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中图分类号：D933.5文献标识码：A文章编号：1672-335X(2007)03-0014-05
领海基线与海洋划界密切相关。一个沿海国在向外海扩展它的领海、专属经济区和大陆架，以及外大陆架等区域时，一般要预先确定一条起始线，这条起始线则称为领海基线。领海基线基本上包括正常基线与直线基线两种类型。1958年日内瓦《领海与毗连区公约》3～13条款和1982年《联合国海洋法公约》(以下称《公约》)5～11，13和14条款对选划领海基线的方法、基点及基线的构成，包括对海湾和河口封口线的规则等都做出了规定。目前我国海域内的海洋划界工作正在进行，正确测定领海基点和基线的位置至关重要。
一、中国政府公布的领海基点和基线
1958年9月4日中华人民共和国政府关于领海的声明，宣布建立12海里宽度的领海，声明表示运用直线基线划出领海基线，但没有宣布具体经纬度。
1992年2月25日我国人大常委会通过《中华人民共和国领海及毗连区法》。第三条中华人民共和国领海基线采用直线基线法划定，由各相邻基点之间的直线连线组成。
1996年5月15日，我国首次向世界公布了从山东高角至海南岛西部峻壁角约3200多公里长的大陆领海基点(49个)和西沙群岛领海线基点(28个)。领海基线声明说，中国政府将再行宣布其余领海基线。我国对外公布的领海基线全部采用了直线基线。划出的大陆48条基线平均长度为36.1海里(67.3公里)，最长的一条达到121.7海里(226.6公里)。
二、台湾方面公布的领海基点和基线
中国台湾方面于1989年5月草拟了台湾周围的领海基线。经过多次会议，他们对包括中国大陆、台湾和海南岛等所有的领海区域曾经确定了301个基点和309条基线。1999年2月10日，台湾颁布了“领海基线第一部分”，其主张包括了台湾岛上和附近22个基点，其中只有7个点处在台湾岛陆地上。整个岛几乎都被连接了11个海上地形的直线基线所包围，包括澎湖列岛等岛屿和在台湾岛陆地上的6个基点。仅有4个部分使用了低潮线。由于台湾海岸线既不极为曲折，又无紧接海岸的一系列岛屿，难以认为这些基线符合国际法。钓鱼岛是我国领土，现在被日本所占领。它处在台湾岛东北方向，距离台湾岛几十海里，属于“小型地物”。根据《公约》精神，它在海洋划界中仅能拥有12海里的领海区域，不能选择作为领海基点，然而台湾方面确把它定为一个独立的领海基点。
三、基线类型确定不取决于沿海国政府的主观意愿
大量划界资料显示：一个沿海国的领海基线只能依据本国海岸线的自然地理状况划出，在海岸平坦的地方通常划出正常基线，而只有在海岸线极为曲折的地方，[1] 或紧接海岸有一系列岛屿的两个特殊地方，领海基线才能划定为直线基线。[2] 然而，《公约》的基线条款在措词上没有将这个重要问题阐述清楚，以致使世界上许多沿海国政府产生误解，认为在确定基线时，可以在正常基线和直线基线两者中选择其一；并认为使用直线基线可以增加本国的内水面积，于是直线基线便成为首选之物。这种情况是不应当在国家实践中发生的。实践告诉人们：如果沿海国具有平坦的海岸区域，那么在这里就应当划出正常基线，如果划成直线基线，那是不恰当不合法的。以上两种基线应视海岸状况的不同情况交替使用，正如《公约》第14条确定基线的混合办法所指出的那样。
一般来说，领海基线是海洋边界划定的起始线。领海、专属经济区和大陆架以及200海里以外大陆架界限都是从测算领海宽度的基线量起。根据现代国际海洋法发展与目前划分外大陆架理论与技术上的要求，专家认为，就具有潜力划定200海里以外大陆架界限的30多个沿海国政府颁布的领海基线而言，其中许多国家的领海基线，尤其是直线基线的确定与国际法不一致。由于沿海国需要划出本国的专属经济区和大陆架，或外大陆架，世界所有沿海国政府现在都必须清楚地认识到：领海基线标准全球必须要统一，直线基线的最大长度必须得到严格的限制，任何国家都不能自行其是，一意孤行，否则划出的领海、专属经济区和大陆架，以及外大陆架界限就不能够实现公平。另外划界操作运用成比例方法时，领海基线的合法性必须得到充分保证，才能使水域的分配合理。
四、领海基线确定原则和技术标准各国需要统一
领海基点和基线的确定与海洋划界密切相关，每个基点、每条基线都代表了一个国家的领土和海洋管辖区域范围的主张。一个国家的海域是从领海基线测算的，过长的基线能以向海的方式扩展着国家海洋管辖范围，从而妨害了国际利益。因此，要求所有沿海国共同拥有统一标准的领海基线制度，防止沿海国的过分主张十分必要。据报道，在过去一二十年的国家实践中出现了令人担忧的状况：世界上沿海国宣布建立直线基线或颁布立法欲建立直线基线的国家中有一半以上的基线长度过长，或基线走向大大偏离海岸一般方向。一个国家的不标准的基线往往导致了另一个国家更不标准的基线的产生，包括东北亚各沿海国在内的不少国家都具有不少长度过长的直线基线，或者基线走向大大偏离了海岸一般方向的合宜范围。朝鲜在日本海的一条长直线基线超过了200海里，韩国西南海岸最长直线基线线段长达60.3海里。日本最长的直线基线长度为85.2海里，越南最长直线基线达到161.8海里。我国最长的一段直线基线长度也长达121.7海里。
自从《公约》签署以来，海洋划界专家对领海基线，特别是直线基线确定的客观与精确性标准做出了进一步的研究和规定。随着对《公约》的普遍承认(至2005年1月31日，已经有148个国家成为《公约》的成员国)，沿海国有权利宣布邻近海洋区域的海洋管辖范围的主张，并且同样需要确定这些基点的位置。《公约》生效后，国际海洋划界技术要求更加具体化。根据案例分析，如在北海和波罗的海，当事国采用颁布合理的领海基线起始划界能够体现出法律效力，具有信誉，并且要比有的其它海区使用人工设想的划界基线更加细致和准确。
目前世界上一些沿海国正在与其相邻或相向的国家进行海洋边界的谈判和划定工作，划界专家说，许多直线基线长度太长的国家在边界谈判中，要说服邻国接受它们的主张将会经受巨大的困难。在另一个国家划出直线基线或作图线之后，或者基线不得不被忽略，或者边界只有被国际法院或仲裁法庭判决。在谈判中，由于当事国划界图大地基准面不统一，有的没有标志出直线线段，曾经给划界操作带来许多麻烦。因此，沿海各国统一领海基线理论原则和技术标准十分必要。
五、大洋小岛在整个海洋划界中的效力在降低
《公约》的生效强化了其121条文的影响，[3] 在国家实践中它排除了某些小岛屿拥有专属经济区和大陆架的权利，更排除了拥有至350海里以远的外大陆架的权利。这项条文具有效力的一个明显例子是英国政府于1997年撤消罗卡尔岛200海里渔业区主张的决定。当小岛面临相向的大陆区域或相当大的岛屿时，国际法院和仲裁法庭一直没有给予岛屿产生区域的相等能力。这种结论已经连续地在北海大陆架案例、英国/法国仲裁、利比亚/突尼斯案例、利比亚/马耳他案例、缅因湾案例、几内亚/几内亚比绍案例、扬马延案例以及圣比.埃尔/密克隆案例中得出。
自从1977年以来，英国以处在北大西洋上的罗卡尔岛(Rockall)作为领海基点划出了200海里渔业界线。这曾引起周边国家的争议。该岛是一块面积小、孤立且无人居住的岩石。1997年7月21日英国官方人士说，根据1982年《公约》121条文，[3] 罗卡尔岛是一个不合法的基点，不可能产生专属经济区和大陆架，英国决定撤消这个基点。英国与冰岛、爱尔兰和丹麦等邻国关于罗卡尔岛法律地位的争端持续了20年之久，罗卡尔岛基点的放弃，不仅清除了争端的来源，而且还消除了与《公约》成员国，特别是与英国的伙伴欧共体成员国未来的潜在争端。英国采取的这一行动为国际社会树立了良好榜样。总之，由以上可以得出这样的结论：大洋中的孤立的小岛更难以拥有较大的海洋区域的资格。
海洋划界专家Jonathan I.Charney认为，国际海洋边界协议和国际法庭的判决表明，远离大陆海岸线的小岛群小地形，对于海洋划界不可能具有重要影响。海洋边界划定将主要根据沿海国的大陆和较大的岛屿的海岸线长度而定。
六、沿海国领海基线在向统一标准的方向发展
早年国际法院对英国/挪威渔业案例裁决中划出世界上第一条领海基线时指出：“直线基线的划定，具有国际性的一面，涉及到其它国家的利益，不能仅仅取决于沿海国在它的国内立法中所表示的意愿，……与其它国家划界的合法性取决于国际法”。领海基线是划界的起始线。由于基线问题，许多国家划界一开始就出现争端，谈判难以进行。由于1982年《联合国海洋法公约》关于领海基线的条文没有严格规定出直线基线最大长度的统一标准，国际法院等也对此问题保持沉默，以致大多数沿海国划出的直线基线在实践中出现了不应该出现的许多混乱状况，比如直线线段长度过长，或偏离了海岸一般方向的合宜范围等，而能够划出低潮线(正常基线)的许多地方却划出了直线基线。划界专家认为国家领海基点和基线已成为当前国际上一个普遍而又突出的问题，随着划界的开展，整个世界范围应当统一和规范化，否则划界就不会达到公平。
据悉，为了与中国和日本进行划界，韩国海洋与水产部主要官员于2002年已经明确表明了各国领海基线标准要统一的看法和要求。另外，由于来自国际上的诸多批评，菲律宾政府于1988年10月和越南国会于1994年都曾有过依据1982年《公约》条款精神修改本国的领海基线和主权水域的意念。1964年几内亚划出了一条长度为120海里的直线基线，由于有关国家的抗议，它们于1980年发布新法令，以低潮线作为基线。1984年联邦德国在位于北海领海外侧的泊船处地点划出了基线，而在1994年德国撤消了这一主张。有的国家政府，如英国，在1997年对本国一个远离大陆且无人居住的不适当基点(罗卡尔岛)主动舍弃。这一举止虽然缩小了英国的200海里专属经济区，但是却得到了国际社会特别是北欧各国政府的赞扬。由于各种原因，挪威政府近年来重新修正了本国的领海基线，对斯瓦巴得群岛不再划出直线群岛基线。根据2004年联合国海洋法第54号通报报道，2003年6月27日挪威国王颁布了新的领海与毗连区法令，宣布其按照海岸低潮线划出了大陆和环绕扬马延岛以及斯瓦巴得群岛的领海基线。经过核算，大陆基点有103个，扬马延岛有基点41个。在斯瓦巴得群岛，政府增加了领海基点的数量(共计196个)，包括低潮线海岸区域在内总共有1，348个转折点，从而大大缩小了内水的面积，确保了与国际法相一致。整个国际上领海基点和基线的确定标准正在朝向统一标准的方向发展。
七、沿海国领海基点和基线的具体技术初步要求
一位英国划界专家于2000年5月访华时说，当前各沿海国领海基线的确定错误就象疾病那样在世界上蔓延，许多沿海国不按照《公约》的精神划定基线，从而致使国际海洋边界划定进展困难。基点和基线一旦出了毛病，海洋区域的划界就会出现各种问题和错误，海洋边界确定的位置就不会准确，划分边界就会产生分歧，以致裹足不前。只有把确立基点的标准统一了，沿海国划界才能顺利进行，划出的海洋界线才能相互接轨，并能获得共同的利益。他所说的话是正确的、有道理的。随着国际海洋法的不断发展，近年来划界技术专家依据大量的国际实践认为，世界上每一个沿海国建立国家的领海基点和基线的具体技术初步要求应当是：1、在海岸平坦的地方必须运用正常基线。2、每条直线基线的长度不超过24海里，河口与海湾封口线在低潮时同样不超过24海里。“紧接海岸”的距离意指12海里以内，远离大陆或大的岛屿的小岛上不应当建立基点。3、直线基线走向偏离海岸一般方向范围不应大于15°。4、等于或小于1″(秒)的基点或转折点地理坐标。5、注明直线线段的性质，如恒向线、测地线、方位角、大圆线、小圆线和低潮线等。6、注明基点和直线基线参考的大地基准面(坐标系)。7、一般来说，海洋中无法维持人类居住的“小型地物”不能够确定为基点。大陆国家不应当划出群岛基线。群岛国的水陆之比和直线基线条数要符合《公约》要求。8、不得采用直线基线制度，致使另一国的领海同公海或专属经济区隔断等。9、大陆国家不应当在大洋小岛上却划出直线群岛基线。
我国政府1996年5月15日关于领海基线的声明宣布全国部分领海基点77个，其中包括大陆直线基线基点49个，西沙群岛直线基线基点28个。我国直线基线的平均长度大大超过了24海里。在大陆某些平坦海岸的地方，本来应当是正常基线的地方，却使用了直线基线。我国是大陆国家，然而在西沙群岛却划出了直线群岛基线。
根据现代海洋法发展和海洋划界实践的要求，与世界上许多沿海国一样，我国已经颁布的所有领海基点和基线位置需要重新考虑和确定，从北到南，在平坦不曲折的海岸应当划出正常基线；直线基线最大长度要得到严格限制，大陆基点数量应该适当增加，精确度需要提高，在远离大陆的小岛上建立的基点应当撤消，同时还要在领海基线标志图上注明直线线段的性质以及基点和直线基线参考的大地基准面等内容。
八、日本外大陆架划界对两国领海基线位置设立的挑战迫在眉睫
国际上要求1999年5月6日之前批准1982年《联合国海洋法公约》(以下称《公约》)并生效的国家，在2009年5月6日之前必须完成200海里以外大陆架外部界限的划定和有关的法律程序工作。200海里以外大陆架界限与领海、专属经济区和大陆架界限一样，都是从测算领海宽度的基线量起。为了搞好海洋划界，我们应当进行对包括日本等国在内的周边邻国的全部领海基点和基线的审查和研究工作。1998年美国划界专家Robert Smith说，就日本大多数新的直线基线线段而言，所包围的海域与陆地没有紧密的关系，却相当大地反映了公海的特征。这个违反国际法的问题在日本东南部表现突出。世界沿海国管辖范围向海的“圈地”活动必然缩小了国际海底区域，日本不适当的直线基线必然导致其在西北太平洋的专属经济区和大陆架以及外大陆架界限范围向外扩展，进而会影响他国的利益。由于申请外大陆架界限时间限制在2009年5月6日之前，因此尽快确定我国台湾岛的领海基点和基线的合法位置，以及审查日本东南部的领海基点和基线和合法位置的工作迫在眉睫。这是因为，根据《公约》精神我国台湾以东面向开阔太平洋的区域可以划出专属经济区和大陆架。尽管在台湾东部难以划出外大陆架界限，但是日本的专属经济区与大陆架边界以及外大陆架界限与我国台湾东部的200海里专属经济区和大陆架边界重叠问题将会浮出水面。我方必须现在就要注意和重视这一问题。确定基点和划出界线的工作时间有限，不能够拖延。
九、冲之鸟岛的法律地位问题
冲之鸟岛位于北纬20度25分，东经136度04分，由东露岩和北露岩组成，是日本公布的四至点(东西南北四个方向)的最南端的点，距离东京1740公里，是日本惟一处在北回归线以南属于热带气候的领土。冲之鸟岛在地质构造上属于珊瑚礁。冲之鸟岛在地质结构上明白无误属于岩礁，更为重要的是，目前仅存的北露岩和东露岩不仅无人居住，更无法自我维持其本身的经济生活。尽管日本政府已将这两块岩礁的名字冠以“岛”之称谓，但岩礁本身的地质结构及其特征并不会因名称的改变而发生质变。事实上，有关冲之鸟岛岩礁是否有资格享有200海里专属经济区或大陆架权利问题，早已被欧美等国的国际法学者所否定。冲之鸟岛——至多不过有一张特大号床大小，由两个遭受侵蚀的隆起构成，无疑符合不能维持独自经济生活、不可能居住的岩礁的记述。因此，冲之鸟岛最多只能拥有12海里的领海，不能确定为领航基点
据韩国海洋法专家朴椿浩2005年称，中国官方新闻媒体曾在2004年4月作出声明，冲之鸟岛只是一块岩礁，在其周围不能享有专属经济区和大陆架。
十、西沙群岛和南沙群岛能够划定直线基线吗
中国在西沙群岛一共确定了28个领海基点。根据调查了解，上世纪90年代初在确定西沙群岛的领海基线时，中国专家们参考的主要参考依据是厄瓜多尔、丹麦、挪威和西班牙等大陆国家的洋中群岛(如加拉帕戈斯群岛、法罗群岛、斯瓦尔巴群岛和加那利群岛等)确定了直线基线。然而，笔者曾在2005年国内刊物公开发表的“关于南海U型线与国际海洋边界划定问题探讨”文章中写到：“厄瓜多尔、丹麦、挪威和西班牙等大陆国家的洋中群岛(如加拉帕戈斯群岛、法罗群岛、斯瓦尔巴群岛和加那利群岛等)的面积大，有大量人口居住，可维持正常的人类经济生活，具有完整的社会体系。所获得的资料说明，以上四个洋中群岛在划出合法的领海基线(比如在海岸平坦的地方划出正常基线，在海岸极其弯曲的地方划出正常基线)以后都能够拥有专属经济区和大陆架。然而，西沙群岛，特别是南沙群岛的小岛由于面积太小，人口稀少，水陆面积之比值不符合《公约》要求，难以确定基点和划出领海基线。根据《公约》第46、47条条文，我国属于大陆国家，不应当也不能够在包括西沙群岛和南沙群岛划出直线(群岛)基线，单独的处在大洋中的人口不多的小岛很难能够确定为领海基点，只能划出半径为12海里甚至更小的“飞地”，甚至忽略不计。正如英国对罗卡尔岛处理的那样”。西沙群岛确定领海基点后曾经受到我国邻国的批评。
2006年我国海洋出版社出版的“《联合国海洋法公约》释义集”一书中有文章提出：南沙群岛可以确定直线基线，能够划出专属经济区和大陆架，并以罗卡尔岛为例可以确定基点来等等。该书中对于英国罗卡尔岛的举例和述说同样是错误的、过时的，文章只提到确定基点时的情况，而没有被撤消情况的叙述。目前在我国有关刊物上类似“《联合国海洋法公约》释义集”一书上的有关领海基线的说法还存在一些。书中这一文章作者的这种提法缺乏法律依据和认真的思考，以上主张绝对不会给中国带来利益和安宁，而只能在未来的南海周边国家的海洋划界中产生争端，而这种争端将会让我国付出沉重和高昂的代价。我们必须认真思考这个重大问题。
十一、我们应当贴补领海基线理论研究的空白
领海基线的确定一直受到各国政府的高度重视。领海基线的理论随着国际海洋法的发展同样发展着，总的趋势是朝向标准化进展。根据笔者查阅，由于牵扯到国家领土与海洋划界等问题，领海基线基础理论的研究十分重要，近年来国外许多专家就领海基线确定的理论与方法及其国家实践问题发表过大量研究论文、评论甚至专著。然而我国对该问题的理论探讨和跟踪研究几乎可以说是个空白。对于这个极其重要的必须面对的问题，2004年至2006年中国海洋法学会组织编写的《国际海洋法论文集》、《国际海洋法的新发展》和《国际海洋法的理论和实践》三本书内的几十篇文章中竟然没有一篇文章专门涉及到领海基点和基线问题。有的作者提出这个问题时也只是一笔带过。我国的海洋管理与开发或国际海洋法学术刊物中提出和探讨这方面问题的文章很少，这是令人遗憾的。我国这种情况的出现是不正常的，我们必须应当突破。
目前我国与有关当事国正在进行黄、东海和南海北部湾湾口南部的海洋划界磋商和谈判，在与有关国家的划界谈判中，我方应当提倡和要求各方按照与国际上协商一致的技术标准准确确定基点和基线位置。我国政府声明曾经指出，中国将再行宣布其余领海基线。因此，国内有关部门人员(包括台湾的学者和有关人士)当前应当通力合作，认真研究领海基点确定的理论，共同作好确定和重新确定全国领海基点和基线的准备工作十分迫切和必要。