我国农业保险面临的突出矛盾及解决途径，本文主要内容关键词为：我国农业论文,途径论文,矛盾论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农业保险是保险公司对农业生产者从事种植业和养殖业生产过程中遭受自然灾害和意外事故所造成的经济损失提供经济保障的一种保险。从事农业生产风险较大，必须有相应的农业保险制度来转移农业风险或通过农业保险来提供经济补偿。
一、农业地位的重要性和农业风险的特殊性
我国是一个发展中的农业大国，农业在国民经济中居于基础地位。虽然伴随着我国工业化发展以及产业结构调整，农业总产值占国内生产总值的比重和农业从业人口占全部劳动人口的比重在不断下降，但农业总产值仍占国内生产总值的14.5％左右，农业从业人口则占全部劳动人口50％左右；更重要的是，农业生产的发展关系到国计民生以及经济社会稳定。同时，农业又是弱质产业，对自然气候、社会环境等具有较强的依赖性。我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一。近几年来，农业每年因自然灾害导致的损失约为125亿美元，占世界平均每年损失(500亿美元左右)的四分之一。这不仅大大影响了农民收入和农业生产发展，也会影响到国民经济的其他部门和社会的稳定。
农业风险具有特殊性。由于农业生产的对象是有生命力的农作物和动物，且以露天作业为主，因而特别容易受到自然灾害侵害。目前造成我国农业重大损失的主要是气象灾害和生物灾害，其中又以水灾、旱灾最为严重，造成的农业损失约占80％。粮食生产每年因水灾而减产约89亿公斤，因旱灾减产约为100亿公斤。随着我国科学技术的发展，抵御自然灾害的能力有所增强，但很多自然灾害是人力难以抗拒的。
同时，由于地域的广延性和气象灾害的区域性，使得农业风险单位在灾害事故和灾害损失中常表现出时间与空间的高度相关性，受灾面积大，损失严重。如1991年6月至7月淮河流域发生两次大洪水，受灾耕地面积达8275万亩，受灾人口5423万人，损失粮食66亿公斤，直接经济损失340亿元。2004年初，在蔓延东南亚的禽流感疫情中，仅仅一个多月的时间，中国的疫点由3个增加到49个，发生疫情的省份由3个扩大到16个。在疫情肆虐的50天时间内，中国总共扑杀了900万只家禽。中国政府用于禽流感防治的各项支出超过2.7亿元，各级地方财政安排的防治资金超过5.5亿元。
农业风险的不可预料性、区域性以及带来的巨灾损失，不仅给农业生产者带来了高风险，同时也给保险公司带来高赔付率、高费率、高成本等经营困境。
二、当前农业保险中面临的突出矛盾
我国是于1982年恢复农业保险业务的。1982—1993年，在计划经济体制背景下，该项保险由国家财政兜底，保险公司对农业保险的成本和盈亏考虑较少，根据各地需要开办了多项种植业、养殖业险；农业保险业务有较快发展，保费收入从1982年的23万元增至1993年的5.6亿元。1982-1994年，我国农业保险承担了4600亿元的农险责任，对保障农业生产、促进农村经济发展起了积极作用。但从1994年起，各保险公司开始商业化转型，农业保险开始走市场化经营之路。保险公司作为自主经营、自负盈亏的商业性经济实体决定其追求利润的最大化，保险费率的制定、险种的选择、条款的设计以及经营等都要遵循市场原则。这种商业化农业保险模式与农业保险的政策性、非盈利性的经营特性相背离，使农业保险市场矛盾重重，出现长期停滞和日益萎缩的局面。
1.自然需求不断增加与有效需求严重不足的矛盾。我国现阶段城镇财产保险和人寿保险业务竞争相当激烈，而各保险公司对农业保险业务的开发与经营缺乏积极性，以至于农业保险在全国大部分地区仍是一片空白。这种现象并不表明农业生产者不需要风险保障。事实上，农业自然灾害给农业生产带来的损失从1978年162亿元增加到1994年的1944亿元，10余年增长10多倍。农业生产者承担的风险越来越大，急需相应的农业保险来转移风险，提供经济补偿。但恰恰是在农业风险增大的背景下，90年代中期以来，我国农业保险业务不断萎缩，保费收入从1992年最高峰的8.6亿元下降2004年3.77亿元，2004年的保费收入与2003年相比下降了15％，与1992年的最高峰相比下降了56％。按全国2.3亿农户计算，户均投保费不足2元。另外，在保费收入大幅下降的同时，农业保险险种的数目也在减少，由最多时的60多个下降到目前不足30个。农业保险的急剧下降与农业成灾损失的上升以及农业生产发展的需要形成鲜明反差。农民对商业化的农业保险缺乏有效需求，首先是因为作为农业保险投保主体的农民收入水平较低，加之农业生产成本居高不下，农民可支配收入较少。2003年全国农民人均收入为2622元，还不到城镇居民人均收入的三分之一。相对于农民收入而言，按照商业化原则确定的保险费率较高，抑制了农民对保险的需求。此外，中国农业生产者以家庭为单位的超小规模，农业生产的商品化程度和农业生产的预期收益较低，也使农民不愿付出较高的保险成本。农业保险的有效需求严重不足，必然导致农业保险范围过窄，规模狭小，很难满足保险经营所依赖的大数法则。农业保险经营者风险集中，赔付率较高，商业化保险公司无法获得直接的经济效益，必然导致农业保险业务萎缩。大部分农业风险无法通过保险来转移，这严重影响了农业生产的稳定和发展。
2.高费率与农业风险保障不足的矛盾。农业保险的保险费率远高于一般财产保险的保险费率。如中华联合财产保险公司(原新疆兵团保险公司)的农业保险费率约为5％—12％，其中玉米、小麦为5％，棉花为6％，甜菜和蔬菜达到10％，而一般财产保险的保险费率仅为0.2％—2％。导致农业保险费率高企的原因是农作物损失率和养殖业死亡率高。如我国西部地区粮食作物的灾害损失率通常在7％—13％之间，棉花的灾害损失率通常在9％—18％之间。农作物损失率和养殖业死亡率高造成农业保险的净保费率必然高，而与收入水平相比，这样的收费标准是绝大多数农民无法承受的。于是，一方面是农业保险的费率高企，另一方面是农业风险保障严重不足。资料显示，目前全国粮食作物的承保比重只有0.01％，棉花0.02％，大牲畜1.1％，奶牛3.6％，生猪0.8％，家禽1.3％，水产养殖2.5％。而一些发达国家，如加拿大农业投保面积占总耕地面积的65％，日本的农作物投保率高达90％。相比之下，我国农村绝大多数的种植业和养殖业并没有投入农业保险，损失无法通过保险得到任何补偿。即使出现一些重大的灾害事故，通过农业保险得到的补偿也十分有限。如1998年，我国遭受百年一遇的洪水灾害，而农业保险的赔付金额却不足亿元，根本无法起到经济补偿，恢复生产的目的。
3.高赔付率与商业保险公司经营目标的矛盾。由于农业保险承保的风险不仅发生概率高，而且损失集中、覆盖面大，其赔付率远高于一般的财产保险。1982-2004年，全国农业保险保费收入80.98亿元，累计赔款支出70.65亿元，简单赔付率达到87.24％，大大高于一般财产保险赔付率53.15％的水平，也超出保险界公认的70％的临界点；加上其他费用，农业保险的平均综合赔付率超过120％，农业保险经营长期处于亏损状态。农业风险在时间和空间上分散不够充分，且容易形成巨灾损失，导致保险公司的赔付率高于预期的赔付率。此外，农业保险中存在严重的逆选择和道德风险，也是农业保险赔付率居高不下的一个重要原因。保险商品的费率是根据风险单位集合的平均损失率来确定的，而高风险单位倾向于购买保险，或原来低风险的单位参保后从事高风险的项目，导致保险公司的赔付率上升。由于农业风险的地域差异性和个体差异性比较大，使得农业保险的逆选择更为严重。而且，受农业生产经营的属性及小农意识影响，农业保险中的道德风险难以有效控制或控制成本高。如黑龙江省某个村子只有几个养鸡户投保了养殖险，可出现鸡瘟时村里人将死鸡都放到投保户那里找保险公司索赔，保险公司很难确定保险责任，导致赔付率上升。
农业保险赔付率过高、经营亏损，有悖于保险公司以盈利为目标的商业化经营宗旨。在2003年之前，只有中国人民保险公司、中华联合财产保险公司经营农业保险业务，即使是业务量最大的中国人民保险公司，2002年农业保险保费收入近3亿元，也仅占到公司保费总收入的0.6％。2003年以来，在上海、吉林、黑龙江分别成立了安信、安华、阳光3家专业性农业保险公司经营农险业务，并在江苏、四川、辽宁等地开展了一系农业保险试点。但总的来说，农业保险还远远不能满足广大农民日益增长的保险需求，国内其他商业保险公司根本不愿涉足亏损严重的农业保险业务，从而造成农业保险市场供给主体严重不足，无法起到对农业生产和农村经济的社会保障作用。要解决我国农业保险面临的这些矛盾，最有效的途径是建立政策性农业保险模式。
三、建立政策性农业保险模式
农业保险具有高风险、高费率、高成本、难以商业化和具有很强的外部正效益等特点，所以大多数国家对农业保险提供政策性补贴，采用政策性保险模式。建立政策性农业保险模式也是解决我国农业保险中突出矛盾的有效途径。但我们并不能完全照搬国外的保险模式，而是要结合我国的具体国情，建立一种政府主导下的商业保险公司模式，就是在政府统一制定的政策性经营框架下，由各个商业保险公司自愿申请经营政策性农业保险业务，政府通过政策性补贴和再保险等手段来支持农业保险。
1.建立政策性农业保险模式的理论依据。将农业保险定位于政策性保险的重要依据，在于农业保险是一种具有正外部性的产品。农业是国民经济的基础，农民缴纳保费购买农业保险，不仅能保障自己收入的稳定，而且还发挥着保证农业再生产顺利进行和稳定国民经济的作用。同理，保险公司在提供农业保险为农业保驾护航的同时，也发挥着上述宏观作用。而且农业生产的自然再生产和经济再生产交织的特性，使农业生产面临的风险较大，赔付率较高，亏损严重。因此，对于农业保险的投保人来说，购买农业保险所得的个人利益小于其提供的利益总量；对于农业保险的经营者而言，提供农业保险所得的利益小于供给成本。农业保险出现了购买和供给的双重的正外部性，而社会其他成员未支付任何费用，却享受着农业稳定、农产品价格低廉和国民经济稳定的益处。正是农业保险的购买者和供给者成本利益失衡缩小农业保险的供求规模，造成市场失效。农业保险的双重的正外部性，使农业保险仅靠商业保险公司按照市场化经营是不能成功的。美国农业保险最初的“私营单轨制”的失败，我国商业保险公司经营农业保险导致“需求不足，供给有限”的局面就是明证。由于农业保险的正外部性，政府应该承担支持和保护的责任。
2.建立政策性农业保险模式的具体构想。根据我国的具体情况，建立政策性农业保险模式，不可能采用政府主办、政府经营、建立专业保险公司的模式。这种由政府承担全部农业风险的模式是我国财力所无法承担的。因此，我国的政策性农业保险模式，应由商业保险公司经营政策性农业保险业务，政府通过提供保费补贴、经营费用补贴、税收优惠以及建立专门的农业再保险公司等来实现。
(1)政府对农业保险的投保人提供保费补贴，以刺激农业保险的需求。我国农民收入较低、保险费率过高是导致有效需求严重不足的主要原因。因此，政府应直接对农业投保人进行保费补贴，补贴额平均在保费的50％左右为宜。过高国家财政负担不起，过低对农业保险投保人没有吸引力。但从目前来看，我国政府的财力有限，不可能对所有农业保险的投保标的进行补贴，而是应该对一些关系国计民生的农产品，比如水稻、小麦、大豆、油菜、棉花和生猪、奶牛、羊等进行保费补贴。通过政府的保费补贴，可以减轻农民负担，刺激和增强农业保险的有效需求，保证农业生产的稳定和发展。
(2)政府对经营农业保险的商业保险公司进行经营费用补贴、实行减免税政策，以鼓励其经营农业保险，增加农业保险的供给。经营农业保险业务费用和赔付率较高，面临风险较大。因此，政府应向承办农业保险的商业保险公司提供一定的业务费用补贴是完全必要的。如美国政府向承办农作物保险的私营保险机构提供20％—25％的业务费用(包括定损费)的补贴。我国政府向承办农业保险的商业保险公司补贴业务费用应在15％—20％之间，以鼓励商业保险公司经营农业保险业务。同时，政府还应对经营农业保险业务的商业保险公司实行税收优惠，如免除经营种植业、养殖业保险的营业税和所得税，以利于保险公司增加准备金积累，降低保险费率；应允许保险公司从盈余中扣除一定比率的资金作为保险准备金，在税前加以扣除，以增强经营机构的资金实力。
(3)成立专门的政策性农业再保险公司，为承办农业保险的商业保险公司提供再保险。由于农业风险的特殊性，往往会发生巨灾损失，导致保险公司经营业务的亏损，影响保险公司的财务稳定。所以农业保险与其他保险业务一样，经营原保险业务的保险公司也需要通过再保险来分散风险。但长期以来，我国的专业再保险公司即中国再保险公司一直没有接纳农业再保险业务，这使得上述业务只能在很有限的范围内进行，很难实现保险公司所集合风险的有效分散。因此，可以考虑在建立一家专门的政策性农业再保险公司。这样不仅可以使农业保险的风险在更大的范围内得到分散，有效控制风险，而且由于有政府财力的强力支持，通过实行超额赔付率再保险等，可以将原保险人所承保责任的赔付率控制在一定范围之内，有效降低作为再保险合同第一层的原保险人的经营农业保险的风险，促使更多的商业保险公司参与到这个市场上来，为广大农户提供更多更好的农业保险服务。
政府对农业保险提供政策性补贴，提供再保险服务，需要大量的资金，这也是实施政策性保险模式的主要困难所在。从现阶段来看，可通过多渠道来筹集保险资金：1)政府投入。政府投入资金来源；一是发行农业灾害风险债券；二是将现有的部分农用灾害救济资金转为农业保险资金；三是将城乡耕地非农业占用税费的增值(土地出让金、土地使用税、土地租赁费、土地增值税)部分主要用于农业保险。从资金的稳定性考虑，国家应调整财政支出结构，在财政支出中为农业保险资金列项，以形成专项资金。2)政策性银行提供低息或无息贷款。农业再保险公司如出现经营困难，应允许其向政策性银行申请一定额度的低息或无息贷款，以保证赔付。3)农业再保险公司利用一部分暂时闲置的资金进行投资，以增强其实力。
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