美国与东盟的经贸关系与前景，本文主要内容关键词为：东盟论文,美国论文,经贸关系论文,前景论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
东盟的重要性在21世纪发生了巨大变化。东盟的地缘政治位置和经济整合加速了其成为东亚地区整合的新兴核心。由于欧盟与北美自贸区之间存在着竞争关系，东盟领导人担心东盟内整合再拖延将损害东盟的竞争力。因此，在2003年东盟峰会期间，东盟各国领导人就提出了建立东盟共同体的倡议。①2007年的东盟经济共同体蓝图为到2015年建立共同体提供了路线图和时间表。东盟与外部大国的自贸区建设也促进了内部整合。自东盟在2002年首先与中国签署框架协议后，东盟与日本、韩国、印度、澳大利亚和新西兰也签署了贸易协议，夯实了东盟在东亚地区合作中的地位。这种以东盟为核心的轴—辐式自贸区格局②对美国和日本这样的地区大国也是可以接受的。以东盟为核心的自贸区也为东盟在其冷战后的大国平衡战略提供了商业和地缘政治优势，通过外部自贸协定增加贸易促进东盟经济整合。由于这些自贸协议并不排除任何东盟国家，各成员国根据自己的相对优势，从对外贸易和外国投资中获益颇多。这为东盟国家进一步减少东盟内部贸易障碍，降低生产成本，吸引外国直接投资（FDI）提供了额外动力。另外，自贸区谈判和实施加强了东盟作为单一实体在对外经济关系中集中整合利益的能力。2007年，东盟各国签署了《东盟宪章》，授权东盟法人资格的地位。③《东盟宪章》第41条第7款要求东盟协调委员会起草国际条约谈判程序，加强了东盟与外部大国谈判贸易合作的能力。
在20世纪90年代初，美国对东盟的冷淡态度并没有严重影响美国在本地区的政治和贸易利益，因为东盟当时并不被认为是东亚的重心。东亚在全球贸易中的份额快速增长，超越了欧盟成为美国最大的出口目的地。东亚的经济与安全重要性使得美国重新接触该地区。尽管说了一些具有政治意义的话，美国仍缺乏在东亚地区关于贸易政策的综合路线图。东亚地区合作中的两个领先者是中国和作为十国集团的东盟。美国的亚洲政策受与中国贸易争端不断加剧，如贸易补偿、知识产权保护和人民币汇率的影响，而且受东盟在地区影响中不断上升的影响。在这种情况下，美国决策者认为东盟已经是亚太地区不可或缺的伙伴。④美国在东亚的贸易政策尤其不能忽视东盟。美国如果希望寻求建立具有建设性的地区自贸伙伴关系，就必须认识到东盟在亚洲的新兴核心地位。
美国与东盟关系的贸易动力
尽管东盟成员国之间在规模、人口、国民生产总值等存在区别，但其已经成为地区的重要经济力量。随着国民生产总值不断增长，其已经成为亚洲第三大经济体，紧随中国和日本之后。东盟是美国重要的贸易伙伴。从东盟的角度来看，美国对东南亚的关注偶然性大于连贯性，这取决于以美国为核心的安全考虑。美国对东盟贸易政策未产生实质性结果将最终消蚀美国地缘战略的目标。
首先，美国在东南亚存在巨大的经济利益。东盟10国拥有人口6亿多，2012年GDP达到2.3万亿美元，贸易总额达到2.4万亿美元，已经成为国际生产网络的重要组成部分。美国是世界上最大的经济体，GDP达到15.6万亿美元，是世界上最大的贸易国家，2011年贸易总额达到3.7万亿美元⑤。美国和东盟是相互间主要的贸易伙伴。2012年，美国与东盟间商品贸易总额达到1988亿美元，占东盟贸易总额的9%。美国成为东盟的第四大贸易伙伴，位于中国、欧盟和日本之后。东盟是美国的第四大出口市场和第五大贸易伙伴。2011年东盟对美国贸易顺差达到140亿美元，比2000年的250亿美元减少了110亿美元，充分说明了东盟对美贸易出现相对趋向平衡态势。新加坡、马来西亚和泰国是美国的主要贸易对象。另外，美国在东盟的FDI在2011年达到1595亿美元，仍然超过中国、日本和韩国，而东盟国家在美国的FDI也增长到246亿美元。⑥
第二，美国与东盟相互提供贸易便利，将进一步消减贸易关税，增加相互间出口。对美国而言，“多哈回合”谈判陷入僵局，发展自主性的投资与贸易伙伴关系可以成为必要选择。从美国的角度来看，扩大与东盟贸易的主要障碍并不是关税问题，而是非关税壁垒，如数量限制、进口许可和贸易权利等。贸易和投资壁垒妨碍了美国企业进入东盟通讯、银行业、证券业和其他与金融密切相关的市场。另外，除了新加坡之外，东盟的其他国家都没有签署世界贸易组织关于政府采购的有关协议，在一定程度上也会损害美国在东盟国家的商业机遇，让美国企业感到受到歧视性待遇。另外，东盟许多国家对知识产权保护不力等问题违反了美国2001年的“特别301条款”。即使到现在，美国仍将印度尼西亚和泰国置于优先观察的名单上，而马来西亚、菲律宾和越南尽管已经开始加入了跨太平洋战略经济伙伴关系（TPP）谈判，但仅位于观察名单上。从东盟的角度上看，美国的诸如反倾销等政策与行动对东盟国家向美国出口造成了负面影响。东盟国家在世界贸易组织的投诉中大部分是针对美国的，特别是美国反倾销的政策。
第三，美国与东盟间提升贸易关系将促进东盟经济共同体建设，有利于双方建立更紧密的合作关系。多年以来，通过自贸协议谈判与实施，东盟国家找到了促进共同利益的政策与立场，加快统一海关程序和国家标准建设。通过吸引美国和其他国家的FDI，东盟的一体化措施将增强东盟的竞争力，这对东盟应对日益激烈的国际市场，以及在国际经济机制中拥有发言权非常有必要。东盟正在加速实施一系列经济刺激和改革措施，争取到2015年实现东盟经济共同体，建立单一市场的目标。⑦东盟经济共同体的建成将促进美国与东盟进一步发展贸易关系。美国企业可以根据东盟不同国家的比较优势进行投资生产，大幅降低生产成本。东盟国家保持紧密团结，可以推进美国与东盟在提升贸易关系谈判时使用综合战略，将之与扩大TPP谈判结合起来，并逐步建立既包括亚太经合组织经济体，又包括一些尚未加入亚太经合组织的东亚经济体，如东盟的老挝、柬埔寨、缅甸和南亚的印度等，覆盖更大范围的亚太自贸区。
最后，东盟在东亚地区合作架构中居于中心地位，⑧美国提升与东盟的贸易关系有助于加强美国的安全影响。冷战结束以来，东盟逐渐发展成为东亚地区的地缘政治中心，在1994年建立了东盟地区论坛，在2005年建立了东亚峰会。东盟地区论坛和东亚峰会都包括了地区的主要利益相关者，讨论的议题涵盖了涉及许多美国在东亚地区利益的主要问题，从反/防扩散到反恐行动，从海上航行自由到盟国安全等。美国是东盟地区论坛的创始员国，在2009年签署了《东南亚友好合作条约》，2010年成为东亚峰会的正式对话伙伴国。此外，美国—东盟峰会每年在东盟轮值主席国与美国之间轮流举行，美国与东盟十国以及中日韩印澳新等国防部长共同出席东盟防长扩大会议，美国防长还出席每年在新加坡举行的香格里拉安全对话。美国与东盟近年来加强政治安全关系是与经济关系密不可分的。从东亚峰会的地区外成员身份的三个条件来看，签署《东南亚友好合作条约》实际上是保证东盟国家在与地区外国家交往中不受干涉，居于不被动的地位。东盟要求地区外国家与其具有实质性关系主要还是体现在经济领域，兼顾到其他领域。正是如此，美国在资格审查中顺利过关，而俄罗斯差点落选。
在东盟成员中，菲律宾和泰国是美国在东南亚地区的签约盟友⑨，在小布什政府时期被称为“非北约的主要盟国”。它们可以根据1961年《美国对外援助法案》接受美国的军事援助。新加坡和两大穆斯林国家印度尼西亚和马来西亚，也是美国在东南亚的重要安全对话伙伴。根据1990美国与新加坡签署的谅解备忘录，美国可以利用新加坡的军事设施，双方在2005年更是将双边关系提升到紧密合作伙伴关系，新加坡成为美国撤出菲律宾军事基地后在东亚地区最重要的战略伙伴。东盟部分国家与中国南海的南沙群岛地区存在着岛礁领土水域争端。在美国坚持南海航行自由的要求下，与东盟部分国家的安全合作都有所增强。美国与东盟提升双边贸易关系将加强双边在安全领域的合作。美国可以向东南亚出口更多的出口武器，减少对东盟的贸易逆差，并逐渐垄断东盟国家的武器进口市场。出于地缘战略的考虑，美国当前已经开始实施的自由贸易协定的只占其最重要贸易伙伴中的极少数。美国与其一些自由贸易伙伴，如以色列、约旦、摩洛哥、巴林和阿曼的商品贸易额只占美国贸易总额的极小比例。因此，对美国而言，与东盟建立和提升贸易关系是一项相当具有价值和意义的战略。
美国与东盟贸易关系的限度
尽管美国与东盟提升贸易关系对改善双方全面关系都具有巨大的好处，但双方谈判的进展并不快。美国的法律架构为私营企业提供的支持有限，在促进与东盟贸易关系时并没有发挥应有的作用。这种缺乏促进双边贸易关系的法律框架源于美国对东盟长期以来存在的认知问题。“9·11”事件后，美国小布什政府将外交重心集中到中东地区，主要通过反恐战争的视角评估东南亚在美国全球战略中的地位和作用。东盟领导人认为布什对本地区缺乏强有力的承诺，这一观点削弱了美国加深双边关系的有效性。2009年上台的美国总统奥巴马似乎采取了不同的政策，将东盟看作为“重返”东亚地区的重点。⑩作为美国首位所谓的“太平洋总统”（11），奥巴马是与东盟各国首脑举行会议的首位美国总统，首届峰会在新加坡举行。2010年，第二届美国—东盟领导人会议在纽约举行。2011年第三届在印尼巴厘岛举行，第四届在柬埔寨金边举行。然而，迄今为止，双方对加深经贸关系的政治姿态并不是很明确，促进治理双方贸易关系的法律框架也没有取得明显进展。
长期以来，美国倾向于通过美国贸易与投资框架协议（TIFA）（12）与东盟个别国家发展自由贸易协议，但效果甚微。在20世纪80年代建立的美国—东盟倡议是美国和东盟各国政府发起的加强双边经济合作的正式研究成果。美国在2002年提议的《东盟企业倡议》是提升与东盟贸易关系的首个法律框架。与奥巴马政府提出的TPP相比，《东盟企业倡议》是美国与东盟加强贸易关系的旧路线图。《东盟企业倡议》的目标是美国与东盟十国在双边自贸区基础上建立的多边化网络，有助于促进东盟的经济整合。根据《东盟企业倡议》，未来的双边自贸协议必须具备两个条件，东盟成员国都加入世界贸易组织，而且都与美国签署贸易与投资协议。（13）第一个条件直到2012年10月26日老挝成为世界贸易组织的158个成员才得以实现。与美国签署贸易与投资协议可以为美国与潜在的自贸协议伙伴加强经济关系提供高水平的协商机制。美国在2003年与新加坡建立的自贸区成效非常有限，美国与东盟其他几个成员的贸易投资便利化协议也没有升级为自由贸易协议。新加坡贸易机制高度自由，几乎没有关税，加上岛国缺乏农业部门，使得新加坡相较于其他东盟国家在与美国谈判自贸区时少了较多的羁绊，因而美新自贸区谈判相对比较顺利。
美国与东盟国家谈判自贸协议的失败存在多方面原因。例如，美国坚持以美新自贸协议为模板与其他东盟国家建立综合性的自贸协议，不可避免地使美国与它们之间的自贸协议谈判变得非常复杂。泰国公共卫生部门特别关注希望美国自贸协议关于药品专利保护的条款应超越世界贸易组织规则。（14）2006年，泰国因军事政变引发政治危机，让美泰自贸协议谈判半途而废。美国与马来西亚的自贸区谈判在2008年也停顿了，主要阻碍是美国认为马来西亚政府实行的是有利于马来人和马来人公司的采购政策。（15）2007年美国总统快车道授权或贸易促进权到期，也是马来西亚不得不中断与美国进行自贸协议谈判的重要原因。对许多东盟国家来说，接受美国这种对双边自贸区的条件，将损害自己的核心利益。美国—东盟自贸区存在负面后果，双方都需要进行有效承诺才能真正达成这样的地区性协议。对美国来说，只与那些对美国出口市场具有重要价值的东盟国家，如新加坡、马来西亚和泰国，签署双边自贸协议，才符合美国的利益。潜在的“搭便车”效应可能会鼓励其他国家寻求签署自贸协议，以期获得额外的优惠待遇。如果较发达的成员国争相与美国分别签署自贸协议，东盟将面临分裂的危险。
美国签署双边自由贸易协议一般会排除那些其认为不民主或不重要的国家。这种政策削弱了美国与东盟来成员国的关系。从经济上看，美国的这种选择性自贸协议政策会扩大东盟发达国家与欠发达国家之间的隔阂，影响东盟一体化的进程。如果东盟减弱自己的团结意识，将会降低其作为地区合作核心的地位，反过来会加剧其合作伙伴对地区合作领导权的竞争。中国和日本提出的东亚地区合作模式将美国排除在外，削弱美国在地区经济合作中的作用。美国贸易与投资协议的旧路线图就是希望通过达成美国与东盟的自贸协议，牺牲东盟在东亚地区合作中的作用。然而，美国希望与东盟单个国家建立双边贸易协议，并以此为基础，建立以自己为核心的自由贸易网络，并没有取得令自己满意的效果。根据美国与东盟的加强伙伴关系框架，美国在2006年签署美国—东盟贸易与投资协议时，也要与东盟签署自由贸易协议，建立单一市场。这一协议本应该为美国与东盟建立合作框架铺平道路，但实际上并没有取得任何进展。
缅甸问题曾是美国与东盟实现自贸协议的重要障碍。就在缅甸加入东盟的1997年，美国根据《全面拨款法案》，开始对缅甸实行经济制裁，反对缅甸军政府的统治。（16）美国对缅甸的制裁断送了美国与东盟签署自贸协议的基础，美国国会强烈反对与缅甸签署自贸协议，而东盟国家坚持以集体的身份与外部国家谈判自贸协议。美国和东盟对缅甸不同的政策成为双方安全与经济合作的主要障碍。直到2009年奥巴马政府采取新的“务实接触”政策之前，美国对缅甸的制裁一直没有发生什么变化。（17）之后，美国不再试图寻求“政权更迭”政策，而是希望在继续经济制裁的前提下，鼓励与缅甸领导人进行高层次接触。这一政策变化一开始极具矛盾性，美国一方面与缅甸政府高级官员进行接触，另一方面严厉批评缅甸举行的2010年选举。美国的两手政策既没有对缅甸政治改革产生任何影响，也没有为美国—东盟自贸协议谈判注入新活力。美国政府逐渐认识到，对缅甸维持经济制裁已经削弱了美国的地区影响力，疏远了美国与东盟的关系。从历史上看，美国对缅甸的经济制裁也基本上没有什么效果。缅甸大部分贸易是与其他东盟国家和中国之间进行的。缅甸前十名贸易伙伴主要包括东盟五国，如泰国、新加坡、马来西亚、印度尼西亚、越南，美国的两个自贸伙伴新加坡和韩国，两个TPP伙伴马来西亚和越南。更为重要的是，与东盟签署了地区自贸区协议的6个国家，都没有将缅甸排除在外，也没有对缅甸进行贸易制裁。随着美国与缅甸关系的缓和，美国如何使用贸易便利措施吸引和拉拢缅甸已经成为重要问题。
TPP与美国对东盟经贸关系
对美国来说，东亚自贸协议扩散和地区整体崛起已经形成了巨大挑战，因此必须实施自己的自贸协议战略，才能维护和巩固在亚太地区的领导地位。另一方面，美国认识到，在东亚地区自由贸易结构中，东盟已经是实际上而不是名义上的领导，重新恢复美国与东盟的自由贸易协议谈判必须成为美国对外贸易政策的优先选择。从目前看，奥巴马政府的TPP可能为美国与东盟达成自贸协议奠定基础，但并不能代替后者。因为美国应该考虑东盟在谈判自贸协议时具有自己的独特特征，既要促进双边贸易自由化，又要规避TPP遇到的政治阻力。从总体上看，虽然美国在政治上将东盟作为自己重返东亚的争取对象，但美国的贸易政策重点是东盟各成员国而不是东盟整体。对美国而言，当前最重要的还是在与新加坡、新西兰、智利和文莱2006年签署生效的自贸协议基础上，谈判签署标准更高的TPP，目标是建设以美国为核心的覆盖亚太经合组织21个经济体的亚太自贸区。截至目前，谈判经济体增加到12个（18），已经经历了19轮。签署TPP的截止日期暂时定在2013年年底，但实现的可能性非常小，尽管各谈判各方都对建立一个合作性的新框架协议充满期待。
对美国来说，推进TPP具有两方面的动机。一方面，TPP可以成为替代东亚地区主义的另一种选择，避免东亚可能建立排除美国的“东盟+N”自贸协议框架。TPP不仅有助于避免美国被东亚自贸区网络边缘化的危险，而且将加强美国在这一过程中的领导作用。TPP是美国单边选择贸易伙伴的标准，执行的贸易规则甚至超过了世界贸易组织。（19）美国基本上将自己谈判贸易与投资协议的方式移植到了TPP谈判进程之中，符合美国贸易利益的最大化。TPP已经成为当前亚太地区贸易自由化的最高要求。从这方面来说，TPP不可能代替美国未来与东盟的自贸协议。当前的TPP成员只包括了东盟四个成员，而三个东盟成员柬埔寨、老挝和缅甸并不是亚太经合组织的成员，不可能被视为TPP的潜在成员。从各个方面来看，TPP与美国原先的贸易与投资协议非常相似，对东盟和美国都是极大的挑战。从目前来看，美国应该将与东盟的自贸协议谈判设定比TPP谈判更低的标准，而TPP仅仅是一个长期目标。美国急功近利地追求TPP，反而会增加谈判的复杂性。因为TPP存在一些几乎不可克服的挑战，将可能阻碍美国的自贸协议谈判进程。
第一，TPP新成员成分太过复杂，前景难以预测。尽管TPP协议具有“开放加入条款”，允许亚太经合组织任何经济体或其他国家参加谈判，但其超越世界贸易组织自由化水平的条款客观上阻碍了一些潜在成员的加入。例如，日本的养殖业在2011年地震、海啸和核灾难后几乎遭受了毁灭性打击，严重削弱了政府以牺牲农业为代价批准TPP的意愿。乳品市场自由化也引起加拿大和新西兰的严重关注。值得注意的是，美国与当前TPP伙伴的贸易占其与世界总体贸易的份额仍然有限。如果日本最终因国内因素不能顺利完成谈判，TPP将成为一个无足轻重的贸易行为体。另外，虽然潜在的TPP伙伴希望将之作为实现亚太自贸区的蓝本，但亚太经合组织21个经济体都准备参加谈判简直是不可能实现的。各经济体水平存在巨大差异，加上缺乏共同的承诺，将不可避免地会使TPP谈判过程更趋复杂。这种成员身份困境会使TPP谈判比美国与东盟自贸协议谈判更缺乏吸引力。
第二，TPP成员间的自贸协议相互重叠，效益难以彰显。TPP各伙伴国都希望TPP与自己和其他方的自由贸易协议并存，甚至与TPP外经济体的自由贸易协议并存。多个自贸协议相互交织将进一步恶化“意大利面条碗”效应问题，由于存在不同的原产地规则标准，贸易自由化的效果会很大程度地减弱。例如，一个有争议的原产地规则就是TPP是否应该通过“纱线推进产地规则”的贸易（20），根据这些规则，纺织品和服装产品的优惠待遇仅适用于它们来自自贸协议伙伴时，其他生产和包装过程也必须在当地进行。对美国纺织工业来说，这样的规则最符合自己的利益，而对于越南和马来西亚来说，它们的出口利益会不可避免地受到严重影响。
第三，TPP的谈判方式与众不同，难以统一市场准入时间表。由于存在不同的关税削减期限，澳大利亚、新西兰和新加坡提出进行多边谈判，促进TPP谈判更加透明化和简单化。然而，美国更倾向于两阶段的谈判战略：首先与非FTA伙伴，如文莱、马来西亚、新西兰和越南，完成双边谈判，然后才协商一个共同的市场准入时间表，目的是对非FTA伙伴国施加压力，促使它们大幅开放国内市场，取得参加多边谈判的资格。尽管这种双边策略存在推迟TPP进程的风险，但可以最大限度地促进美国的贸易利益。这种战略可能会形成一种混合性的妥协结果，能否取得实质性的成果仍然存在很多疑问。因此，TPP对市场准入时间表的谈判可能会被搁浅。随着新成员的不断加入，现有的时间表反复被修改，TPP伙伴还需要重新进行谈判。
第四，TPP关于知识产权的规定存在较大争议。美国的立场是，TPP关于知识产权的标准要比《WTO与贸易有关的知识产权协议》（TRIPS）的标准还要高。美国建议在TPP中实施非TRIPS义务。例如，为了阻止“未经授权存储和传输受版权保护的材料”，TPP国家应提供“与版权拥有人合作的法律激励服务供应商”，威慑未经授权存储和传播专利材料的行为。（21）发展中国家伙伴会发现自己很难接受这些规定。当然，美国也允许TPP成员拥有TRIPS以外的权利。一个典型例子是TRIPS第27条授权WTO成员排除“植物和动物”，“用于治疗人类或动物的诊断、治疗和手术方法”两大类的专利。（22）然而，美国的草案规定，出于公共秩序或道德的理由，TPP成员可以“在有限例外的领域使用专利发明”。这些超越TRIPS的规定将增加TPP的监管成本。由于直到2011年，仍有五个TPP国家处于美国“特别301条款”名单之中，相互妥协变得特别困难。
最后，其他超越WTO规定的义务，包括政府采购问题，可能拖延谈判。文莱、智利和新西兰甚至至今没有批准《WTO政府采购协定》。TPP伙伴可能会发现非常难以接受美国所坚持的环境和劳工权利条款。他们的担心非常现实，因为在2010年，美国根据自己的标准，指控危地马拉对劳动法执行不力，违反了《美国—多米尼加共和国—中美洲自由贸易协定（CAFTA-DR）》第16条的规定。（23）这些超越WTO的苛刻条件，加上美国两党对贸易调整援助（TAA）计划的暧昧态度而变得更加严重，会增加美国国会批准TPP的不可预测性。美国与哥伦比亚、巴拿马和韩国的自由贸易谈判都经历相当长的时间，在一定程度上也损害了TPP伙伴与美国谈判的信心。
总的来看，TPP在三个方面对东盟构成了挑战。首先，TPP挑战了东盟在东亚甚至亚太地区经济合作架构中的地位。东盟在东亚地区一体化中发挥着领导和驱动作用，“东盟+N”合作模式意味着东盟是核心，决定着东亚整合进程的速度和程度。东盟成员国对塑造亚太经合组织规范也起到了决定性作用，满足和维护了它们的切身利益。TPP明显是要将亚太经合组织的贸易便利化进程搁置一旁，另起炉灶，超越了东盟成员国的发展阶段。第二，TPP挑战了东盟的团结和凝聚力。TPP部分成员是东盟的成员国，非常渴望得到美国的庞大市场，促进出口振兴经济。TPP成员之间的互补性明显大于东盟成员间之间的互补性，会降低东盟成员对东盟自贸区的期待。第三，TPP将挑战东盟提出的地区全面经济伙伴关系（RCEP）。2011年提出来的RCEP计划已经开始谈判，预计到2015年结束。它是以当前“东盟+1”自贸协议为基础的“东盟+6”模式。然而，如果TPP谈判早日结束，势必会对RCEP谈判造成压力。从另一方面来看，由于美国没有与东盟的自贸协议，所以美国还没有加入的可能性。如果美国真的想全面重返东亚，寻求与东盟发展自贸关系才是具有实质性的步骤。
美国与东盟经贸关系的前景
从本质上说，TPP谈判遇到的问题可能是美国与东盟关于自贸协议谈判问题的扩大版。从TPP的地理范围和开放标准看，美国的做法不仅过于雄心勃勃，而且难以从东盟方面获得集体支持。当前，奥巴马政府选择了一个优先政策错置的自贸协议路线图。美国寻求领导地位事实上将阻碍TPP谈判的进程。通过双边TIFA或TPP方式参与东亚地区合作的“美国方式”证明并不可行，美国必须考虑依照贸易整合的“东盟方式”提出具有建设性的谈判策略。具体来说，中期目标应是达成美国—东盟框架协议，为自贸协议谈判提供法律基础。从长远来看，这种自贸协议将巩固东盟在与美国TPP谈判进程中的主动地位。东盟与外部大国谈判自贸协议的历史经验可能成为未来美国—东盟自贸协议的典范。东盟的做法源于其建立东盟经济共同体的内部整合。除了东盟—澳新自贸协议，东盟五个地区自贸协议中的四个都起始于框架协议提供的签署协议时间表。到2010年，根据框架协议，中国—东盟自贸协议和东盟—韩国自贸协议已经开始进入实施进程。东盟—中国自贸协议框架在2002年签署，是东盟与其贸易伙伴签署的第一个自贸协议倡议。这个协议倡议随后由货物贸易（2004年）、争端解决（2004年）、服务贸易（2007年）和投资（2009年）四个协议得到补充完善。东盟—中国形成了世界上最大的自贸区，实现了框架协议设想的建立自贸区的目标。
美国可能需要考虑未来的美国—东盟框架协议，使其成为增强版的TIFA。这种TIFA与原先的美国—东盟TIFA在许多方面会有所区别。虽然根据世界贸易组织法，TIFA没有法律地位，但东盟的框架协议可以根据关税总协定第ⅩⅩⅣ条，成为促进签署自贸协议的“临时协议”，从程序上看与全面地区贸易协议之间没有区别。根据关税总协定第XXIV5（c）条款，临时协议包含在合理时间范围内签署自贸协议的计划和时间表，计划和时间表包括如何实施阶段性协议的信息。东盟与日本和韩国的框架协议为完成整体的自贸协议谈判提供了详细的计划与时间表，与中国和印度的框架协议更是对商品、服务、投资自由化等分别规定了时间表。根据合理时间范围的要求，以及关税总协定第XXIV条的规定，要求除非在例外的情况下，建立自贸区不要超过10年。（24）中国和韩国与东盟分别在2002和2005年签署了框架协议，在2010年开始实施，表明它们均遵守了这一规定。美国与东盟签署框架协议将向东盟传递一个强烈信号，即美国承诺与东盟建立自贸区，有效缓解他们对美国贸易政策的担忧。另外，美国与东盟签署贸易便利化的框架协议，将为建立超越世界贸易组织的自贸区铺平道路，美国行业协会或国会可能不会反对包括市场准入、知识产权、劳工权益或环境标准等有争议的问题。根据框架协议，最终的自贸协议也需要满足世界贸易组织的要求，美国与东盟的自贸协议应该也不例外。
事实上，东盟框架协议规定谈判商品贸易协定和服务贸易协定的原则。例如，中国—东盟自贸协议和东盟—韩国自贸协议消除超过90%贸易商品的关税和为服务部门提供便利化等措施，都满足了这些要求。因此，东盟的自贸协议经验和世界贸易组织规则加强了循序渐进实现自贸协议的原则，应该成为指导美国与东盟谈判自由贸易协议的基本要求。因此，以东盟框架协议为模式建立改进型的TIFA，在当前既与世界贸易组织规则一致，也具有建设性。因此，美国与东盟的框架协议应该学习东盟谈判签署框架协议的“搭积木”和“多速”（25）特征。
首先，美国与东盟的框架协议应为签署具体领域的协议提供时间框架，和东盟与中国、韩国和印度的自贸协议一样，包括一份框架协议和冲突解决、商品、服务和投资等四个协议。其次，东盟方式的灵活性也体现在东盟国家的商品贸易自由化与经济发展水平的关系上。例如，东盟框架协议包含“早期收获计划”，提前给予自贸协议伙伴优惠待遇，作为实施自贸协议的前期步骤。早期收获计划的范围具有较强的适应性。缔约各国选择早期收获计划主要体现在不敏感且能够互利的领域。东盟四个欠发达国家准备实施自由贸易协议的时间更长一些，如与中国的自贸协议到2015年才开始实施。这个措施让东盟自贸协议与TPP根本不考虑参与方发展水平而使用相同的标准存在明显区别。再次，争端解决协议涵盖了管辖国家之间因框架协议而出现的冲突，推进各方签署商品、服务、投资等协议。投资协议通常在最后阶段才开始谈判，为各方在更具争议性的问题上积累共识。最后，东盟与中日韩印澳新之间的自贸协议覆盖了东盟所有成员。根据2006年美国与东盟投资与贸易协议的谈判，美国对缅甸的经济制裁对实现自贸区目标造成了潜在的政治障碍。自缅甸在2010年政治改革以来，美国与欧盟采取了软化政策，逐渐解除了除武器禁售之外的几乎所有经济制裁措施。美国与东盟的框架协议需要建设性地面对缅甸困局，使其至少不会对美国与东盟达成自贸协议构成障碍。
美国与东盟的框架协议同样可能采取“搭积木”的模式，为最终实施地区自贸协议奠定基础。美国应摆脱受制于和单个东盟国家签署双边自贸协议的思维定势，实现双边自贸协议多边化，形成地区性的自贸区。美国与新加坡的自贸协议就涵盖了印度尼西亚的巴淡岛和民丹岛经济特区，有助于印尼获得更多的外国投资。美国与新加坡的自贸协议关于原产地原则的内容还包括了一个称为“综合采购计划”的新式设计。根据自贸协议，综合采购计划允许原产地不是新加坡的一些医疗设备和信息技术产品可以作为新加坡的商品出口到美国。这种不追究“综合采购计划”产品来源的措施有助于吸引东盟国家公司密切与新加坡的联系，从美国与新加坡的自贸协议中获得优惠待遇。美新自贸协议的这些特点对东盟其他国家经济利益具有一定的扩溢效应，也应该纳入其他的自贸协议中。
从建立地区自贸区的角度来看，美国也可能通过与和自己具有较大贸易利益的东盟国家达成双边自贸协议促进贸易地区自由化进程。中国使用的也是这种方式，不仅与东盟整体签署了自贸协议，而且与新加坡签署了双边自贸协议。为了促进美国—东盟自贸协议和与东盟国家分别签署的自贸协议最大限度地实现自由化，美国也可以帮助东盟增强能力。美国国际开发署自2008年就支持东盟单一窗口项目，美国与东盟的框架协议可以将之列入其中。地区贸易区的优势在于，进口国在地区任何一个港口终结关税程序后，就可以将商品运送到任何成员国，这样就可以节省办理通关手续的时间。这些都可以协调东盟国家的原产地原则，从而避免“意大利面碗”效应问题。这种共同但有区别的自由化计划有助于加强东盟整合进程，并反过来有利于美国的出口和投资。
新世纪以来，由于与亚太地区主要经济体实施了自贸协议，东盟已经发展为东亚地区合作的枢纽。美国仍然仅是太平洋大国，尚未与东盟实施任何形式的自贸协议。美国贸易与投资协议政策和其他问题曾对美国发展与东盟贸易便利机制化构成了阻碍。新世纪以来，东盟已经发展成为地区经济合作的主要推动力量，并成为促进东亚整体崛起的重要力量。“多哈回合”谈判僵局促使世界贸易组织成员发展双边和多边自由贸易协定关系。“东盟+1”自贸模式逐渐发展为“东盟+6”的RCEP，成为世界上最大的自由贸易体。因此，尽管美国一方面试图推进以自己为核心的TPP谈判，增强自己在亚太地区贸易便利化中的领导地位，另一方面，也需要承认东盟在东亚地区合作架构中的核心地位，从地缘经济的角度制定切实可行的自贸协议政策，作为美国重返东亚的优先政策选择。TPP无论如何都不可能取代美国与东盟的自贸协议。如果这两个贸易便利化机制能够连接起来，将促进亚太多边贸易体系的建设，而由于在这两个体系中都能够发挥重要作用，将可能夯实美国在亚太地区中的领导地位。届时，包括中国在内的亚太其他国家采取措施避免甚至阻碍美国在亚太多边贸易体系中的霸权，将会变得更加困难。
①ASEAN,"The Declaration of ASEAN Concord Ⅱ," Bali,Indonesia,70ct.2003,http://www.mfago.th/asean/contents/files/other-20130527-164513-046340.pdf.
②贺平、沈陈：《RCEP与中国的亚太FTA战略》，载《国际问题研究》2003年第3期，第47页。
③"The Charter of the Association of Southeast Asian Nations," Article Three,Jan 2008,p.8,http://www.asean.org/archive/publications/ASEAN-Charter.pdf.
④Alice Ba,"Systemic Neglect? A Reconsideration of US-Southeast Asia Policy," Contemporary South East Asia,Vol.31,No.3.Dec.2009,pp.370-371.
⑤Sanchita Basu Das,"The Next Decade in ASEAN-USA Economic Relations," 1SEAS Perspective,11 Mar.2013,p.2.
⑥ASEAN,"External Trade Statistics," 14 Aug.2012,http://www.asean.org/news/item/external-trade-statistics.
⑦ASEAN Secretariat,"ASEAN Economic Community Scorecard:Charting Progress towards Regional Economic Integration," Mar.2010,p.3,http://www.asean.org/images/2012/publications/AEC%20Scorecard.pdf.
⑧王玉主：《RCEP倡议与东盟“中心地位”》，载《国际问题研究》，2013年5期。
⑨王梦平：《美国政府的东南亚政策》，载《国际资料信息》2010年第1期，第4页。
⑩Donald K Emmerson,"Challenging ASEAN:The American Pivot in Southeast Asia," East Asia Forum,Jan.13,2013,http://www.eastasiaforum.org/2013/01/13/challenging-asean-the-american-pivot-in-southeast-asia/.
（11）"Remarks by President Barack Obama at Suntory Hall," Suntory Hall,Tokyo,Japan,Nov.14,2009.
（12）Office of the United States Trade Representative,"Trade &Investment Framework Agreements," http:/www.ustr.gov/trade-agreements/trade-investmen t-framework-agreements.
（13）"Enterprise for ASEAN Initiative," 2 Aug.2011,http://gotoadmin.amchamvietnam.com/876.
（14）Duangrat Laohapakakul,"United States-Thailand Free Trade Agreement Negotiations:Potential Effects on Pharmaceutical Patent Protection in Thailand," LL.M.Paper of Harvard Law School,Apr.2006,http://leda.law.harvard.edu/leda/data/774/Laohapakaku106.pdf.
（15）Michael F.Martin,"The Proposed U.S.-Malaysia Free Trade Agreement," CRS Report for Congress,25 Jan.2008,pp.29-30.
（16）Michael F.Martin,"Burma's 2010 Elections:Implications of the New Constitution and Election Laws," CRS Report for Congress,29 Apr.2010,p.14.
（17）David I.Steinberg,"Aung San Suu Kyi and U.S.Policy toward Burma/Myanmar," Journal of Current South East Asian Affaris,Vol.29,No.3,2010,pp.35-42.
（18）创始成员四国，美国、澳大利亚、秘鲁、越南、马来西亚、加拿大、墨西哥和日本。
（19）倪铭娅：《张其佐：TPP重塑全球贸易版图》，中国网，2013年6月22日，http://finance.china.com.en/stock/201 30622/1573193.shtml。
（20）《美国众议院支持纱线推进产地规则》，中国行业研究网，2013年7月15日，http://www.chinairn.com/news/20130715/104437981.html。
（21）"Trans-Pacific Partnership Intellectual Property Rights Charter Draft," Article 16.3（a）,10 Feb.2011,p.32,http://keionline.org/sites/default/files/tpp-10feb2011-us-text-iprchapter.pdf.
（22）WTO,"The Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights," Article 27.3（b）,Marrakesh,Morocco on 15 Apr.1994,http://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/27trips.pdf.
（23）"Dominican Republic-Central America FTA," Chapter 16,Aug.5,2004,http://www.ustr.gov/sites/default/files/uploads/agreements/cafta/asset_upload_file320_3936.pdf.
（24）WTO ANALYTICAL INDEX,"General Agreement on Tariffs and Trade 1994," https//www.wtoorg/english/res_e/booksp_e/analytic_index_e/gatt 1994_09_e.htm.
（25）Robert F.Owen,"Governance and Economic Integration:Stakes for Asia," ADBI Working Paper Series,No.425,May.2013,p.17.
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