受影响，共享税以20%：80%的方式市区分成。屈原行政区最后确定的原则是，以93年（改革前一年）为标准，核定上交基数，（619.6万元地税）实行环比递增(4%)，增量一律计算，少收全赔，一定三年不变。
第三，资产保值原则。这一原则的出发点，是为了确保原属于国有农场的资产在改革过程中，不被刮分、侵蚀；同时保证国有资产在改革后有人负责、管理、经营，以确保其保值和增值。在改革以前，屈原农场对国有资产进行了核定评估，将原属于国有部分的企业及其股份划出来，成立了屈原农垦集团公司。平沙、珠江农场虽没有成立农场企业集团，但对国有资产也都在有关上级主管部门的指导和监督下，进行了严格的评估、核定、划分。
第四，机构精干的原则。成立行政区、管理区以后的行政机构要做到集中、统一、完整和精干，以降低行政成本，提高行政效率。这一原则针对过去一些农场建政后，行政机构迅速膨胀，无法控制，开支庞大，与改革的初衷背道而驰。根据这一原则，屈原行政区机构，重点从原来农场的相应的职能科室改组而来，并由改体前的22个科室，精减为16个（除公、检、法三家外），干部由124人精减到118人。岳阳市政府在肯定这一做法的同时，又以正式文件规定，对屈原行政区行政管理机构设置要从农场管理和发展实际需要确定，能合并的要合并，不强调上下对口。平沙、珠江农场在成立管理区以后，对管理机构进行严格控制，也确保了机构不膨胀。
改革后四路畅通
改革以后，管理区运作取得了明显的效果，突出表现在：
第一，管理区积极扶持三资企业、个体工商户的发展，开辟、培植新税源。
行政区（管理区）成立之后，实行新的财税体制，巨大地调动了管理区的积极性，促进了个体工商业的大发展。屈原农场一年时间内，个体工商户增长42.5%，达到2300户，从业人员3500人，增长54%；私营企业达到42家，比上年增加1倍。全区94年社会总产值10.1亿元，增长率为66.8%，工农业总产值9.22亿元，增长64.1%，工商利税破4000万元，增长60.9%。平沙管理区改革4年来，兴办内引外联企业30多家，引进资金8000万美元，全区工业经济综合发展速度超过30%，1994年签订引进项目合同总资金为1.9亿美元，1994年财政收入达到6240万元，比改革前一年增加了2.5倍。三个改革点成立了行政区（管理区）以后，给人的一个突出而深刻的印象，就是全区的经济发展步入一个良性的轨道，经济新的生长点已经或正在形成，整个场区的经济发展具有前所未有的活力。在产值、税收全面增长的数字下面，更为突出地显现出管理区上下干部、工人、农民寻求发展的热情和开辟新渠道的动力。
第二，纳入地方规划，社区城镇建设迅速发展。
过去，中央曾在多个文件强调，要把农场纳入地方规划，落实中央给农垦企业的特殊政策。但是，体制不畅顺再加上场、地利益分割，真正落实到位的政策微乎其微。实行新的体制之后，打破了原来市、县、场的利益格局，行政区（管理区）逐步纳入了市一级的地方发展规划，虽然市政府没有增加投入，但区内可以利用财政收入的结余，使区内的城镇化建设得到了空前的发展。这一点，在实行新体制较长的平沙、珠江管理区最为突出。平沙建管理区的4年里，累计财政收入达到1.4亿元，在巨大的财力支持下，和有关政策的配合下，区内每年利用于教育方面的投资达1000万元，比建区前翻了一番还多；利用外资为主进行基础设施建设的资金达3亿多元，新建了7200平方米的邮电大楼，安装6万门程控电话交换机组，建成职工住宅2万平方米、校舍4000多平方米，门诊大楼2700平方米，新建日供水2万立方米水厂一座，11万变电站已建成使用，2万千瓦的发电厂正在兴建。这些项目，在过去体制下，不要说建成，就连想都不敢想；现在平沙管理区，依其优越的地理条件（背依高栏港，面临飞机场）和良好的基础建设，成为珠海市四区一县中吸引外资的佼佼者。珠江管理区在广州市规划局的指导下，已制定出整体规划，已完成中心区、龙穴岛、正安国、华侨工业区等共9平方公里重点开发区的测量和规划，一大批大型工业项目正在建设之中；两年多时间，完成各类建筑建设面积达33万平方米。后建的屈原行政区，所属场部、云田等两镇，城区规划已完成，城镇房产注册登记，国有土地有偿拍卖使用权等一系列措施已到位，社区规划、开发、建设都呈现出前所未有的局面。
第三，政权、法律建设全面加强，填补权力真空，社区管理进入良性循环。
建立行政区（管理区）后，属于政府职能的公、检、法、司、工商、税收等政权建设基本实现正规化，权力到位，过去地（县）政府管不到、农场管不了的事情得到合理解决。法制建设方面，首先体现在社区各类企业依法执行国家的有关经济法规（依法纳税等），规范了企业的经济行为，市场经济要求的法制经济建设已经形成基本轮廓。区内文教、卫生、文化、市场管理等方面由于管理得当，也呈现出良好的发展势头，整个社区呈现出平稳运行的局面。特别是公安、粮食部门的权力落实后，不仅有效管理了社区大量的外来人口，而且根本上解决了长期困扰农场的户粮关系问题，事实上是敞开了从外地引进人才的大门，打破了旧时社区的封闭性。平沙管理区四年多时间，引进了大批管理人才，有力地支持了区内的经济建设。珠江管理区内，两年多时间引进专业技术人才100多人。刚成立一年的屈原行政区，人才流动已经从过去的净流出变成净流入，已经登记调入的技术人才达46人，甚至过去从农场调出的干部又被吸引回来。人才的凝聚，不仅标示了区内经济发展后劲的充足，也显现了区内人心稳定，群体之间的互动关系良好。
第四，理顺管理体制和产权关系，为建立现代企业制度铺平道路。
实行新体制后，区对市的关系理顺了（屈原行政区以政府派出机构的形式，管理区以市政府经济管理机构的形式），区与农场及其与场属二级企业和分场等二级管理单位的关系必须进行调整。平沙管理区，保留了农场的名子，但农场本身已不再是一级经营机构，场属企业对农场是利润的形式上交，对区政府是税收与服务关系。场属企业之间也不再是躺在一起的连体婴儿，而是通过清产合资工作，进行产权改造以后，变成真正自主经营、自负盈亏的法人；平沙管理区对原农场分场一级的机构也进行了改造，使之变成一个独立的法人实体，将责、权、利严格分清，彻底分灶吃饭，打破了过去农场企业捆在一起相互制肘的关系。屈原行政区，根据原来的设计方案和岳阳市政府的决定，取消了屈原农场的牌子，组建了屈原农垦企业集团公司，（由区党委书记兼任集团公司董事长、区长任总经理），依法经营管理农场的资产，集团公司的性质为国家控股公司；加入农垦集团的各企业成为一级独立法人，自主经营并承担各种民事责任，其下属企业正在进行改组改造，以正虹饲料公司为骨干的企业集团正在形成。
仍有四道课题待解
体制改革涉及面广，各农场历史背景复杂不同，可借鉴经验少，不可避免出现一些问题和争议，突出表现在以下方面：
1、关于“政企分开”与“政企合一”的争论。
三个改革点中，成立的区政府、区党委基本上与农场（或集团）党委对应合署，直接改造而来，即下面讲的“两块牌子，一套人马”。对这一问题，有些人士或部门，认为这样做更加“政企合一”，不适应建立现代企业制度的需要。我们认为，考虑到农场的实际情况，作为目前的过渡形式，严格意义上讲具有“政企合一”的成份；但是仅仅从“交叉任职”这一点，就把体制改革归为政企合一是片面的。事实上，这种管理体制，对农场以下企业来讲，已经完全实现了政企分离，政府和农场（集团）管理是两个体系，其责、权、利的界限是严格分开的，实际上是“两个体系，交叉任职”（指主要领导）。另一方面，农场以下企业、个体工商户、新办集体企业对原来农场的关系已经淡化，变成对区政府的税收服务关系。对于过渡形式的“区政府体制”，有人说是“四不象”，对此，屈原行政区党委书记陈仲伯同志总结的好：“发展不问姓什么，改革不管象什么，关键是要看是否符合邓小平同志讲的‘三个有利于’。”
2、关于“行政区”和“管理区”的问题。
从改革点的情况来看，进行行政区的建设属于严格意义上的政权建设，比管理区涉及面大，层次也高（不仅需要省政府批准，还需要中央民政部等批准），阻力也大。管理区相对要小一些，在市一级即可解决，虽然有所谓“地方粮票，不能全国通用”之说，但更简便易行。湖南农垦局局长马恩惠同志谈到这一点指出，建行政区容易来一些误解和错觉，而且按规范进行政权建设，机构太大，以管理区的模式，只要给够农场必要的政府管理职能就行。
3、关于退休统筹和工人身份问题。
成立区以后，取消了农场的牌子，原农场职工（特别是农业职工）变为纯粹的农民以后，为今后农场老职工退休及新一代子女就业埋下了一些隐患，现在避而不谈，但从长远来看是无法回避的，需要妥善解决。在“退休工人”退休金统筹这一问题，三个点都是实行的内部统筹，单随着整个体制的变革，退休金、养老保险不应该进行“内循环”，应该参加市一级的统筹更为合理这一方面，应该由市制定出相应的就业、养老保险配套措施。
4、新体制与企业内部管理问题。
农场进行体制改革，对于农场级干部提出高要求，管理方式、思想观念、管理行为都要转变；同时农场下级企业变成独立法人以后，更应该加强管理，练内功，避免因为体制改革以后，企业管理的滑坡。这方面，实行新体制较早的平沙区，已经进行了较好的转换，取得了十分明显的成果，值得珠江、屈原两区和今后试点农场借鉴和注意。
农场改革的四点启示
1、财税为主的体制改革是农场走出发展“怪圈”的根本途径。
国有农场（主要是农垦）经过了推行家庭农场之后，形成了统分结合的双层经营体制（农业），但目前相当一部分农场基本实现了农业经济与工业经济的分离，农场企业经济与社会经济的分离，形成了综合性的区域经济组合，现有的体制制约之下，农场（包括社区）场区经济的进一步发展，面临“三个怪圈”。第一怪圈是：“办企业纳税——再办社会——形成巨大的社会负担”，1993年5个中央直属垦区仅公、检、法费用自补9.55亿，1994年超过10亿元。第二个怪圈是：“多头管理——体制封闭——区域开放——管理混乱”。从体制讲，大垦区的计划、物资、财政在中央业务管理的，税收管理交叉，但出现权力真空，与区域社会经济发展极不适应，封闭的管理体制是“小包大”，处于衣不敝体的尴尬境地。第三个怪圈是：农场封闭的体系内，产权关系、税利转换混乱，国有经济成份与其他经济成份相互排斥，相互打击的怪圈。特别是近年来，国有农场自营经济的迅速发展，新资源开发受到限制，必须要求新的资源配备形式，但新的配置形式农场没有利益回报，“富了和尚，穷了庙”的方式农场没有积极性，到一定程度之后，必然影响这块极具活力的经济成分发展。这“三个怪圈”加上农垦自身的封闭性，实际上把农垦限制在了一个瓶子里，市场体制的改革大局而言，前途必然是光明的，但只是看得见，摸不着、走不到的泡影而已。目前各垦区在本省所占的经济比重，已经出现连年下降的趋势，虽然农垦经济的发展仍保持一定的速度，但在整个经济发展过程中仍满足于自身的比较已显得过时而又幼稚了。
就整个国有农场的情况来讲，一些贫困企业需要财税改革，即使目前状况尚可以的农场，如不从根本上解决体制上的问题，企业发展的后劲更不容乐观，而且从整个农垦企业来看，社会负担、职工负担呈逐年增长之势，一旦国有农场被拖成烂摊子再改，那么占国家商品粮生产十分之一的农垦企业将很难恢复元气。
2、如何创建新的国有农场体制。
过去中央及有关部委下发过一些文件，如国发〖80〗8号、国发〖92〗42号文件等，曾提及过有关体制改革问题，但没有提出一个完整的措施，执行起来非常困难。就目前来看，这一问题已提到议事日程上来了，如果说推行家庭农场是调动了职工生产的积极性，是第一次解放生产力；那么进行体制改革，调动企业发展的积极性是面临的第二次解放生产力。体制改革就全国农垦来说，由于情况千差万别，很难形成一个固定的模式，一个根本的原则就是如何解决农场最迫切需要解决的问题，又使改革的成本、风险最小。这样看来，行政区、管理区的模式固然可以借鉴；最小成本与风险的改革办法是建立国有农场经济区，在原来的国有农场行政机构上直接改组过来，赋予农场迫切需要的财政、税收、工商、国土、国有资产、公安等政府职能，利益分割参照屈原农场的做法。这样做有利于制定较为统一的改革方案，既可以解决农场的双重负担，发展非国有经济、社会治理、建设规划的大问题，又避开了改革的诸多制约因素。
3、如何处理建立现代企业制度与体制改革的关系。
现代企业制度要求“产权清晰、责任明确、政企分开、管理科学”，对于国有农场来讲，（如果不进行体制改革）照一般的观点，国有农场的工业企业较好进行一些，但是如果不解决好农场一级的管理体制问题，仍旧简单将工农业及各级企业捆在一起，那么还是换汤不换药的形式。所以，国有农场进行现代企业制度试点，必须解决两个前提条件，一是解决农场的管理体制，理顺场区内企业之间的关系，对分场一级机构进行改造；二是承认农场经济中，工业经济与农业经济的分离，将工、农、商简单的行政式组合，变成经济关系契约化、法制化、规范化的新组合。
4、如何保护、促进非国有经济。
对目前大部分不能进行改革的国有农场和一些特别贫困的农场，平沙、屈原、珠江的改革，在发展非国有经济特别是工商个体、职工自营经济，同样有重要的借鉴意义。工商个体经济的发展，可以通过服务体系将自营经济联合起来，成为一个松散的实体，以管理费的形式将税收缴入农场，农场统一作为纳税人，避开目前事实上存在的双重纳税问题，以解决农场发展自营经济劳而无功的被动局面。
对农场改革的四点建议
调查报告最后对国有农场改革提出了四点建议：
一、为确实保障农垦经济健康持续发展，使其适应市场经济要求，建议由农业部牵头，会同国务院体改委、财政部、国家税务局、民政部组成联合调查组，就农垦财税体制改革问题进行专题调查研究，后由国务院进行综合平衡，形成原则意见。
二、在形成原则意见之后，可选择不同类型的国有农场进行改革试点，待时机、经验成熟之后全面推广。
三、在改革没有出台之前，国家应给予农垦企业特殊的税收政策，以缓解国有农场和职工的双重负担。
四、对待国有农场的个体、工商业发展，国家应根据国有农场的实际情况，将新增税源部分，按一定比例与地方分成，以调动农场发展非国有经济的积极性。
改革前农场基本状况表
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