加拿大油气法治体系镜鉴
杨晓锋1 孙 璐1，2
(1.中国石油大学(北京)国际石油政治研究中心 俄罗斯中亚研究中心，北京 102249；2.秦皇岛职业技术学院，河北 秦皇岛 066100)
摘 要： 学习西方发达国家的油气法治体系，借鉴其管理油气行业的成功经验对解决我国油气产业发展难题十分必要。加拿大石油的商业开采形成较为完整的、独具特色的油气法治体系。其法律规范一般分为联邦和省(区)两级，对原住民土地上涉及油气开发的还单列法律。油气资源开发的法律程序主要地表土地进入权、探采矿权的获取和监督管理。 借鉴加拿大油气立法理念、完善的油气法治体系及高效可行的油气资源管理制度有重要的理论和现实意义。
关键词： 加拿大；石油法；能源法；法治体系
加拿大富产石油和天然气，其原油探明储量居全球第三，是世界上第四大石油生产国。截至2017年年底，加拿大已探明石油储量为272亿吨，储产比超过95.8年，石油产量为236.3百万吨，消费量为108.6百万吨。天然气已探明储量为1.9万亿立米，产量1 763亿立方米，消费量为1 157亿立方米。① BP: bp Statistical Review of World Energy June 2018。 加拿大绝大多数已探明的油气储量和生产设施位于阿尔伯塔省境内。
一、现行立法体制及能源管理体制
(一)立法体制
加拿大是由10个省(provinces)和3个地区(territories)组成的联邦制国家，其政治体制是君主立宪下的议会制。因此，加拿大立法和能源管理体制具有浓厚的联邦色彩。
当前，地方政府和农民对基本农田保护的积极性不高，法律规定建设占用基本农田条件十分严格，基本农田用途单一，保护经费不足，种植收益低，缺少政府扶持是主要原因。调查结果显示：江阴一亩以种植粮食作物为主的基本农田年产值为2000元左右，而工业用地每田出让金不少于50万元，二者相差悬殊，基本农田产值低，收益少，挫伤了农民保护耕地的积极性。
韩国小额诉讼程序属于民事诉讼法的特别规定，它有小额诉讼和简易程序的双重特点。尽管韩国的小额诉讼立法中也作出了与英美法国家一样或者类似的特别规定，体现了小额诉讼的非正式性，但综合而言，韩国的小额诉讼程序仍属于速裁型的正式程序。因为，这一程序承载着韩国民事诉讼70%以上的案件，不可能以非正式程序为特质;其次，韩国小额诉讼案件允许上诉，还允许有条件地提起上告和再抗告，与一般小额诉讼不允许上诉或者限制上诉有显著区别;再次，韩国小额诉讼中的“履行劝告决定”制度是小额诉讼的特例，具有类似于“督促程序”的非讼性，使小额程序的内涵和外延得以扩展，使它与其他大陆法国家的小额程序相区别。
(二)油气管理体制
在联邦制体制下，加拿大对石油工业的管辖权限，包括管理石油工业的能源政策，由联邦政府和省(区)政府共同享有。其中，省级政府对诸如石油产品等不可再生资源的勘探、开发、保护和管理有管辖权；联邦政府主要对省际和国际贸易(包括管道)、商业及联邦土地上的诸如石油产品等不可再生资源的管理有规制权力。
(1)私有土地的进入权
联邦层面的能源监管机构是加拿大国家能源委员会(National Energy Board)，其隶属于自然资源部，通过自然资源部长向议会报告工作。但国家能源委员会是一个相对独立的机构，不受自然资源部的行政领导，自然资源部各职能部门不得干预其工作。主要负责加拿大联邦政府职责范围内的石油、天然气、电力行业的监管，其具有独立的决策和行使监管的权力。主要职能分三方面：一是市场准入许可和收费；二是市场分析和咨询；三是制定能源监管的政策目标和具体的监管政策。
二、加拿大油气法治体系
同英美法系的美国相类似，加拿大的石油和天然气的地理位置决定其归属联邦还是省抑或其他地区，其石油和天然气的地理位置和所有权又决定由哪一级政府机构来规制油气的开采活动。
这一酒瓶主要由艺术大师黄永玉先生进行设计。酒鬼酒瓶在形状上与饱满且捆扎好的麻袋相似，初看之下与出土文物十分类似，但做进一步的观察就能发现，大土大俗之下通常都能体现出大雅，酒鬼酒瓶具备非常高的艺术欣赏价值。从材料上来说，这一酒瓶主要以紫砂陶作为原料，这种材料能很好的与酒瓶造型结合起来，更好的体现出酒瓶的历史厚重感。从酒鬼酒瓶自身所表现的精神内涵来说，其麻袋形状主要表示盛酒，同时也表示酒主要是由粮食酿造而成的。由于这一酒品主要生产于我国湘西地区，麻袋这一淳朴自然的形象也能更好的体现出湘西当地人民热情豪爽、崇尚自然的民族天性。
加拿大政府依法对能源的开发和利用实行监管，先后制定了多项法律法规，形成了较为完备的能源法律体系。其能源法律体系是由加拿大联邦通过的能源相关法律、法规、法令、指导原则、指导意见和省政府制定的能源法律、法规及不成文判例等共同组成的一个完整法律体系。
(一)法律规范体系
从立法主体来分，加拿大能源法分为联邦和省(区)两级。从法律的效力等级来分，加拿大能源法可分为法律、法规、规章等层级。
阿尔伯塔省的油气资源所有权在联邦、省、原住民群体和那些被授予包括矿山矿产的自由保有的不动产(freehold estates)的私有企业和个人之继承者之间进行分享。在阿尔伯塔省内，省级政府拥有大概81℅的矿产权利，其中就包括97℅油砂的矿产权利。
该法第6章对权利金(royalties)给予了专章规定。根据规定，对于每一位在生产许可证中拥有股份的持有人，规定期间产自边疆地区的石油，有义务依据有关费率缴纳权利金。此外，本法第7章规定，在加拿大国家账户下设立环境研究基金，分别由自然资源部和印第安事务和北部发展部部长加以管理，其目的在于为边疆地区的勘探、开发和生产活动相关的环境和社会研究提供资金支持。②
(3)《国家能源委员会法》(National Energy Board Act)
1.2.2 森林古道评价 根据这一评价体系，请55位相关专家学者对73条东阳森林古道进行评分，根据最终综合得分将其分为3个等级(表3)。
该法案由加拿大议会于1959年颁布通过，最近一次修订是2014年10月31日。这一法案的最大贡献在于设立了加拿大国家能源监管机构——国家能源委员会(National Energy Board)。法案将当时贸易商务部石油、天然气和电力出口的职责和运输委员会油气管道的职责一并转给国家能源委员会, 同时授予其监管管道运费和高级法院式的独立行使职责的权力。1994年法律修正案又赋予其新区石油天然气开发活动的监管权限。能源委员会成员由政府任命，任期7年，可连选连任。委员会的主要职责是在石油、天然气和电力领域实施监管，以保护公众利益。委员会的审批工作基本是程序化的，效率很高。该法律分为国家能源委员会、咨询职能、管道建设和运营、交通、通行费和关税、管道公司的权力、进出口、省际油气贸易、条例、行政性货币处罚共计9个部分内容。
(4)《能源管理法》(Energy Administration Act)
该法案于1985年颁布通过，并在2005年12月修订。法案规定了对一些能源种类的收费、赔偿、定价及其他与加拿大能源管理和控制相关的事项。该法分为石油出口税、交通燃料补偿税、国内石油、国内天然气的价格控制及其违法与处罚、石油补偿税、加拿大所有权条款、成本补偿和杂项共8章。对于未被征收石油出口税而在加拿大开采并出口的交通燃料，征收交通燃料补偿税。对于在加拿大加工、消费或进口的石油或石油制品，征收石油补偿税。
此外，还有《加拿大环境评价法》 (the Canadian Environmental Assessment Act,S.C.1992, c. 37)和《加拿大环境保护法》 (the Canadian Environmental Protection Act, S.C. 1999,c.33)等。
2. 省(区)层面主要的油气法律
根据加拿大1867年宪法第109条规定，各省(区)对处于其境内的自然资源拥有所有权和管辖权。因此，各个省(区)可以通过颁布法律来管理、控制境内的矿产资源。限于篇幅，此处仅介绍阿尔伯塔省和原住民地区涉及油气的法律法规。
四是油气行业进入门槛很低，有利于吸引众多投资者。政府对油气行业的税收和融资优惠政策也刺激了油气企业加大投资和勘探力度的积极性。这些优惠政策主要有特许权使用费、所得税和其他优惠。对非常规油气资源，实施资本成本补贴和大西洋投资税收抵免等政策。
（二）文化氛围不浓。重庆人饮茶之风俗，历史悠久，自古重庆城就有“城门多，寺庙乡、茶馆多”之说。今天，永川大街小巷却鲜见地道的茶馆，所谓的茶楼只沦为打牌娱乐的低档场所，茶文化没有融入市民日常生活，茶元素也没有与城市形象有机融合。城市重要节点，如高速路口、商圈、广场、公园、酒店、建筑围挡、社会媒介等看不到有关茶文化的标志标识和形象宣传，街头巷尾听不到有关茶文化的故事，感受不到有关茶文化的传承。
看来李老黑对我说的话比较满意，对李金枝的表现也比较满意，他的黑脸松下来了。胜利你既然想通了，我也不过分要求你，事情操办得简单一点，越快越好。
在法律一级，既包括能源基本法，如《能源管理法》《能源效率法》《能源供应应急法》等，也包括能源单行利。② Canada petroleum resources act, R.S.C. 1985, c. 36 (2nd Supp)。
“三农”金融服务不断创新。从历史上看，农村金融因涉及面广、风险较高、政策性强、管理难度大，一直处于发展缓慢阶段。近年来，伴随着农村金融体制改革，农村金融机构得到了较快的发展，初步形成了多层次广覆盖的农村金融组织体系。农村金融服务质量和水平稳步提高，使农村金融可持续发展能力逐步增强，运行环境逐步改善，金融产品逐步增多，对农村经济发展贡献度不断提高，特别是农村金融服务创新工作不断取得新的进展。
阿尔伯塔省有关油气勘探的法律法规有：法，如《石油和天然气作业法》《石油资源法》《核能法》等，还包括与能源相关的其他法律，如《加拿大环境保护法》《加拿大劳动法典》等。
在法规、规章一级，既包括根据《国家能源委员会法》制定的与能源法律配套的法规，如《石油管道统一会计条例》《陆上管道条例》《管道穿跨条例》，也包括根据其他法律制定的法规，如《钻井和生产条例》《海上废物处理指导原则》《海上物理环境指导原则》《边境和海上管制更新倡议》等[1]77。
与此相似的是，加拿大的各省也都制定了各自相应的法律、法规。例如，阿尔伯塔省有关能源监管的法律、法规就有40多项，主要有《阿尔伯塔能源与公共设施委员会法》《公共设施委员会法》《能源资源保护法》《天然气设施法》《天然气资源保护法》《地方政府法》等等。
1. 联邦层面主要的油气法律
(1)《加拿大油气作业法》(Canada Oil and Gas Operations Act)
为了保障油气勘探和开采的安全，为了保护环境和油气资源，提高联合作业的配置及促进基础设施的经济效率等目的，而于1985年颁布通过，2014年12月修订。
该法适用于加拿大联邦管辖范围内的陆上、内水、领海和大陆架及比邻大陆架海床水域的油气勘探、钻井、生产、保护、加工和运输等环节。根据该法，未经许可或授权，任何人不得从事石油天然气的勘探、钻井、生产、保护、加工和运输工作。经授权建设或运营管道的，未经国家能源委员会许可，不得销售、转让、出租其管道，从他人处购买和租借管道，与其他人达成合并协议或放弃管道经营的。① Canada Oil and Gas Operations Act, Current to June 5, 2017。
(2)《加拿大石油资源法》(Canada Petroleum Resources Act)
⑥《环境保护和改进法》(the Environmental Protection and Enhancement Act,R.S.A.2000, c.E-12)，该法律制定规则，力图通过可持续发展，包括环境影响评估，有害物质的释放和存储以及受污染土地的补救，来支持和提高对环境的保护、改善和理性使用。
该法规定了勘探、重大发现、生产和地下储存许可证。勘探许可证授予被许可人勘探石油的权利，为获取石油而钻井、测试的专有权利；为生产石油而开发边境地区的专有权利；依据本法其他规定为获取生产许可证而专有的权利。重大发现是指通过第一口油井地质特征显示，并经过流体测试，表明该地质有碳氢化合物；考虑地质和工程因素，现有的累积碳氢化合物具有持续生产的潜力。重大发现许可证授予的权利与勘探许可证相同。生产许可证所授予的是勘探石油的权利，钻井、测试石油的专有权利；为生产石油而开发边境地区的专有权利；从边境地区生产石油的专有权利及获取所生产石油所有权的权利。地下储存许可证是指部长授予被许可人在边疆地区20米以下地下储存石油或其他物质的权
①《矿山和矿产资源法》(the Mine and Mineral Act, R.S.A 2000, c. M-17)，该法律适用于所有由省拥有所有权的矿山和矿产资源，并且有权处理有关勘探、钻井、油气租约和权利金等事项。
②《石油和天然气占有期限条例》( the Petroleum and Natural Gas Tenure Regulation, Alta. Reg.263/1997)，该条例详细规定了从省级政府获取油气特许权(concession)的程序。
③《油气保护法》 (the Oil and Gas Conservation Act, R.S.A 2000, c.O-6)，该法律制定规则以预防油气的浪费，并通过对钻井和作业发放许可证和准许要求来提供经济、有序、高效的油气开发，管理油田和联营发展。
④《油砂保护法》(the Oil Sands Conservation Act, R.S.A.2000, c. 0-7)，同OGCA一样，该法律有类似的目的和效果，但仅直接适用于油砂。
原发性高血压是一种发病率较高的疾病，患者患病后的主要表现为血压上升。中老年人是该疾病的高发人群。原发性高血压是较多疾病的高风险因素，如脑出血、心力衰竭、眼底黄斑病变等。原发性高血压的发生与患者的生活习惯、遗传因素等存在较大关联。该疾病会导致血管内膜损伤、释放炎性介质、促进动脉粥样硬化的形成，最终可能会造成靶器官损害，对患者身体健康造成严重伤害[7]。进而会对患者的正常生活带来严重的负面影响。
⑤《地表权利法》 (the Surface Rights Act, R.S.A.2000,c.S-24)，该法律设立了地表权利委员会，并简述了为开采油气而要求获得土地进入权利的规则。
该法律是为了管理边疆地区的石油资源，在修改《油气生产和保护法》，废除《加拿大油气法》后，于1985年颁布的一部法律。其最近修订是在2014年4月，适用于加拿大所有边疆地区。其内容分为概论、与利益发布相关的一般规则、勘探、生产、权利金、环境研究基金、运输、分配和登记、管理和执行，以及过渡性的、后果性的和开始共计10个部分。
⑦《公共土地法》(the Public Land Act, R.S.A 2000, c.p-40)，该法律主要适用于处理有关由省级政府持有的公共土地的管理，包括概述、处理公共土地、进入公共土地和对违反者的处罚程序。
⑧《水法》(the water Act, R.S.A.2000, c. W-3)，该法律适用于任何可能打乱水资源的行为，包括基于任何目的的对水资源的消费、使用和存储行为。
(2)原住民土地上涉及油气开发的法律法规
根据加拿大1982年宪法第35条1款规定：“加拿大原住民现有的原初权利和条约权利是予以承认并被肯定的。”因此，当原住民的权利与普通法、联邦立法或省级立法不一致时，现行宪法对原住民权利的确认可使他们的权利具有优先性，但前提是原住民的权利是内在的、植根于他们对土地最初占有的集体权利[2]2。
①《印第安油气法》(the Indian oil and gas act, IOG Act1985)，该法律授予印第安事务部门和北部开发部门有在“为印第安人所保留的土地”上开采油气活动进行管理的权力。该法律在1977年首次生效，经过与石油生产的第一族群和印第安资源委员会(IRC)协商后，被修改以反映现代油气工业的需要，并填补现有管理的空缺(Indian oil and gas Canada,2010)。尽管新的印第安油气法在2009年通过，但只有印第安油气条例(IOG regulation, 1995)被修改后方能生效。截至本文发表时，1995年的印第安油气条例和1985年的印第安油气法仍在有效期内。
招募1个汉族AIS家系。家系的先证者在15岁时被确诊为AIS，她的双胞胎妹妹表现出与先证者相似的侧凸类型，其他家庭成员（父母）没有明显的脊柱侧凸病史。所有家庭成员均拍摄全脊柱正侧位X线片。由2名经验丰富的矫形外科医师独立进行体格检查和病史回顾。AIS定义为脊柱冠状面侧凸曲度＞10°并伴有椎体旋转，无先天性畸形。本研究经海军军医大学附属长征医院伦理委员会批准，参与研究的家系成员均于研究前签署了书面知情同意书。
②《印第安油气条例》(the Indian oil and gas regulations,1995)为那些试图开采原住民所保留土地上的油气资源的人们规定了必须遵循的程序。该条例规定了勘探许可证、执照、租约、权利金、钻井的监测和规制、地表权，以及其他与资源开采有关的活动。该条例受加拿大印第安油气执行董事的管理(the executive director of Indian oil and gas Canada, IOG Canada, 2010)，而该部门隶属于AANDC。
③《加拿大环境评价法》(Canadian environmental Assessment Act, CEA Act,1992)，根据《加拿大环境评估法》，联邦当局在实施一个项目或援助一个项目前，必须进行环境评估。基于女王对原住民的信托义务及联邦政府管理原住民的土地，因此，实施《印第安油气法》中的权力和义务，必然首先适用《环境评估法》。
(二)油气资源开发的主要法律程序
油气资源的勘探开发主要涉及地表土地的进入权、矿产资源的探矿权和采矿权的获取及油气开采的监管。
1.土地进入权的获取
油气作业必然会涉及土地进入权问题。根据普通法，地表财产权利与地下的矿产财产权利是分离的，也是不同的。其结果是，一方拥有地表的权利，而另一方则拥有地表下面的油气权利。当一个公司对一块土地仅有矿产权利时，必须同地表权利持有者进行谈判，以获准进入土地开展工作，开采矿产。
联邦层面的能源主管部门为自然资源部(the Minister of Natural Resources)，其职责是确保能源发展与环境、社会目标的协调，促进可持续和可替代能源的发展, 制定能提高自然资源部对经济的贡献及提升所有加拿大人生活品质的政策和规划，构建全面的能源监管体制框架。下辖能源、森林、地球科学、气候变化 采矿或矿物、北部领土、自然灾害监测和应急响应、爆炸物安全和安保等分部。② https://www.nrcan.gc.ca/home, 2018-11-5。 主要职责有：(1)为国民提供最前沿的地球科学知识，引导国民合理使用资源，减少成本，保护环境；(2)制定政策法规，保护国民的环境、健康和生命安全；(3)代表加拿大在国际层面同其他国家和国际组织合作，承担与自然资源的可持续开发相关的国家承诺。
获取私有土地进入权利一般通过土地所有者与公司的协商获取。如果私有土地在地表与矿产权利之间有分离时，地表所有者资格证书制约矿产所有者进入土地，以达到获取转移矿产的目的。转移矿产的权利有两个重要的限制条件：第一，生产方法必须符合可接受的环境和技术实践；第二，矿产的作业必须对土地所有者、对土地的使用干扰最小化。常见方法是， 当一个公司要求获取地表进入权以实施其矿产权时，公司和土地所有者会协商缔结一个地表租约。该租约将决定所要求设施的精确定位及给土地所有者因作业对其造成的不便和损失所支付的赔偿金。如果协商不成，公司可以依据《地表权利法》(Surface Rights Act)向地表权利委员会申请，获取进入地表土地的指令以达到开采其矿产权利的目的。
(2)省级政府的土地进入权
为了勘探和开采省级政府土地的油气资源，公司需要从ESRD获得一份PLA决定从而能够进入该土地。这份决定采取矿产地表租约、占有许可证、管道合同、管道安装租约的形式。 而从ESRD获得许可有两种渠道，这依赖于在省级政府土地上所开展的活动性质。对于常规的上游油气活动，适用于提高批准程序(the enhanced Approval Process)。该程序不包括非常规天然气开发及在油砂作业和油砂矿中的地热；对于非常规天然气开发及油砂作业，则必须通过向ESRD提交油田环境报告，提出申请并得到批准。根据这一程序，申请者必须确保他们的土地使用同土地的一体化管理是一致的。
(3) 联邦土地的进入权
联邦土地进入权由国家能源委员会(NEB)依据《国家能源委员会法》和《加拿大油气作业法》进行管理。就省级机构管理的程序而言，未经国家能源委员会授予的资质， 不得在联邦土地上开始作业活动。
(4) 原住民土地的进入权
进入原住民居住的土地进行油气勘探开采作业，首先必须遵守《第一族群土地管理法》(First Nations Land Management Act, FNLM Act, 1999)。该法的颁布是为了保证第一族群对他们土地的控制权及对这些土地、社区和资源的管理权。该法律仅适用于那些已经签署框架协议并制定《土地法则》(land code)来管理土地使用的第一族群。
根据该法第18条规定，第一族群签署方有很大范围的土地管理权限：有权授予与该土地相关的利益和许可证；有权管理该土地的资源；有权代表整个族群依照《土地法则》所要求的接收所有的收益[2]8。
2.油气资源探采矿权的获取
本文在分析干线公路快速化改造功能分级及特性的基础上，综合对比国内外相关规范并考虑工程实际，对快速化改造过程中设计速度，直线长度，圆曲线半径与长度和纵坡、坡长进行分析，并提出设计建议值。研究成果为干线公路快速化改造工程项目中线形设计提供指导与借鉴。
对于探矿权和采矿权，加拿大多数省(区)采用两权合一的方法，少数省(区)虽然采取两权分立，但由探矿权过渡到采矿权资格，只需要办理简单的登记手续即可。
加拿大探采矿权申请程序分为三个阶段：申请普查证阶段，一般年满18岁的加拿大公民或公司即可申请加拿大联邦或省属土地的探采矿权；对于私有土地，通过协商一致即可进入。发现目标靶区，就可以进入第二阶段：矿地声明。即探矿证持有人对有前景的矿地下桩或标定，圈定所需范围，并在此范围内开展评估工作。探矿证持有人评估工作的结果，需向矿产登记人报告，并向社会公布。评估面积一般在1 000公顷以内，并需要完成每年最低勘探费投入。第三阶段为开采租约。对经济矿床的开采租约有转让和自行开采两种方式。不论采用何种方式，都需要完成矿山环境评价和矿山闭坑时的复垦计划[3]61。
在探采矿权的转让和抵押方面，《加拿大矿业法》第12条规定，矿权应视为不动产权利，适用不动产条文，除非本法另有规定。矿权转让，除了在《加拿大矿业法》中另有明确规定外，均适用不动产规定。为了规范矿业市场，加拿大对探采矿权的转让实施了较多的程序性限制，如矿权的转让要经过官方的形式审查并经登记才能生效。
探矿权的期限一般为注册日起2年，经申请有2次续展机会(石油勘探权3次)。采矿权的期限较长，采矿租赁的存续期间不得超过注册之日起5年，该期间可在失效后续展，但不得超过5年。① 蓝楠：《中加矿产资源法律制度的比较分析》，2006年全国环境资源法学研讨会论文集。
国家能源委员会负责颁发油气作业许可证或授权从油气勘探开采作业的活动[2]8。
3.油气开采的主要管理机构
鉴于加拿大联邦制的多元立法体制，其油气资源管理的机构，相应地也分为联邦和省(区)两级。其中，省(区)级管理机构，以阿尔伯塔省为例，主要有对油气所有权省级立法进行管理的阿尔伯塔能源局(the Albert Department of Energy)；负责本省石油、天然气及煤炭等资源的勘探和开发权的监管阿尔伯塔能源监管机构(the Alberta Energy Regulator, AER) ；管理有关地表进入权冲突问题的阿尔伯塔地表权利委员会(the Alberta Surface Rights Board)；负责规制通过管道运输天然气的路线、通行费和关税，并负责管道建设和设施布局审批的阿尔伯塔事业委员会(the Albert Utilities Commission)。负责环境、水资源、气候变化和废弃物的保护和管理的阿尔伯塔环境局。
在焊接球网架加固中，如果焊接球承载力不足是由于焊接球内无加劲肋造成的，则设计方案考虑把球的加劲肋从球内放在球的外侧,在弦杆间加上十字形加劲肋加固球节点,具体见图2如下。
总之，本文采用PSM-DID方法对过境免签政策的入境旅游增长效应进行验证，能够提高分析过程的有效性和科学性。
三、加拿大油气法治体系的特点
一是作为较早从事油气资源开发的西方发达国家，为了促进油气工业的健康可持续发展，加拿大政府不仅高度重视油气资源所有权和控制权，将能源供给安全列为国家政策目标之一，而且还从法律层面为油气工业的勘探、开采、生产、运输、环保、管理等环节建立了比较完善的能源法治体系。而这些比较完善的立法则更好地促进了加拿大油气行业健康、高效、持续的发展。产业和能源行业管理之间形成了良性互动模式，产业发展有了法治保障。
二是加拿大联邦油气资源管理机构分为行政主管部门自然资源部和专职监管机构国家能源委员会。将政策的制定和监督执行职能分离开来，由两个部门独立行使职权，有效保证了政策的贯彻实施和监管的独立性，避免了权力寻租和不当行政行为的发生。与此同时，加拿大联邦政府与省(区)政府之间，不同部门之间的权责分配明确清晰，职能各有侧重。联邦政府主要调控国内省(区)之间及国际的能源贸易关系，省(区)政府具体负责各辖区油气资源的矿权出售及管理。联邦和省级管理单位组织结构健全，有助于各部门、机构和委员会通过分工合作达到管理目标的一致性[4]87。
三是对油气资源开发涉及的土地问题，根据本国国情、普通法传统和民族习俗，针对4种土地所有关系，分别采取不同的措施和程序，从法律层面事先为油气资源开发排除障碍，避免了各类利益纠纷。
(1)阿尔伯塔省的油气法律法规
联邦级管理机构主要有负责管理省际和国际贸易的国家能源委员会；提供环境评价报告的加拿大环境评价署(the Canadian Environmental Assessment Agency)；发布计划和服务以支持可持续地运用和开发加拿大的水路和水资源的渔业和海洋局(the Department of Fisheries and Oceans)。
五是油气资源的探矿权和采矿权的申请及衔接简明，探矿权、采矿权的转让、抵押程序法定，期限合理，有利于调动开发者和生产者的积极性，避免勘探开采效率低下、油气资源的闲置和破坏。
四、启示与借鉴
加拿大虽是联邦制国家，其立法权限根据《1982年宪法》分为联邦、省(区)两个层面，对土地及地下资源的管理权限相应地也分属于联邦、省(区)及印第安部落等几个层面。但有关油气资源的法律法规却极为严密科学，从各个层面具有借鉴意义。
其一，完善能源法律体系，保障我国油气产业的健康、高效、可持续发展。
若是凌薇心里没鬼，就会发现那里根本不是殡仪馆。而是郊区一栋只修了两层楼的烂尾楼，被安安和梁诚挂满黑色的布幔，当然一个貌似焚化炉的铁皮盒子也是必备的。
与加拿大相比较，当前我国现有的油气法律法规体系大多诞生于20世纪八九十年代，严重滞后甚至抑制了油气产业的健康发展。具体表现为：现有法律规范效力较低，不成体系。有关油气法律的基本原则、制度等，分散在宪法、矿产资源法及其他条例规章或政策性文件中，没有形成独立的系统的法律体系；现行法规具有应急性、临时性和滞后性特点，可操作性差，难以容纳石油工业改革的成就，甚至成为障碍；一些重要领域如油气经营主体制度、石油投资鼓励和保护制度、石油储备制度、油气保护制度等方面缺乏法律规范。能源领域至今尚无一部统领全局的能源宪章——能源法，油气行业涉及石油、天然气勘探、开采、生产、储运、销售和供应等环节，迄今也没有一部专业性的基础法——石油法。这势必影响油气体制改革。因此，逐步建成和完善以能源法为核心的，包含基本法、单行法、行政法规、地方性法规、部门规章和地方政府规章等相互衔接配套的能源法律体系尤为必要。
其二，深化油气体制改革，实施行业主管和监管分离的管理体制。
相比加拿大的两级能源主管和监管体系，即联邦和省(区)的主管和监管部门不存在行政等级关系，各自在法律授权范围内履行职责[5]99。我国石油行业的上游业务涉及国家发改委、能源局和自然资源部；中游管道运输和炼化由发改委、能源局、生态环境部、应急管理部、国家市场监督管理总局等部门监管；下游流通业务属于发改委、商务部、国家市场监督管理总局等部门监管，这必然会出现政出多门现象。因此，为了避免出现“九龙治水”现象，一方面要统一规划，分级实施，最终确定主管部门；另一方面要实施“分段分级”的监管体系，真正实现油气行业的主管和监管分立，达到各司其职的目的。
其三，适度借鉴加拿大油气开采涉及的探矿权、采矿权和土地进入权的举措，尽快化解我国矿权之间以及矿权和地权冲突问题。
根据我国《宪法》和矿产资源法律法规的规定，矿产资源属于国家所有，由国务院代表国家行使对矿产资源的所有权。油气勘查开采实行国家一级审批登记制度。符合资质条件的申请人必须向自然资源部提交探矿权登记申请书及有关文件(勘查实施方案、资金证明)，经严格审批取得勘查许可证后才能从事油气勘查作业。在我国从事油气勘探开发，需要遵守《矿产资源法》《矿产资源勘查区块登记管理办法》《矿产资源开采登记管理办法》和《探矿权、采矿权转让管理办法》等。此外，自然资源部与省级人民政府自然资源管理部门共同对探矿权人、采矿权人的油气勘查开采活动进行监督。
对于土地，我国《宪法》规定，土地实行社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制,“城市的土地属于国家所有”,“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有以外，属于集体所有；对于土地的使用权，相应地也就分为国有土地使用权和集体土地使用权。这样一来，油气资源的一元矿权和土地资源的二元地权之间的不一致必然会引发矿业权与土地使用权之间的冲突。多年来的长庆油田与延长石油的矿权之争① 杨锐：《央企和地方国企争油气矿权再发冲突 当场扔燃烧瓶》，参见http://news.ifeng.com/a/20180902/60009791_0.shtml,2018-12-13。 以及长庆油田面临的地方政府不给办理开发用地问题都是鲜活的例证。
对此，应适度借鉴加拿大等国做法，进一步完善矿业用地制度，如对油气等重要矿产的探矿和采矿用地赋予优先权，创新矿业用地取得方式、矿业权和土地权同时处置机制等等。
其四，为了实现油气产业的创新、绿色、协调、共享的持续发展理念，油气行业的监管需要与时俱进，不断借鉴和创新。
加拿大阿尔伯塔省的能源监管机构的成立就是一个鲜活的事例。其是在综合能源资源保护委员会、环境和资源可持续发展部和地表权利委员会等机构在油气开发监管方面的职权，建立了一站式的能源监管机构，其职能涵盖了公有土地管理、能源项目审批、能源开发过程监管等能源开发全部生命周期的各个环节。这种高度集权的监管模式具有专业化、程序化、透明程度高、公众参与积极性高等的特点，较好地保护了环境和资源的可持续开发[6]25。
阿尔伯塔省能源监管机构的这种资源管理一体化系统在监管职权范围、监管的法规依据、环保监管标准及强制执法能力等方面为我国的油气等能源监管提供了许多可行的经验。
参考文献：
[1]黄婧.加拿大能源法律制度构建[J].环境经济,2012(Z1).
[2]Laura Wright, Jerry P. White, Developing Oil and Gas Resources On or Near Indigenous Lands in Canada: An Overview of Laws, Treaties, Regulations and Agreements, The International Indigenous Policy Journal, Vol. 3, Iss. 2 [2012], Art.5.
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[4]丛林,等.加拿大油气资源管理机构及研究[J].资源与产业,2013(6).
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[6]敖晓文,冯连勇,唐旭.加拿大阿尔伯塔省油气监管最新变革[J].中国矿业,2016(1).
On Viewing Oil and Gas Legal System in Canada
Yang Xiaofeng1 Sun Lu1,2
(1.International Petroleum Politics Research Center, Center for Russian and Central Asian Studies, China University of Petroleum, Beijing 102249, China;2. Qinhuangdao Institute of Technology, Qinhuangdao 066100, China)
Abstract: It is very necessary to learn the petroleum legal system in western developed countries and to draw experiences from the successful practices of their management in oil and gas industry. Canada has formed a relatively complete, unique legal system in the field of oil and gas development. Its legal norms are generally divided into federal and provincial (district) levels, in addition to the separate law on oil and gas development in the indigenous land. The legal procedures for the developing oil and gas resources mainly include the right of land access, the right of exploration and mining, and the supervision and management. It has important theoretical and practical significance for our country to learn and draw from the advanced ideas of petroleum legislation, the perfect legal system and the efficient, practical petroleum management system in canada.
Key words: Canada; petroleum act; energy law; legal system
中图分类号： D971.1
文献标志码： A
文章编号： 1674-9499(2019)01-0045-05
doi： 10.3969/j.issn.1674-9499.2019.01.021
收稿日期： 2018-12-01
基金项目： 中国石油大学(北京)科研基金资助(2462015YQ0808)；教育部委托课题“欧亚经济联盟机制研究”
作者简介： 杨晓峰(1973—)，男，河南濮阳人，研究员，博士，主要从事法理学、能源法、油汽法、政治学研究；孙璐(1980—)，女，黑龙江巴彦人，讲师，博士研究生，主要从事马克思主义中国化研究。
[责任编辑：万红]
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