政策性银行开展土地金融业务的实践与探索，本文主要内容关键词为：政策性论文,金融业务论文,土地论文,银行论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国土地市场的现状及问题
1.土地市场发展中的问题
近年来，各级政府普遍重视了土地资产的管理，通过实行土地供应的计划管理、建立土地有形市场和严格实行国有土地有偿使用制度等，使土地市场建设取得了一定的进展。但是，土地市场秩序方面存在的许多问题尚未从根本上得到解决，一些地区的问题还十分突出。主要表现在：
(1)部分地区没有统一合理的城市规划和土地供应计划，以及缺乏相应的法律法规和考核监督约束机制，导致城市规划和土地供应失控。特别是一些地方违法批地用地，主要是违反规划用地、未批先用、边报边用、越权批地、擅自下放土地审批权等。从卫星遥感监测抽查检查情况看，全国50万人口以上城市近年在新增建设用地总量中，违规用地的宗数和面积所占的比例都较大，且屡禁不止。
(2)一些地方违法违规出让土地，主要是该有偿出让的却为划拨供地，该招标拍卖挂牌出让的却为协议出让，以及低价协议出让，擅自减免地价，不依法追缴土地出让金等。
(3)违规设立“园区”，通过各类“园区”违规圈占土地。不顾当地的经济和社会发展规划，不顾国土整治和资源环境保护要求，脱离市场需求和实际的发展规划，浪费了宝贵的土地资源。据了解，违规设立的“开发区”、“科技园区”大都开发利用程度很低，有的盲目圈地，致使大量土地闲置。
(4)一些地方土地交易秩序混乱，主要是划拨土地和集体土地非法入市、隐形交易等，造成土地收益流失。表现比较突出的问题：一是利用国家对经济适用房建设用地的优惠政策取得划拨土地后，擅自改变用途，扰乱了正常的土地市场供应秩序；二是在一些市、县经济发达的城乡结合部，农民自发或村集体有组织地进行建筑物、场地出租，联营联建集贸市场、商业网点等集体非农建设用地流转现象大量存在。集体建设用地的不规范流转，在导致不平等竞争的同时，也直接影响到了土地市场的供求关系，急需尽快出台相关政策，进行规范管理。
(5)部分地区对存量土地缺乏有效管理和调控，大量已批出的土地以及开发企业通过收购、兼并企业新获得的土地集中投放市场，导致房地产开发的无序扩张。
(6)有的地区，尤其是行政建制改变的地区，受短期利益驱动，竭泽而渔，把“批地”作为财政收入的重要来源，超规模供应建设用地。
2.土地市场融资中的问题
(1)财政资金严重不足。国有土地的整理、征收、收购、收回、置换、储备、一级开发和公开交易过程等，需要大量资金投入。土地的所有权和储备行为的主体属性，从本质上属于政府行为，是本级财政融资的延伸。但是处于经济快速发展中的我国各级地方政府财政积累普遍不足，相当多的地方政府是吃饭和补贴财政。存在利用土地资源作招商引资的杠杆，以增加财政收入。财政资金的不足和不允许地方财政负债的规定，使建立土地储备制度的市场方式资金来源单一，基本依赖间接融资。据了解，目前各类银行贷款一般占土地储备机构营运资金的70%～90%，个别地方甚至接近100%。这从一个侧面说明了我国投融资体制中存在的财政、信贷、证券三种融资方式不能协调配合，融资结构不合理的问题。
(2)仅靠商业银行贷款的筹资方式存在以下缺陷。一是贷款期限与储备土地的运营周期存在期限结构不合理问题，商业银行提供的贷款周期短，一般为半年到1年，或循环使用。而储备土地的运营周期一般为2年到5年，有的甚至更长；二是商业银行贷款来源不够稳定，受金融政策和经济环境的影响较大，而土地收购需要较为稳定的资金来源，确保对土地收购整理的投入；三是经营目标不同使土地储备机构的部分正当要求难以得到满足。也就是说，采取统一收购土地政策后，客观上要求政府对需盘活的土地实行敞开收购，以最大程度实现经济发展和社会进步的社会目标，而商业银行的经营目标是追求利润最大化，因此商业银行仅支持那些效益较好的土地储备机构和土地储备项目，而那些效益较差但急需资金的土地储备机构和土地储备项目则难以获得支持。
(3)隐性风险开始显现。一是扩大规模驱动和降低不良资产的压力使银行贷款的集中度和投向趋同现象严重，认为只要是政府行为或政策银行跟进的项目就没有风险的盲目性，使有的银行决策失去风险意识和长远眼光，一旦宏观经济出现问题，抗风险能力弱的银行将面临巨大风险；二是部分开发土地存在规划不落实和未纳入供应计划的问题，一旦出现问题将得不到法律保障；三是虽然各地土地储备机构均是由政府全额拨款组建的，但部分地区存在着政府投入的注册资本金过少、注册资金不到位的情况。既然土地可以实行市场化操作，就存在市场风险问题，土地筹备中心就存在抵抗市场风险的能力问题。目前各地的土地储备机构收支为两条线运行，即收入几乎全部上缴，而支出基本靠财政拨款维持，如果地方财政出现问题，拨款不能及时到位，土地储备机构的运营将出现困难，使银行贷款风险加大；四是相当多的土地储备机构是利用银行间的竞争，同时向多家商业银行借款，各银行难以了解土地储备机构的真实运营状况，容易出现“借新钱还旧账”的问题，一旦经营出现风险，资金链条断裂，后续资金不能及时跟上，将使土地储备机构的经营出现困难，从而威胁银行资金的安全。此外，担保和抵押“虚设”和可操作问题也应值得警惕。
二、国家开发银行开展土地金融业务的实践
国家开发银行是经国务院批准、于1994年3月成立、直属国务院领导的一家政策性银行。截至2002年底，国家开发银行设有总行营业部、29家分行、5家境内代表处和香港代表处。国家开发银行作为政府的开发性金融机构，国家开发银行依托国家信用，以信贷融资为基础，通过国家信用的证券化和对经济发展、社会进步有重要影响的产业和项目的支持，实现了资产规模迅速增长和信贷资产的高质量。去年末按人民银行五级分类的标准，全行的不良贷款比例已经降到1.78%，成功实现了国际一流银行经营业绩与实现政府经济与社会发展目标的统一。
作为政府的开发性金融机构，与商业银行的显著区别是开发银行更加重视与政府的合作与联系，重视信用建设与办好银行的互动作用，把与政府的合作关系建立在信用建设的基础上，坚持了实现政府发展目标、支持经济发展与防范金融风险的有机统一。
1.国家开发银行开展土地金融业务的实践
城市化是我国实现现代化的必由之路。而城市化与土地资源的市场化运作和城市的产业结构调整升级密不可分。适应我国土地资源管理制度改革的需要，国家开发银行自2002年以来，以信贷资金大力支持各地土地储备机构的发展，在实践中，形成了以下两种土地金融的发展模式。
(1)依托政府信用，与政府签订一揽子相关协议、打包贷款。如国家开发银行南宁分行（现已更名为广西壮族自治区分行）2003年1月与南宁市政府签约，对南宁市土地储备中心贷款12亿元，并以此为开端，承诺向南宁市29个重点项目意向贷款70.1亿元，以支持南宁市建设。这是国家开发银行南宁分行和南宁市政府采用“打包贷款，整体还贷”的创新尝试。按照协议，南宁市将29个重点项目作为一个整体，向国家开发银行南宁分行借款，项目涉及基础设施、基础产业、支柱产业、高新技术产业和特色经济等方面。开发银行南宁分行则以具体项目为依托，通过构造完善的信用结构和融资结构，为南宁市的重点建设项目进行滚动贷款，积极推进南宁市的信用建设和新的投融资体制建设。
2002年12月，国家开发银行与海南省政府签订第2期“金融合作协议”，协议金额200多亿元用于支持海南开发建设。
(2)以支持土地储备机构土地筹备、收购和一级开发经营为内容，直接推动城乡协调发展。如2002年北京市土地整理储备中心成立之初，就得到了国家开发银行的积极支持，并于今年一月与北京市土地整理储备中心签订了总额60亿元人民币借款合同。按合同约定，国家开发银行将在三年内为市土地整理储备中心提供60亿元8年期限的贷款，主要用于该中心所承担的土地整理、征收、收购、置换、一级开发等工作，具体包括承担的奥运场馆北区2.91平方公里的土地一级开发，城市规划范围内危改用地、拟搬迁企事业等单位土地收购和新征农业用地变更为建设用地等。此项借款是北京土地整理储备中心获得的最大一笔实质性贷款。此前，国家开发银行营业部和北京市土地整理储备中心大兴区分中心还签署了大兴区黄村卫星城和小城镇建设项目1 2亿元长期借款合同，建立了土地储备制度与小城镇发展的有机联系。以此为契机，国家开发银行还与北京市人民政府签订了小城镇建设的金融合作协议，推动和加快了北京市郊的城市化进程。
2.政策性银行与商业银行在土地融资中的差异
无论是政策性银行还是商业银行都是银行，都是信用中介，都要按市场方式和金融规律运作，接受市场风险和信贷风险的考验。但与商业银行相比，政策性银行的土地融资业务具有以下特点。
(1)稳定可靠的资金来源和健全的期限结构。国家开发银行具有准主权级国家信用和良好的业绩优势，可在国内外资本市场上以较低的成本获得稳定的资金来源。以市场发债筹资为主的筹资方式，依靠国家信用，把短期的零散资金转化为长期的大额资金，就是将国家信用证券化，以信贷融资为基础，弥补商业银行在长期融资领域的缺陷。特别在资产组合管理中注重信用风险控制，注意匹配金融资产的资产负债期限结构。从而不仅可以在宽松的金融环境中保持稳健运行，即使在社会和银行出现不稳定苗头时，仍然具有较强的抗风险能力，履行自己对客户的承诺，提供稳定的资金来源，保持正常的经营。
(2)与政府的良好关系。政府开发性金融机构的基本定位和基本目标决定了开发银行是一家政府的银行、一家体现公众利益的公众的银行。银行与政府关系的基础是信用。充分利用政府在市场经济建设中的组织优势，共同构筑社会信用是国家开发银行信用建设的成功经验。一方面开发银行得到了国务院和政府主管部门的信用支撑；另一方面，开发银行已与全国29个省区市政府签署了金融合作协议，承诺在支持当地经济发展和社会进步的同时，共同建设良好的信用环境和市场秩序，构筑信用发展平台。各省区市政府在项目推荐、本息回收和化解不良资产等方面均对国家开发银行提供了必要的支持。
(3)资本市场的优势。国家开发银行把资本市场的方法和原理引入信贷业务，以信贷业务为主，充分利用资本市场，构造信贷融资和证券融资双通道、双出口，既促进了业务发展，同时也进一步分散了信贷风险。通过把国家信用证券化和市场上的优良业绩，维护了自己的市场信誉和地位，巩固了国家信用。目前国家开发银行已具备了债券承销、创业投资基金、间接银团、财务顾问等部分投资银行的功能。随着经济全球化和金融一体化程度日益提高，银行业的竞争已发展为国际竞争。面对竞争，不断改革创新是开发银行不竭的动力，是抗御风险的关键。开发银行将根据客户不断变化的需求，通过为客户提供创新的产品、创新的工具、创新的服务推动社会进步与经济发展。
(4)经营目标的差异。商业银行的经营目标是追求利润最大化，其发展土地金融业务的途径、目的是把握土地开发、房屋建设、销售、二手房转让的上下游关系，促进资金的良好循环，并且为个人住房消费贷款储备优质项目，通过提供商业信用和金融服务，进一步拓展房地产金融业务的发展空间。而作为政府开发性金融机构，国家开发银行肩负着利用市场机制、实现政府目标的任务。在集中支持国家重点建设的同时，积极贯彻实施国家城镇化发展战略，在基础建设融资领域继续发挥主力银行作用。也就是说，国家开发银行发展土地金融业务是以支持土地储备机构发展为契机，促进城乡经济的协调发展，为我国的现代化建设提供持续健康发展的平台。
三、开展土地金融业务的思考
根据《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》等有关规定，针对国有土地资产管理和融资中的问题，为加强金融机构对土地储备融资的管理，使建立土地储备制度的工作健康发展，应按照市场化原则，发挥市场配置资源的基础性作用，调动各个方面的积极因素，明确责任主体，强化风险约束，注重投资质量，在财政融资信用平台基础上，加强与信贷融资的配合联动，发挥政策金融与商业金融的互补优势，扩大利用民间资本，建立多渠道的资金来源。
1.业务发展方面
建立土地收购储备制度和有形的土地市场，是国有土地资产管理的一项重大改革。通过这项改革不仅可以有效遏制违法占地、违规圈地、非法交易等违规和腐败现象，实现国有土地资产价值，提高土地资源的利用效率，而且可以依托政府信用，运用财政资金的杠杆作用吸引社会资金，特别是银行资金的大量涌入。北京市土地整理储备中心成立的半年间在奥运公园2.91平方公里的面积内，就得到包括政策银行和各大商业银行近二百亿元的贷款承诺或授信额度，不仅说明银行间的激烈竞争，也说明大家纷纷看好土地储备制度的改革。为了支持土地储备制度的健康发展和有序进行，开发银行可以发挥自己的信用和评审优势，运用信贷融资规则实现政策目标。
(1)紧密配合政府的社会经济发展目标和城乡发展规划，运用信用建设的成果，加大对土地整理储备中心的信贷支持。加大支持不意味着盲目跟进，具体的贷款规模除了受制于信用额度和预期现金流量的制约外，要十分注意与政府目标的衔接与配合，防范和抑制土地开发使用中的短期行为。严格控制土地供应总量是规范土地市场的前提，实现土地资产价值的基础。因此开展土地信贷业务应该结合地区经济总量、城市化进程等宏观经济因素，动态分析地区现实及未来土地合理储备规模，推动土地储备中心业务的健康发展；必须熟悉土地管理法、城市房地产管理法的有关规定，严格执行土地利用总体规划、城市规划（含控规详规）和土地利用年度计划；必须确保政府（通过土地整理储备中心）对土地资源的集中统一管理和垄断经营；必须根据市场经济原则，依法公开交易；必须具有严格规范的土地审批决策制度。在具体的操作中，注意土地收购开发的成本和成交价格，注意不同收购储备周期、不同用途和级别地块对资金需求总量和期限结构的影响，确保土地收购储备资金的平衡和安全运行。考虑土地收购储备的特点，可以根据范围规模大小，采用不同期限的组合贷款。短期贷款周转使用的风险较高，不宜大量采用。
(2)加强与商业银行合作。注意发挥各自优势，力求实现功能互补，业务联合。国家开发银行是体现国家产业政策导向经营基础设施等长期融资领域的国有政策性银行，而商业银行则在支付结算、金融工具、银行网点、银行功能、贴近客户、贴近市场等方面具有优势，积累了丰富经验，相互合作有利于优势互补、相互促进。第一，在业务范围上，国家开发银行侧重于土地一级开发及与之有关的基础实施建设项目，发挥资金量大、贷款周期长、与地方政府关系密切等优势；商业银行在土地开发后续建设、房地产项目等方面有成熟的客户群和业务空间，发挥资金周转快、运作机制相对灵活的优势。专业化分工可以优化资源配置，避免恶性竞争，实现最大的整体效益。第二、通过委托代理，有效降低交易成本，提高资金运行效率。开发银行具有业绩、信用、体制、评审和操作风险小等优势，但只在直辖市、省会和自治区首府设有分支机构，与商业银行合作，委托其办理贷款项目的资金结算、资金监管和协助回收本息等重要业务，可以弥补自己网点少、结算网络不发达、银行功能不健全等缺陷，又可以实现信息资源的共享和共同发展。截至2003年4月，国家开发银行已与国内十几家商业银行建立了代理关系。与商业银行加强合作，是国家开发银行实现优势互补、共同发展所采取的一项重要举措。在土地贷款业务中，直接银团贷款和间接银团贷款两种方式都可以采用。但在东部沿海地区，商业银行资金充裕，实行银团贷款的意义不大，特别是大型国有银行之间竞争欲望可能超过合作的意愿。但在西部和资金短缺地区，通过传统意义上的银团贷款，有利于银行之间的合作与共同发展。在实践中，我们更多地开展了间接银团贷款和资产转让业务。间接银团贷款业务是指开发银行将土地开发项目信贷资产转让给商业银行，使商业银行有偿获得信贷资产。作为受让方，商业银行要为购买这笔优质资产支付一定的手续费，但相对于自己花时间、花精力寻找客户、进行信贷评审等所耗费的投入而言，商业银行能够以较低成本实现资产规模的快速扩张，而且实现了经营触角的外向幅射，有机会发展优质客户和优质项目。作为出让方，国家开发银行也可以在贷款到期前变现信贷资产，有利于增强资产的流动性，为寻找新的优质资产腾出空间，转让资产还可获得包括转让手续费在内的直接收入。目前，国家开发银行已与光大银行、民生银行等商业银行开展了间接银团贷款业务。通过银行之间的土地和其它信贷资产转让业务，则不仅有利于政策性银行与商业银行的合作和共同发展，还可以有效改善商业银行，特别是中小商业银行的资产负债结构，以利稳健运行、健康发展。通过银行之间的土地信贷资产转让业务，还有利于为将来的信贷资产证券化积累经验、探索道路，加快信贷资产证券化的进程。
(3)发行和承销相应的土地债券。尽管目前没有地方财政发行债券的法律环境，但是随着我国入世后，经济发展对融资多元化需求，对发行市政债等呼声日高。由于央行已批准国家开发银行可承销企业债券，因此国家开发银行可在条件成熟时，选择那些有信贷关系、市场前景好的土地储备机构进行合作，积极帮助这些机构发行土地债券，为这些土地储备机构拓宽融资渠道，扩大直接融资。
(4)利用投资基金支持土地储备机构。目前国家开发银行正争取通过设立产业投资基金，对西部进行直接投资。同时，根据证监会颁布的有关管理办法，国家开发银行也正与相关商业银行研究设立开放式投资基金。在条件成熟后，国家开发银行可以利用产业投资基金、开放式基金直接向相应的土地储备机构进行投资。
(5)当好土地储备机构的财务顾问。多年来，国家开发银行一直致力于探索开展包括财务顾问、资产重组、企业并购和上市等方面的投资银行业务。在条件成熟时，国家开发银行不仅通过向土地储备机构贷款提供间接融资，还可以通过资本运作的方式帮助它们从资本市场上获得直接融资。
2.防范风险方面
国家开发银行在积极支持土地储备机构的同时，时刻关注防范金融风险。当前，我国金融界面临的一个重要问题就是信用缺损，金融认知程度低。具体表现为重物质建设、轻信用建设，重财政、轻金融。结果是金融体系基础脆弱，社会信用观念淡薄，只有国家信用，没有企业信用、个人信用，最终摊薄了国家信用。这种畸形的信用结构已成为金融安全、稳定和经济发展的“瓶颈”。从近年国家开发银行的实践来看，可采取以下措施防范金融风险。
(1)努力建立信用结构，弥补信用缺损。政府信用是最大的信用，整个社会信用都是基于政府信用来推动和发展的。对中国这样一个发展中国家、发展中经济来说，政府信用是一个杠杆和支点，把传统体制和市场经济连起来，要靠政府信用来发展和推动整个社会信用体系的建设。金融运行的本质是信用关系，体现在金融市场、金融工具的交易、资金流动方方面面。而其中政府信用起着起支撑和基础作用。随着我国市场经济条件下的经济秩序逐步建立，信用环境的逐步改善，各级政府的信用意愿将逐步提高。但信用能力却受制于经济发展和财政实力的制约，盲目扩张就会造成财务风险，进而危及信贷资产的安全。防范风险，首先要运用科学方法，做好市场风险的分析预测。具体到土地资产管理，必须在了解当地土地供应总量、经济与社会发展总体目标的基础上，认真审查土地利用总体规划、年度计划、城市规划，分析土地供应总量和土地供应类别结构，注意开发进度、资金到位与年度土地利用计划的衔接。其次，要关注注意资金流的走向和特征，动态监控地价变动趋势、土地出让进度等因素，分析项目未来收益的实现程度，分析项目的现金流，测算还款能力。防止过度超前开发造成的市场风险。第三，要分析地方财政能力。土地储备项目要财政兜底，因此财政收入水平、财政用于城建的支出等因素都是项目信用结构的影响因素，也是信贷风险的最终防线。
(2)加强土地筹备现金流量控制和账户管理。现金流量控制包括总量和时序控制。前者主要是整个贷款期内销售收入等流入总量的控制，要满足销售成本和增值需要，它是通过科学的分析预测，通过评审把关和风险组合实现的；后者是在现金流量阶段性不足时，要有补偿措施，以保证资金链条连续稳健运行和保持较高效率的统一。开发银行在自己的实践中已经探索出一系列行之有效的管理办法，提高了自己的风险控制水平。另外，还可考虑在土地储备贷款中引入担保、保险、包括保险中介等手段，以分散和转嫁贷款风险。
(3)建立风险预警机制。要广泛搜集房地产市场信息，建立动态的统计、分析、监控体系，加强房地产的政策研究、市场研究和客户研究，提高风险预警能力；要建立健全信贷资产风险预警机制，在加强对贷款风险的监测考核力度、认真做好土地信息反馈工作的基础上，通过采取先进的计算机技术，建立土地储备机构档案查询系统，来连续记录土地储备机构经营情况、贷款使用情况、经济效益情况；并结合当前的宏观经济政策、区域经济政策、市场供求关系，运用计算机对上述资料进行分析，形成定期对一些行业或地区进行预警通报、确定高风险贷款范围的风险预警机制，以便及时采取防范化解风险的对策，避免信贷损失。
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