摘要：城镇化快速发展，城市建筑工程不断增多，棚户区房屋结构简单、抗灾能力差、居住环境差、采光性差。为了改善棚户区居住条件，各级政府加大对棚户区的改造力度，然而棚户区改造需要大量的资金支持，仅仅依靠政府的财政是有限的，因此探索城市棚户区改造融资模式，对促进城市棚户区改造的发展具有重要意义。
关键词：城市棚户区；棚户区改造；融资方式
引言
棚户区指那些房屋结构简单、建筑密度大、房子使用时间长、房屋功能结构不齐全、基础设施简单的房子。截至2012年我国一共有超过1200万的城镇低收入家庭居住在棚户区。政府为了改造城市危房旧房，改善城市居民住房条件推出的棚户区改造的民生工程。然而由于棚户区改造所需的资金规模大、资金回收周期长、经济效益低，导致社会资本参与棚户区改造的意愿比较低，所以长期以来棚户区改工程主要依靠政府的资金，一定程度上增加了政府的财政负担。因此，在棚户区改造过程中，政府如何创新融资模式，让更多的社会资金参与到改造工程中，减轻各地政府的财政负担。
1.棚户区改造情况进展
为了改造城市中低收入家庭居住条件，从2008年开始国家开始对国有林区、棚户区危旧房、国有垦区危房、中央下放地放煤矿棚户区进行大规模的改造，2012年时任中央政治局常委国家副总理李克强在棚户区改造工作座谈会上提出，要加快资源型城市的建设，推动独立工矿区转型，进一步加大对棚户区的改造工作。同年根据住建部发布的通知，要求2013年必须完成地方煤矿棚户区改造工作和国有林区棚户区和国有林场危旧房改造工作。2014年，根据国务院办公厅发布《关于进一步加强棚户区改造工程的通知》要求，全国将对一亿人居住的城镇棚户区和城中村进行改造。在国家大力支持下，棚户区改造工程进展顺利，取得了一定的成效。截至2015年年底，全国累计改造各类棚户区住房2600万套。2016年2月国务院发布《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，要求各地大力推进棚户区安居工程，不断完善城市公共服务内容，预计到2020年，全国基本完成现有城镇棚户区的改造工作。因此，各地城市棚户区改造工程工作量大，改造质量要求高。在如此密集的政策出台以后，各地棚户区工程推进过程中遇到的硬骨头项目也越来越多，征收拆迁的难度越来越大。与此同时，一些地方政府的财政增长缓慢，城市棚户区改造工程的投资资金有限，融资成为了解决棚户区改造工程的重要方式。
2.城市棚户区改造融资方式选择
当前我国各地城市棚户区改造工程融资方式主要有商业贷款、公积金贷款、债券、开发性金融、股权、信托、资产支持债券等模式。根据融资特点，可以分成政府财政资金补贴、债务工具直接融资、贷款融资、股权融资等模式。其中贷款融资是当前各地城市棚户区改造工程最中最常见的方式。
2.1政府财政资金补贴
近年来，国家出台了很多关于城市棚户区改造的相关文件，对推动棚户区改造工程具有重要意义。同时，为了支持城市棚户区改造工程，中央财政对地方城市棚户区改造工程给予专项资金补助，专项补助资金按照各地城市棚户区改造拆迁的面积和改造拆迁的户口进行分配。对一些全国性行政事业性比如城市建筑防空地下室建筑费用、城市基础设施费用、城市教育附加费、散装水泥专项资金等项目费用。其次，除了中央财政对各地城市棚户区改造工程的专项资金之外，各级省市财政部门每年投入部分财政资金对城市棚户区改造工程。各级省市财政资金有限，一般对棚户区改造项目的财政资金主要来自项目土地出让资金，将棚户区改造工程土地出让费用用户棚户区改造的征地和拆迁补偿款和基础设施建设费用。同时市级财政资金还从城市维护建设税、城市基础设施配套费用、土地出让费用等渠道划入部分资金用户棚户区工程改造。政府为了支持棚户区改造工程，对棚户区改造工程实行税收优惠政策，比如建设用地免征城镇土地使用税、土地增值税、个人所得税等。
2.2贷款融资
贷款融资指棚户区改造工程向不同金融机构或者主体申请贷款，从而获得棚户区改造工程项目资金。主要申请人或者企业符合商业银行贷款条件就可以申请贷款，不需要行政审批程序。所以贷款是应用最广的一种融资方式。贷款融资包括开发性金融、商业银行贷款以及公积金贷款模式。
从2005年开始，国家开发银行为棚户区改造工程提供中长期贷款。2013年国家开发银行获得财政部特批1000亿额度的专项资金支持棚户区改造工程。2014年国家开发银行成立住宅金融事业部，主要为棚户区改造工程提供贷款，并获得了中央人民银行3年一万亿的抵押补充贷款，贷款期限长达25年，利率低于6%。这是国家将政府政策与市场有效的结合起来，为各地棚户区改造工程提供了成本低、比较稳定的融资渠道。国家和山东省棚改融资系列政策的出台，也给笔者所在的泰安高铁新区对上争取资金带来了前所未有的机遇。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆自2015年以来，泰安高铁新区23个棚改村13个棚户区改造项目利用这种融资模式，共获得国家开发银行78.6亿元政策性资金支持，安置居民14800户。资金的及时到位，为泰安西部新城棚户区改造工程的建设提供了坚实的保障。
商业银行贷款指棚户区改造工程承建企业向商业银行贷款。当前城市棚户区改造工程的贷款数目比较大、贷款周期比较长，所以商业银行在发放棚户区改造工程项目款项的时候，贷款主体、贷款品种、担保方式、贷款手续等方与一般的商业贷款不同。商业银行贷款的程序有申请贷款、审批贷款申请书、签订贷款合同、还本付息四个主要环节。为了促进我国棚户区改造工程的顺利进行，国家为棚户区改造工程提供了很多优惠政策。2015年1月1日开始实施《城镇保障性安居工程贷款贴息办法》中规定，凡是符合条件的城市棚户区改造工程，贷款的时候，必须给予一定的利息补贴。贴息利率按照中央人民银行公布的同期贷款基准利率为准，贴息时间根据项目的建设、运营周期。
住房公积金贷款和商业银行贷款模式基本类似，贷款利率、贷款期限、抵押方式和普通商业银行贷款基本相同，但是公积金管理中心只提供贷款资金，不发放贷款而是委托商业银行贷款给承建企业。住房公积金贷款模式充分利用住房公积金，扩大了城市棚户区改造工程的融资渠道，对推进我国城市棚户区改造工程的顺利进行具有重要意义。目前，我国已经有64个城市保障性住房获得了公积金贷款融资方式。
2.3债务工具融资
债务工具融资指城市棚户区改造工程的承建企业和公司通过发行各类融资债务获得融资的模式。这种模式下出资人和融资企业通过债务工具形成直接债务关系。债务工具融资模式分成债券融资和资产支持票据两种形式。债券融资指城市棚户区改造工程的承建企业授权代理机构向市场发行债券募集资金。2014年国家发改委选择试点发行棚户区改造工程收益债券，但是目前这种债券还在筹备阶段，还没有进入到市场。如果企业需要向市场发行债券，那么企业必须达到一定的条件。如果是股份有限公司，那么公司净资产必须达到3000万人民币，如果是有限责任公司或者其他类型的公司其净资产必须达到6000万人民币，且发行的公司债券不能超过融资公司净资产的40%，企业三年必须保持盈利，三年净利润可以支付企业债券一年的利息等要求。因此债务工具这种融资方式对发行债券公司的要求比较高。资产支持票据融资模式指棚户区改造工程承建企业通过发行资产支持票据的方式进行融资。资产支持票据是非金融企业在银行债券市场发行的，承建企业基础资产产生的现金流作为还款资金，并约定在一定期限内还本付息。如果企业需要发行资产支持票据必须达到两个条件：第一，发行资产支持票据的企业具有一定的现金流基础资产，比如已经完工的项目回收款和企业的应收款项，或者企业的收益权资产，比如市政公用事业的收费权等。第二，企业的资产在法律上没有明确的抵押担保。
2.4股权融资
股权融资指融资企业出让部分股权为企业注入新的资金，然后通过股权溢价回购、转让或者分享企业利润的融资模式。这种融资模式可以分为股权融资模式和产业资金融资模式。股权融资模式是棚户区改造工程比较常见的融资模式，承建城市棚户区的企业，出让部分企业所有权或者股权，引进新的股东和资金，通过股权融资方式获得的资金，企业不需要归还本金和利息，但是必须向出资人和新股东分享企业经营利润。投资基金融资模式指通过吸引投资机构投资棚户区改造工程。投资机构通过发行资金证券将社会闲散资金募集起来，形成具有一定规模和数量的资金，并请专业的金融人才对资金进行管理，将投资机构的资金投资在不同的项目和产业，按照投资资金收取利益。
结束语
城市棚户区改造工程需要的资金比较多，一般需要几十亿甚至上百亿，当前主要依靠政府拨款、银行贷款、出让土地净收益等融资方式。这些融资渠道比较单一，融资资金比较少，所以必须创新融资形式，吸引更多社会资金进入到棚户区改造工程。
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论文作者:闫代秋
论文发表刊物:《基层建设》2018年第7期
论文发表时间:2018/5/25
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