调节个人收入差距要有新思路，本文主要内容关键词为：要有论文,新思路论文,收入差距论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F014.4
文献标识码：A
文章编号：1672-6154（2005）04-0039-04
近些年来，我国个人收入差距呈非正常的不断扩大的趋势。这不仅受到全国广大民众的普遍关注，也引起党和政府的重视。党和政府加强了对过分扩大的收入差距的调节。分配与社会再生产其他环节密切相关，个人收入差距的调节涉及经济社会发展诸多方面。当前我国调节收入差距的政策措施，力度不够，成效不明显。基于此，对于解决收入差距过分扩大问题，要拓展视野，理顺思路，创新思想，适当调整和矫正有关分配制度和原则，注重从源头和作用长效性上来考虑调节政策措施的选择和实施。
一 在个人收入分配中更多地注重公平
如何处理效率与公平的关系，是分配制度的一个根本问题。1987年党的“十三大”报告首次阐明这一问题时提出，“在促进效率提高的前提下体现社会公平”[1]（第33页）。1992年党的“十四大”报告的提法是“兼顾效率与公平”[2]（第21页）。1997年党的“十五大”报告改为“坚持效率优先，兼顾公平”[3]。笔者曾提出，整个说来，基于效率与公平是对立统一的关系，我国社会主义分配制度以实行兼顾二者的原则为宜，它们应当也完全可以兼得[4]。那么，这里就有一个如何理解和对待“坚持效率优先，兼顾公平”原则的问题。笔者认为，处理效率与公平关系的总原则是二者并重，但在经济体制和经济发展的不同时期，根据分配领域的具体状况，是可以而且应当有所侧重的。从建国初期起，我国长期实行计划经济体制，在分配上搞平均主义，吃“大锅饭”，严重地压抑了广大劳动者的积极性、创造性，致使经济发展的质量和效率低下。因此，“改革首先要打破平均主义，打破‘大锅饭’”[5]（第155页）。在分配上强调承认差别，拉开收入差距，实行允许和鼓励一部分人、一部分地区先富起来的政策。同时，为了抓住20世纪90年代到21世纪初难得的机遇，使国民经济适时地跳台阶，迅速增加国民财富总量和国家综合实力，效率问题也就被摆到突出的位置[5]（第375页）。可见，“坚持效率优先，兼顾公平”，是根据这一时期分配领域的实际状况和经济发展的要求而提出的，因而是正确的。不过，如果认为“坚持效率优先，兼顾公平”，是社会主义现代化全过程都必须实行的原则，没有必要根据客观条件的变化对之加以调整，那就失之偏颇了。在笔者看来，现阶段收入分配不能过多地强调效率优先，而应更多地注重公平[6]。这是由以下两方面原因决定的。新阶段经济社会发展目标要求在分配中更多地注重公平。在上世纪末人民生活总体上达到小康的基础上，我国的现代化建设进入了全面建设小康社会的新阶段。建设全面小康社会的最主要目标是全国人民的生活水平和质量普遍地有较大提高，都过上更加富足的生活，也就是要达到共同富裕。这就要求把促进共同致富摆到重要位置上来。邓小平在提出允许和鼓励一部分人、一部分地区先富起来的同时，对此就作了预示。他在进入20世纪90年代后明确提出，到该世纪末达到小康水平的时候，共同致富要成为中心课题，先发展起来的地区帮助落后地区的发展问题要突出地提出来并加以解决[5]（第364、374页）。同时，社会和谐是全面小康的重要特征。党的十六届四中全会强调，要“不断提高构建社会主义和谐社会的能力”。和谐社会的一个重要标志是公平正义，就是社会各方面的利益关系得到妥善协调，人民内部矛盾和其他社会矛盾得到正确处理，社会公平和正义得到切实维护和实现。因此，完善分配制度，实现公平分配，就成为构建和谐社会的一个重要方面。由上可见，建设全面小康的和谐社会的目标、任务，要求我们在大力推进国民经济持续、较快发展，把“蛋糕”做大的同时，在分配中更多地注重公平，协调好各种人群的利益关系，把“蛋糕”切好，确保最广大社会成员都能分享到经济社会发展的成果。
日趋严重的分配不公的现实要求矫正失衡的分配天平。我国现阶段收入分配的主要问题是什么？依笔者之见，虽然长期延续下来的平均主义至今还在一定范围和程度上存在，但这已不是矛盾的主要方面，主要的突出的问题是分配不公造成的收入差距过分扩大。关于总体收入差距、高低收入群体的收入差距以及贫困人口数量等，已有不少调查统计资料作了披露[7]，这里不再列举。必须指出的是，这种过大的收入差距是不合理的非正常的，反映了分配的不公平。收入的分配没能如实地体现人们在劳动和创造社会财富中的贡献大小。一些为社会作出了较大贡献的人未能得到应有的收入，一些高收入者却并不一定作出了与其收入相称的社会贡献，而往往是相当数量的收入来自体制外的灰色收入、法制外的黑色收入以及体制内由法律不健全政策不完善造成的非规范收入。为了进一步认识收入分配不公，这里着重对导致这种分配结果不公的分配起点、分配和再分配过程不公作一些分析[8]。
一是竞争起点不平等造成的分配不公。我国在市场经济条件下，实行按劳分配与按生产要素分配相结合的分配制度。这样一来劳动和生产要素投入的差别，必然产生收入分配上的差别。而人们的劳动能力特别是占用、支配生产要素的状况，在不少场合或不同程度上并非决定于个人努力等主观因素，而是由国家宏观政策和资源调配权等引起的。因此，竞争起点不同引起的收入差距，含有相当大程度的收入分配不公平因素，包括：长期重工轻农的发展战略和城乡分割的政策导致的城乡收入差距非正常的扩大；改革开放中地区倾斜发展政策导致东、中、西部地区收入差距的持续扩大；垄断行业凭借其巨大的资金与市场优势，通过“合法”的垄断价格获取大大超过平均利润的垄断利润，从而使其收入水平与非垄断行业的差距达到惊人的程度；在有些部门、行业、企业的收入分配中，按劳分配的主体地位未能得到实现，而是“强资本、弱劳工”，普通劳动者的收入被压低，如此等等。
二是权力渗透于分配领域导致的分配不公。由于权力的异化，一些掌握资源分配、行政审批、国有资产评估转让、收费罚款等权力的政府官员和生产经营单位有关人员，滥用权力，设租寻租，化公为私，权钱交易，乱收费乱罚款等，捞取非法收入，将大量国民财富转移、集中到自己手里；而一些职工却在不同程度上被剥夺了对公有生产资料的所有权和收益权，一些农民失去了土地，从而丧失了谋取收入的手段，陷入贫困境地。
三是由于再分配体系不完善或再分配力度不够带来的分配不公。市场经济条件下，不可避免的收入差距有赖于通过收入再分配来加以缓解、矫正。然而，我国收入再分配体系还很不完善，作用的力度过小，致使其对缓解收入分配不公的效用十分有限，甚至在某种程度上反而加剧了分配不公。这明显地表现在：一方面，我国现行的税制不利于调节收入差距，如个人所得税的起征点低和以固定税率开征利息税，不利于低收入阶层，而遗产税等财产税的缺位，则明显有利于高收入阶层。加之所得税征管工作不到位和存在漏洞，如缺乏健全的收入登记制度，造成隐性收入、灰色收入逃税现象严重。另一方面，转移支付体系内在的缺陷，使其收入再分配功能作用相当有限。社会公共资源的分配长期是重城市、轻乡村，使城乡居民收入实际差距进一步扩大，农村大量的低收入人口和贫困人口不能得到急需的应有的社会公共资源份额。社会保障体系的覆盖面小，又使大多数的乡村居民和相当数量的城市居民被排除在社保体系之外。义务教育和公共卫生的投入匮乏，无法向广大社会成员提供免费的义务教育、低价优质的医疗服务和必要的医疗救助，这也是对低收入群体和农村居民极不利的。
总之，在个人收入分配中更多地注重公平，既是新阶段经济社会发展目标所决定的，也是为了矫正现实中严重的分配不公的迫切要求。
二 重视并发挥初次分配对分配公平的调节功能及作用
长期以来，在分配理论与实践中形成了这样一种观念和做法：初次分配管效率，由市场调节；再分配管公平，由政府调节。现在看来，这是不准确的、带有片面性的。难道初次分配就不要讲公平，分配公平问题完全由再分配来解决吗？难道政府只能管再分配而不应介入初次分配吗？
我们知道，相对于再分配来说，初次分配更具基本性的分配关系，它对于分配格局是否合理，起着重要的影响作用。在初次分配中，如果出现严重的社会不公正，造成贫富悬殊，在再分配中很难纠正，或者解决起来要花费更大的社会成本。应当说，公平原则是贯穿于整个分配过程的一个基本原则；分配过程一开始，公平问题就不容忽视。机会公平即分配起点的公平，相对于分配结果的公平而言具有更重要的意义，而这是与初次分配相关的。上面提到的一些带根本性的影响较大的不公平，如要素分配不公，相当多的社会成员获取正当收益的手段和权力被侵占等，就是发生在初次分配中或作用于初次分配的。所以，尽管在初次分配中必然出现社会成员间的收入差距，而且这种收入差距在合理的限度内，对于促进效率的提高是必要的，但又不能听任其过分扩大，更不应刻意去拉开，而要注意从分配制度这一源头上对不公平的因素进行控制和调节，积极促进相对合理、公平的分配格局的形成。
（一）明确公有产权的利益分配职能，保障全体社会成员从公有产权中获取收益的权利
我国的所有制结构是以公有制为主体的。全民所有制和集体所有制的性质，决定了公有产权具有利益分配职能，全体公民可以从全民财产中获取收益，集体的每一成员可以从该集体的财产中获取收益。只有确保全民或集体的每一成员从公有财产中获取相应收益的权利，公有产权才能得到实现。然而，在我国公有财产的运营过程中，所有者的收益权没有保证，被侵犯的情况依然明显存在。表现在：（1）农民没有从全民财产中获得应有的收益。按理说，每个社会成员作为全民财产的所有者，都应毫无例外地从全民财产中获得相应的收益。但实际上，利益共享并未完全实现，这突出地表现在社会人口的两大组成部分——城市居民和农民，从全民财产中的受益存在很大差别，占人口总量70％的农民处于明显的弱势地位。（2）在部分国有和集体企业改制、转让的过程中，一些人借助手中的权力和“内部人”地位，大肆侵占公有财产，使之变为少数人的私人财产，或者主要被少数人支配，而不少职工没有份（如有的企业进行股份制改造，只让少数经营者持股，而不让职工持股），致使相当多的人的收入受到影响。（3）一些地方因“开发区热”、“房地产热”、“城镇化热”而大量圈占、征用土地，使不少农民失去了田土这一维持生计的主要手段，而未得到应有的利益补偿。
为了有效地实现公有产权的利益分配职能，确保全体社会成员从公有财产中获取收益的权利，要注意解决好以下问题：一是进一步规范国企改制的程序和方法，坚决防止国有资产流失，切实维护职工合法权益，特别是要防止某些特权阶层借产权改革之名，侵害公有产权和他人的私有产权来谋取不正当的利益。二是切实保障农民对土地的长期稳定的经营权，保护农民在土地上的合法收益。坚决控制征地，土地征用要严格限定在公共用途和符合公共利益的范围内，征地补偿要充分考虑土地的市场价值、农民的生活安置、相邻土地的损害以及地上作物、建筑物、构筑物等方面的损失；对“失地失业”的农民要给予合理的、足额的补偿，要考虑推广发达地区以社保置换土地，使农民得到永久保障的做法[9]。三是对进城务工的农民给予平等的居民待遇，切实保障其合法权益。既然承认农民和城市居民一样，也是全民财产的所有者和社会的主人，那么他们进城择业谋生的权利就理所当然地要得到承认和保障。要逐步清除对农民工进城的歧视性政策，包括户口、身份、工作岗位、子女上学、社会保障等方面的限制，真正做到城乡居民在发展机会上的平等。
（二）提高劳动报酬收入的比重，真正实现以按劳分配为主体的分配制度
社会主义初级阶段的分配制度是以按劳分配为主体、按劳分配与按生产要素分配相结合的分配制度。但在实践中，较普遍地存在资本所有者所得奇高，而按劳分配的比重偏低未能占到主体地位的情况。例如，1989～2003年，在职工人数大幅增长的同时，工资总额却由占GDP的15％强下降到约12％，这表明劳动所得呈持续相对下降趋势。我们总是以中国劳动力价格低的竞争优势而自豪或自慰，但实际上其中包含着明显的社会不公正，应当加以改变。因此，要采取切实措施，适当降低资本的回报，提高劳动所得在GDP中所占比重（有的学者提出这个比例要达到50％以上）[10]。
（三）加强对垄断行业不合理的垄断收入的调节
对于现有的大多数垄断行业、企业，要引入市场竞争机制，打破垄断，使利润率平均化。对于在一定时期需要保留垄断的行业、企业，其产品价格、收入分配方案、薪酬标准等均应由国家监管部门监管，防止本应归全体公民所有的利润转化为小集团或个别人的利益和薪酬福利。还应积极探索垄断超额利润所得向全民所有者转移的机制。
三 抓住调节重点，加大力度完善再分配体系
（一）改革、完善税制，充分发挥其调节收入分配的作用
1、调整税收结构。提高具有调节收入差距功能的个人所得税在税收中的比重；改变我国现行税制几乎全部集中于流量，只能调节流量，不触及财产存量的状况。
2、完善个人所得税制度。包括：适当提高个人所得税的起征点；提高工资以外的其他收入的累进税率，实行超额累进计征的办法；试行“负所得税制”（个人收入在起征点以上部分实行累进税率，起征点至最低生活保障标准之间实行免税，最低生活保障标准以下将可自动从所得税中得到补偿）；健全个人收入监测办法，强化税源、税基管理，以真正做到高收入者多纳税、低收入者少纳税或不纳税，偷、漏、逃、骗税者必须受到严惩；探索实施实名制存款限额差别利息税政策，以克服按固定税率征收存款利息税带来的高低收入群体存款收益差别的不合理现象。
3、积极创造条件，设置新税种，以加强对高收入的调节。加紧研究、制定相关的法律法规，推出不动产税、遗产税、赠与税等财产税，从中提取一部分用于社会保障，可考虑按照“在流量税种上采取低税率、在存量税种上采取高税率”[7]的原则来合理确定这些税种的税率；开征特别消费税，一切高消费行为，如购买豪华住宅、名牌轿车及其他奢侈品、高档宴会、高档休闲娱乐消费等，都应列入征税范围，而且要确立较高的税率。
（二）加大财政对公共服务的转移支付力度，以保障和增进最广大人民的福利
财政转移支付，对于缩小收入差距，提高低收入者的实际收入，改善其生存和发展状况，具有重要作用。但在我国，由于财政转移支付的力度不够，加以偏重其经济建设功能而忽视其公共服务功能，这就使它对调节收入差距的效用受到限制，甚至在某些情况下还加剧收入差距的逆向调节作用。因此，政府职能和财政功能要由以经济建设为主转变为以公共服务为主，制定、实施有关的法律法规，以保证财政转移支付规模逐年增长，公共支出符合公众共享发展成果的要求，特别是要使农村居民和城市低收入人口及贫困人口能享受到必要的公共服务。近些年来，国家财力持续大幅增长（从2000年的1.3万亿元增长到2004年的2.6万亿元），财政收入占GDP的比重不断提高（从2000年的14％上升到2004年的20％以上），完全有条件扩大用于公共服务的财政支出。
政府为提供公共服务的财政支出方面要确保以下重点：（1）社会保障。主要是完善制度和扩大覆盖面。社会保险要逐步覆盖到所有的企事业职工和进城的农民工。社会救助的范围要逐步扩大到农村，实现城乡统筹，以法定的最低收入向农村贫困人口提供生活保障。同时，鉴于现有的低保标准偏低（据有关资料，全国很多地区城市居民最低生活保障标准要比当地的实际贫困线低，一般只达实际贫困线的70％，有的仅达54％[11]），要适当提高标准。为此，国家财政要保证优先安排社会保障所需资金。国家社会保障的开支占财政收入的比例，必须达到“十五”计划已承诺的15～20％，并在“十一五”期间提高到25％左右[10]。（2）义务教育。收入的不平等在很大程度上源于机会的不平等，而其中一个重要方面是接受教育的机会不平等。弱势人群和贫困人口不但缺乏物质资本，也缺乏人力资本，文化知识水平较低、劳动能力较差，从而就业和获取收入的机会少。因此，推进教育公平，特别是进一步完善义务教育制度，对于缩小收入差距，从根本上改善低收入者和贫困人口的生活状况，至关重要。针对我国义务教育经费投入不足、预算内公共教育经费占GDP的比例长期远远低于世界平均水平5％的状况，要研究制定教育投入保障法，从法律上确定教育投入与GDP、教育经费与财政支出的比例关系，建立这两大比例与社会财富同步增长或超前增长的机制。力争近几年实现财政性教育经费占GDP的比例达到5％的目标，九年制义务教育全免费，同时在广大农村地区大力发展职业技术教育，对农民进行技能培训。（3）公共卫生。解决看病难、医疗费用负担重的问题，是广大人民群众尤其是农村居民和城市低收入人员的迫切要求。国家必须加大对公共卫生事业的投入，逐步建立城乡低费率、广覆盖的医疗保障体系。公共卫生资源的配置，要向乡村倾斜，公共卫生资源中乡村所占份额近几年内要达到50％。
（三）积极引导和推进第三次分配
所谓第三次分配，是指个人或者非营利组织通过自愿捐赠或资助的形式所进行的社会收入调节。按照长期以来通常的理解和做法，是将主要以税收和财政转移支付手段进行的分配称作再分配（第二次分配）。如果考虑到这里讲的第三次分配，再分配概念的内涵就要拓展，不仅包括第二次分配，还包括第三次分配（第二次分配基础上的再分配）。从调节方式来说，可以认为：第一次分配主要是市场调节，第二次分配主要是政府调节，第三次分配主要是道德调节。
第三次分配是社会收入的转移支付，在一定的意义上可说是“抽肥补瘦”，富帮穷，它能在一定程度上弥补第二次分配所实现的财政转移支付的不足。现在，许多国家富人募捐金额已占到个人收入的3％，而我国富人募捐的资金充其量不过占个人收入的1％。应大力加以鼓励和引导，并在制度和政策措施上予以支持。各种非盈利性的基金会在第三次分配中具有重要作用，要支持组织和个人按照新的《基金会管理条例》设立基金会，举办各种社会慈善公益事业；制定、实施对捐款减免的优惠政策；还应为私人捐资的基金会的运作制定完善的法规体系。
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