国际视野中的终身学习和成人教育立法研究，本文主要内容关键词为：成人教育论文,视野论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G720 文献标识码：A 文章编号：1009 - 3826(2000)03 -0005 - 06
世纪之交，当知识经济的浪潮扑面而来、数字化生存方式迅疾地改变着中国社会的方方面面之时，我国尤其是北京、上海、江苏等地方政府纷纷提出要建立终身教育体系，走向学习化社会。对此，教育界同仁做出了积极反响，提出在我国进行终身学习相关立法的设想。本文试图从国际视野角度揭示国际终身学习和成人教育立法方面的一些共同趋势，以期为我国教育行政部门如何根据国情进行终身学习和成人教育立法工作提供参考。
一、各国、各地区终身学习和成人教育立法的主要特点
1.各国、各地为顺应社会、经济和国民教育发展的多样化需要，普遍建立了成人教育的法律体系，以此推动和规范着各国的成人教育活动。
美国是个教育法制十分完备的国家，其教育法律体系主要由四大块组成：初等和中等教育立法、高等教育立法、职业教育立法和成人教育立法。《成人教育法》(1965)是成人教育立法体系中的基本大法，它主要规范成人基本教育（即中学毕业程度以下的教育）和基本的工作培训，以及对特殊人群成人的教育。除此之外，初等和中等教育立法、高等教育立法和职业教育立法中也都不同程度地涉及对成人参加特定领域内各种教育活动的规范。例如，以改革美国基础教育为主旨的《公元2000年目标：美国教育法》(1994)中就有关于成人学习的内容。推动美国高等教育发展的《高等教育法》其第一条款主要涉及高中后各种教育计划的开展，实际上也是规范成人继续教育活动的一个大法。《职业教育法》以学校本位的职业和技术教育活动为主，但也涉及到成人职业培训。此外，美国劳工部针对劳工培训的相关立法如《劳动力投资合作法》(1998)等，也毫无疑问地成为成人教育立法体系中的重要组成部分。[1]
日本在宪法的基础上，形成了以《教育基本法》(1947)为母法，以《学校教育法》(1947)、《社会教育法》(1949)等法律为主体的教育法律体系，其中《社会教育法》是成人教育领域的主要大法。此外，与美国的情况相类似，由日本劳动省颁布的、专为职业培训活动制定的《职业训练法》及在此基础上演变而成的《职业能力开发促进法》(1991)也是成人教育领域的重要法律。
德国各州自1970年以来，陆续制定了《成人教育振兴法》以及针对在职者的带薪教育制度，1990年在德意志联邦中前西德11个州已有8个州制定了有关法律，完成了成人教育法制化的过程。
我国台湾地区主要由《补习教育法》、《社会教育法》、《专科学校法》、《大学法》和《技职教育法》等来分别推动成人基本教育、社会教育、高等教育和职业技术教育活动。70年代以后，受国际终身学习思潮的影响，台湾地区成人教育逐渐系统化、制度化。在立法方面，为了打破原有各法规的局限性和相互之间的割裂，有关部门于90年代提出了《成人教育法（草案）》，以便于政府的综合管理和推进成人教育。目前，该草案几易其稿，渐趋成熟。
2.终身学习理念得到各国的普遍认同，日本专门为之立法，其它国家的教育立法和政策中不仅将其作为明确的指导原则，同时确认终身学习权是基本人权的组成部分。
日本的《教育基本法》明确规定“全体国民有与其能力相应的受教育的平等机会，在受教育上不能因人种、信仰、性别、社会身份、经济地位、门第等的不同而有所差别。”60年代以后特别是80年代以来，随着终身教育理念在日本的导入和发展，日本提出要从“学历社会”转向“终身学习化社会”。1990年，日本颁布了世界上第一部、也是迄今唯一的一部专门为规范终身教育活动制定的法律——《关于健全振兴终身学习推进体制的法律》（以下简称“终身学习振兴法”），形成了一套相应的政策措施。此法第一条就开宗明义地强调，“考虑国民普遍寻求终身学习机会之状况”及“尊重国民自发的学习意向”，作出各项保证终身学习之规定。
美国虽然至今尚无独立的终身学习法，但早在70年代政府就开始了终身学习相关立法的努力。1976年在《高等教育法修正案》中，增加了终身学习的项目，强调“美国人民需要终身学习，以适应社会、科技、政治和经济的变迁”。1980年《高等教育法修正案》将原《高等教育法》第一款修改为《中学后继续教育法》，简称《继续教育法》，此法的目的是为那些在青年时期未受到合适教育的成年人，扩大其中学后受教育机会，以适应美国未来社会发展的需要。90年代以后，布什总统任职期间提出的《公元2000年美国教育目标》报告及克林顿总统的《美国教育行动咨文》等都明确地体现出建立学习化社会的思想。1994年通过的《公元2000年目标：美国教育法》和1997年通过的《高中后教育希望和机会法》，使终身学习理念更加具体地贯彻在基础教育和高等教育活动中。
1996年，欧盟将此年确定为欧洲终身学习年，还发表了名为《教学与学习：迈向学习化社会》的白皮书。1998年，我国台湾地区紧随其后，推出了台湾《终身学习白皮书》。同处亚洲的韩国也于1996年把振兴终身教育作为国家的任务写入了宪法，并开始酝酿将原有《社会教育法》修改、扩充为《终身学习法》。作为国际教育领域领导机构的联合国教科文组织，其21世纪国际教育委员会在研究了人类教育现状和未来教育走向后，于1996年以《教育——财富蕴藏其中》为题，发表了国际性的学习化社会宣言。1997年，第五届汉堡国际成人教育大会更是旗帜鲜明地以终身教育思想为基础，发表了《汉堡成人学习宣言》和与之配套的《未来行动过程》。大会指出，成人教育作为公民的一项基本人权应得到进一步的强调。21世纪的种种挑战，需要一切年龄的男人和女人平等、公正地参与终身学习。只有这样才能以每个人的创造力和潜能，使世界走向可持续发展和公正发展。
3.由于各国、各地区政治经济背景、历史文化传统和教育制度的差异，各国通过立法行动推进终身学习的切入点各异，充分展现了各国终身学习政策和实践的丰富个性。
在克林顿执政时期，美国联邦政府发布了大量的教育法令，推进其终身学习事业。其中最重要的有《公元2000年目标；美国教育法》(1994)、《改进美国学校法》(1994)、《从学校到工作场所机会法》(1993)、《学生贷款改革法》(1993)、《中学后教育希望和机会法》(1997)、《劳动力投资与合作法》(1998)等等。尽管在成人教育领域我们也可以看到美国政府终身学习政策的贯彻，如《劳动力投资与合作法》强调的就是用终身学习的理念加强对现有劳动力教育培训的投资，从而提高美国劳动者在工作场所和国际化市场上的应变能力。但从上述这些法令的覆盖面来看，从联邦政府对这些法令的实施力度来看，美国显然更多地是以学校教育为切入点，通过狠抓基础教育的质量、改善中小学的办学条件（包括校舍和信息基础设施）、提高学生的学习能力、延长国民接受教育培训的年限和进一步扩大国民接受高等教育的机会等，来大力加强终身学习事业的基础。
日本最初更多地是从社会教育的角度导入、宣传和开展终身教育实践。从1976年开始，文部省社会教育局编制的预算中就增列了终身教育条目。另外值得一提的是日本产业界也在70年代前后对终身教育论作出了积极的反应，不仅发表了一系列重要报告，探讨经济计划、劳动力政策中如何体现终身教育思想，同时还依据终身教育原则，对原有的《职业训练法》进行了全面的修订。当时日本的企业界开始引入带薪教育制度，日本政府为了鼓励企业实施这一制度，于1975年度开始建立了相应的奖励付给金制度。80年代中期以后，日本的“临教审”（即“临时教育审议会”）先后提出的四份咨询报告成为日本终身教育政策逐步走向成熟的基础。如果说70年代日本推进终身教育活动尚属局部努力，那么80年代后期的“第三次教育改革”则强调按照终身教育原则“对整个教育体系进行综合的改组”，旨在形成“终身学习体系”。
近年来，台湾成人教育界人士积极推进对终身学习理论和实践的探索，不仅大力参与《终身学习白皮书》的起草工作，进行制订终身学习法的可行性研究，还开展了各种丰富的面向普通民众的终身学习活动，使成人教育在推进台湾迈向学习化社会进程中作出了重要贡献。
4.基于成人教育和终身学习活动本身的复杂性和多样性的特点，各国成人教育或终身学习立法不同程度地体现了灵活性和动态性原则。
例如在德国，州政府是成人教育和继续教育立法的主体。因此，各州均根据当地的实际情况颁布了各具特色的继续教育法。而美国、日本的成人教育和终身学习立法是以中央政府为主体的。但即便如此，后者的立法也在很大程度上体现了地方自治的原则。如美国《成人教育法》就规定了一种“对州的拔款和审定制度”。即由州向联邦教育部提出各项计划的申请并负责计划的管理，而联邦政府则依据法定原则对各州计划进行审定，并按年度对各州的成人教育活动予以拔款。又如日本在《终身学习振兴法》中明确规定了都道府县在推进终身学习活动中的计划、调研、服务、协调等职责。日本《社会教育法》则明确规定以市町村作为规划和开展各类社会教育活动的主体。
另外，美国成人教育立法中经常采用的项目原则也在较大程度上体现了立法的灵活性和动态性。例如，《成人教育法》的修正案中曾经增列过各种特殊计划，分别扩大对老年人、印第安成人、印度支那难民和移民接受成人教育的机会。
5.各国成人教育或终身学习立法中，均明确政府对成人教育或终身学习的财政支持责任，并在此基础上，强调多渠道的经费筹措原则。
早在1976年日本文部省社会教育局编制的预算中，就已经有了“终身教育”的名目。1977年度预算中，设立了“终身教育事业”的项目，进而将这项目分为“终身教育指导事业、终身教育学习事业、终身教育地区活动促进事业”，这些都是由国家对开展上述事业的地方自治体的财政援助。这种做法一直延续到1980年度的预算。1982年文部省在预算上，开始了“终身教育推进事业费补助”。据此，各都道府县开始筹划制定各自的构想、政策，并相应采取一系列具体措施。
美国《成人教育法》对于开展成人教育的拔款也有详细的制定，联邦政府和州政府的财政支出中都有相当一部分用于成人教育，联邦政府还非常重视对社会特殊群体的成人教育。为了保证社会特殊群体如残疾人、老年人、少数民族、长期失业者、妇女接受成人教育的权利，在各项成人教育中均有专项拔款。除联邦政府和州政府的拔款外，企业和工会及各民间组织也承担相当一部分。其中私人企业是美国成人教育最大的提供者，每年用于员工培训的经费可与全美的高等教育经费相抗衡。1997年美国通过《高中后教育希望和机会法》（简称HOPE法案），其目的是普及14年（即大学前两年）教育。为了帮助中低收入家庭的成员能接受14年制教育或高中后其它类型的教育与培训，该法案还规定如果这类家庭中的父母或子女参加相应的学习，就可以用一定的个人应交税款来抵缴学费。这一做法可使更多的人参加学习活动，有助于人们通过参加学习改善自己的处境。
6.各国、各地区成人教育或终身学习立法中，均明确规定或强调对相应的管理和实施机构、设施的建设和功能发挥。
美国在《成人教育法》中规定成立由总统任命的，包括成人教育工作者、州和地方公立学校官员和一般公民代表组成的“全国成人教育咨询委员会”，负责检查按本法推行的计划的管理和效能，同时每年向总统提交一份关于情况汇报或建议的报告。美国《劳动力投资与合作法》中也相应设置了“全国21世纪劳动力委员会”，对美国各地的劳动力投资负起应有的责任。
日本《终身学习振兴法》第十条规定“在文部省设置终身学习审议会”。审议会主要审议的事项有：①属于本法和社会教育法规定的权限范围的事项；②关于振兴学校教育、社会教育和文化的、有益于终身学习措施的重要事项；③关于一般社会教育事项和学校教育中视听媒体利用的事项。同时，审议会还有回答文部大臣的咨询、向文部大臣或其他大臣提出有关终身学习措施的建议的职责。此外，该法还规定各都道府县也应设置相应的审议会机构。
另外，各国一般均在立法中明确实施成人教育或终身学习的专门机构与设施，并予以财政拔款，以便这些基本设施发挥应有的功能，如日本《社会教育法》就明确规定“公民馆是各地对公民实施社会教育的主要设施”。日本的每一个市町村均建有公民馆设施。为此，《社会教育法》对各地公民馆的设置和日常运作提供专门拔款，确保市民能够利用公民馆这一基本社会教育设施接受形式多样的社会教育。此外据统计，日本在《终身学习振兴法》颁布后至1995年，已在各地建有终身学习推进中心30个。
德国各州的《继续教育法》都规定了只能用于继续教育的基本设施及其认可的基本标准，如任何人都可以参加，由专人管理，在数量和质量上达到一定标准，保证公益性而不能以赢利为目的等等。各州的立法中也明确规定了对各种继续教育基本设施如各种市民大学给予财政拔款。
又如我国台湾的《补习教育法》则把“国民教育机构”确定为成人接受实习教育的法定设施，并为此进行相应的拔款。
7.各国、各地区成人教育特别是终身学习立法中，开始关注如何采取相应的措施，对在各种途径参加学习获得的成果进行公正、客观、合理的认定，从而形成鼓励学习的良好机制。
欧盟把技能学习成果的认定视为鼓励人们获得新知的重要途径之一，为此欧盟提出所有欧洲国家均应建立“知识认定制度”。目前欧盟各国以“个人技能卡”制度的建立为起点，及时考核和记录个人在获得正式的学历文凭外所获得的其他各种技能学习成果。
台湾学者认为，建立学习成果认定制度，还可以改变人们关于学习的观念，使不同的学习途径均能获得公正的认可与发展的机会。这样，大量非正规、非正式的学习活动才能蓬勃发展起来。目前台湾已经提出试办“终身学习卡”并拟设立各种鼓励方法，以此推动学习化社会的建设。
日本的《终身学习振兴法》第三条中也提到“就有关居民的学习要求及学习成果的评价，进行调查研究”。文部省特别设立了“文部省认定技能审查制度”，对从事知识技能检查和鉴定的民间团体给予认定，支持和鼓励民间团体所进行的学习成果认定活动。同时大学对学生在专修学校或短期大学学习的学分经过审查也予以承认，职业技术教育的学习成果评价也有相应的规定。在日本从事各种职业，大都需要相应的资格证书，这类证书有的是国家颁发的，有的是各种机构和团体颁发的。最近，日本文部省也正考虑在日本试行“终身学习卡”制度，以鼓励国民更加积极地参与各种终身学习活动，以适应个人在不断变化的社会中工作和个人心灵丰富之需。
8.一些国家或地区的成人教育和终身学习的行政强调整合性，并试图构建纵横交错的综合性实施网络。
日本为了落实终身教育的理念一开始就强调行政统合的做法。早在1988年，文部省就在废除原有社会教育局的基础上成立了终身学习局，综合制定并调整有关终身学习政策及措施。《终身学习振兴法》规定，终身教育的实施不仅限于主管教育的文部省，通产省、劳动省、农林水产者、建设省、厚生省等也均在各自管辖的范围内计划、协调终身教育与学习活动，尤其是通产省更是直接地介入终身学习事宜。此法第八条规定，为促进终身学习认可方案的顺利实施，文部大臣如认为有必要的话，应向社会教育有关团体和文化方面的团体寻求必要的合作。通产大臣如认为有必要的话，应向商工会所及其会员提供终身学习相关机会及其必要的合作。文部大臣、通产大臣、有关行政机构之长、有关地方公共团体和有关单位必须为促进基本构想方案的顺利实施，互相联手协作。
美国也强调在推进成人教育和终身学习活动中各行政部门的共同合作，并在众多的法案如《成人教育法》、《劳动力投资与合作法》等中一再强调指出：“联邦政府支持终身学习的方案应当加强彼此的协调合作。”而由各级各类学校、企业、工会、社会团体、社区组织、学习公司和公共文化机构共同构成的纵横交错的学习网络，满足了美国社会多样化的学习需求。
台湾90年代关于成人教育立法的可行性研究和草案中均体现了这样一个基本思想，即以“统整”的观点综合计划、协调和实施各类成人教育活动。同样，在《终身学习白皮书》中，台湾政府也明确提出要整合各种正规、非正规和非正式学习资源，使之网络化。
9.随着信息时代的到来，终身学习的立法越来越强调对终身学习信息的整合，以便为国民提供各种学习信息服务。
日本《终身学习振兴法》在功能上与《社会教育法》的最大区别就在于它不仅注重为国民提供在人生各个阶段、各种场所的教育和学习机会，而且更重要的是还包括提供学习咨询和各类学习情报服务。如《终身学习振兴法》第三条在对都道府县推进终身学习活动的职责规定的第一项就是：“收集、整理和提供有关学校教育和社会教育方面的学习机会和文化活动机会的信息”。
台湾在《终身学习白皮书》中提到的相应措施是由各地教育行政联合区域内的学习机构如学校、社教机构、文教团体及其它提供教育的组织成立该区终身学习网络中心，中心在收集、整合各机构的各种学习信息的基础上，通过专门的终身学习期刊杂志将这些信息公之于众，使学习与市民生活更加密切地联系起来。
二、对我国终身学习和成人教育立法的启示
1.我国有终身学习立法研究的必要性
近年来，随着我国社会政治、经济、科技和其它各个领域的发展，经济体制改革带来的竞争机制的拉动、产业结构调整和国有企业改革形成的职业变换需求，从学历证书到学历和资格证书制度的并举，人民生活水平的不断提高和闲暇时间的日益增多，以及社会主义精神文明建设的需要，国民终身学习的需求日益凸现。而企业界的创建学习型企业、一些发达地区率先提出构建终身教育体系和一些社区创建学习化社区的终身学习实践活动，则如雨后春笋般不断涌现。各级政府尤其是我国高层领导更是大力倡导终身学习的重要性。为此笔者以为，在我国广泛宣传终身学习理念，使之成为整个教育界、各级政府和社会各界的共识，大力开展终身学习理论和政策（包括立法）的研究，与国际教育潮流相一致，不仅非常必要，而且刻不容缓。
2.目前我国终身学习立法的切入点
从前面的比较研究中我们看到，各国、各地区进行终身学习立法的切入点因其自身的政治经济制度、历史文化传统和教育制度的特殊性而不同，并无统一的模式。因此，非常有必要根据我国的综合国力和我国现有教育制度的实际情况，寻找一个现实的切入点来发展我国的终身学习事业。
在我国，终身教育理念最初是在80年代初期由教育理论界专家导入和介绍的，但当时并未引起经济界和政府教育主管部门的足够重视，也没有引发相应的自上而下的教育改革。近年来，我国的成人教育实践获得了前所未有的发展，教界在最近一个时期对国际社会特别是90年代以后终身教育和终身学习理论的进一步介绍和探究。
由于目前我国除了国务院颁布的《扫盲工作条例》和《职业教育法》涉及对成人扫盲和职业培训活动的规范外，尚未建立起独立的成人教育基本法来综合管理和规范成人教育的实践。因而大量成人教育活动尚缺乏相关法律的指导、推进，这与目前我国成人教育实践是极不适应的，也使我国的教育法律体系在横向的覆盖面上留下了很大的空白。基于这一现实，笔者以为，如果因种种原因仍然不能完成成人教育立法，那么尽快完成以规范成人教育活动为主体的终身学习立法应是目前我国较为现实的终身教育政策之一。当然除此之外，如何以终身学习原则对传统学校教育的功能、目标和课程加以彻底变革，进而转变为相应的立法行动，也是未来一段时期我国教育政策研究的重点。
3.终身学习立法应遵循的基本原则及其基本框架
从国际情况来看，成人教育或终身学习立法及其执行普遍强调灵活性原则。由于我国幅员辽阔，各地区经济和社会发展很不平衡，各地成人教育和终身学习的需求也存在着很大的差异。因此，一些有识之士指出，制订一个全国范围皆适用的、倾向于执行程序的终身学习法几乎是不可能的。换句话说，终身学习立法可以通过“特定项目”和“授权”等方式体现灵活性和动态性原则，从而使各地得以稳步推进符合其实际发展状况的终身学习事业。
关于终身学习立法的基本框架我们可以从以上的国际研究中得到诸多启示。笔者认为，我国的终身学习法应涉及对终身学习权、终身学习的行政组织、经费的投入、学习成果的认定、设施的建设与利用以及专业工作者队伍的建设等重要问题的明确规定，从而切实为我国终身学习实践的健康发展提供具体而有效的保障。
4.终身学习立法与我国现有其它教育立法之间的关系
我国终身学习立法所不能回避的另一个问题就是这个法律与现有其它各种教育立法的关系。从理论上说，由于终身学习的思想突破了传统学校教育的局限性，涉及众多社会部门，因而终身学习立法理论从原则上明确打破各级各类教育活动之间的藩篱，综合协调社会各种学习资源和学习活动，提高学习效能。在这方面，应深入分析日本《终身学习振兴法》在设计和实施过程中暴露出的种种矛盾，进一步研究和探讨终身学习立法与现有其它教育立法之间的侧重点与相容性。
收稿日期 2000—04—16