美国联邦及州政府的课程管理：特点、策略及启示，本文主要内容关键词为：美国联邦论文,启示论文,州政府论文,策略论文,课程论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G423.06(712) 文献标志码：D 文章编号：1000-0186(2012)12-0107-05
修回日期：2012-08-06
一、美国联邦及州政府课程管理的特点
(一)加强课程政策条文的连续性
美国课程政策条文的出台，都与时代发展的现实境遇相吻合。每一部法案都是在沿袭之前政策的前提下，针对现实问题，研究政策在推行过程中所难以解决的教育问题。比如，里根政府颁布的《国家处于危机中：教育改革势在必行》，其核心内容是减少财政开支，削减联邦教育计划所占份额，凸显各州的教育权责，联邦只为州设置能力标准下限；乔治·布什入主白宫，推行《国家教育目标》，政府依据优胜劣汰的市场基本原则建设学校，通过发放教育券、鼓励家长择校等形式，使教育适应市场需要；克林顿政府制定《2000年目标：美国教育法案》，侧重学术标准的提升，通盘考虑改革的标准、课程、问责以及考评等问题；乔治·沃克·布什政府规划的《不让一个孩子掉队》(No Child Left Behind Act，简称NCLB)的教育改革蓝图，则是立足加强系统问责、扩大地方权力、运用基于证据和标准的教育方法、给更多的家长就学选择等四大支柱，追求教育公平，提升教育质量。[1]奥巴马执政后，针对NCLB法案在推行过程中遇到的学业评价标准工具化、师资储备短缺、特许学校发展良莠不齐、对弱势群体学生关照不够等现实问题，发布了《改革蓝图：对〈初等与中等教育法〉的重新授权》(A Blueprint for Reform：The Reauthorization of the Elementary and Secondary Education)。其中，最重要的是“力争上游”计划(Race to the Top，简称RTT)的提出，倡导各州在教育上采用全球通用的学业评价标准，不断提升学生学力水平，培养学生独立解决问题的能力、批判思维能力以及创业和创新能力，从而在社会竞争中脱颖而出。[2]
(二)保证配套财政资助与教学改进的协调性
联邦政府在教育事务中的有限性管理，为各提供了更多的发挥空间。尽管课程改革过程中，不同的州基于其所辖学区有不同的课程框架，但是质量为本、结果导向的改革总目标并没有发生变化。致力于学校教学和学习过程不断改进的教育提升系统，需要的是综合性课程管理计划的开发。这样一个计划的重要性在于，除了借助设计、实施和评估的课程改进教学之外，它更侧重配套的财政资助支持，从而确保各州明确的教学目标能够得以顺利实现，进而保证教学质量的提升。[3]进入21世纪以来，由国会批准的联邦教育经费逐年递增。到2007年，联邦的财政开支约544亿美元，比2001年增长了122亿美元。[4]在奥巴马总统签署《2009年美国振兴与再投资法》后，联邦教育部很快制定了多达400亿美元的“国家稳定基金”计划，帮助各州完善学生学业评价体系数据库信息，提升教师的教学业务水平和能力，改造未达标学校。同时，各州只有承诺在上述领域进行改革，才能申请领取稳定基金。联邦政府则只在各州提交申请时只拨付67%的资助费，改革计划被审批通过后，才发放其余的33%。[5]这很自然地将教学改进与财政资助紧密联系起来，表现出联邦放权让利的思维转向。更重要的是，各州拥有权利、获得资金，能够进行教学改革，并承担着相应的责任与义务。
(三)实现课程利益相关者的价值诉求
利益相关者在价值诉求中是以共同的目标追求为导向，在活动过程中因相同的兴趣而彼此联系，发生影响。欧文·休斯(Owen E.Hughes)认为，“对利益相关者重要性的关注，是组织实现战略计划向战略管理转变的关键，利益相关者是组织与环境内的决策制定者，他们与组织运营有利害关系，可以协助或妨碍战略的选择和贯彻。”[6]总之，利益相关者在组织规划和决策中的积极参与和价值抉择与行动的成败有很大的关系。
在联邦和州政府中，存在着新自由主义、新保守主义、威权民粹主义和中产阶级的管理主义等利益相关群体。其中，新自由主义主张，让教育这种“准公共产品”以市场私有化的方式进行运行，在联邦和州政府的权力下放中，实现教育效益最大化；新保守主义希望“回归”到更高标准和“共同文化”，联邦和州政府应采用强制性和“标准”性的课程与测试，以确保学校教授的是“官方知识”，“学术成绩标准”能够有所提高；威权民粹主义则是从宗教和伦理道德的角度看待联邦和州政府如何角逐，以实现对学校的控制；专业管理的新中产阶级则接近保守主义联盟，强调依靠知识分子的专业性技术知识，依靠问责、测验等“管理”技术，而这也是州政府所着力提倡的。[7]虽然他们的意识形态各异，但政府部门注重“有所为有所不为”的基本宗旨，不断创造民主自由的教育空间，更易于实现“增强国际竞争力，回到‘理想’的学校”[8]这一价值诉求。
二、美国联邦及州政府课程管理的策略
(一)形成具体明确的政策条文
科学合理的课程管理，需要具体明确的政策条文支持，以确保州政府对联邦政府的政策“再情境化”解读时能恰到好处，防止因“过度诠释”造成政策失真。同时，联邦政府所颁布的政策条文刚韧而不僵化，具有一定的弹性和灵活性，使州政府得以在其有限的权责范围内发挥内在的“想象力”。
具体而明确的政策条文必须保证其内在子目标的可操作性。比如，美国联邦教育部发布的《2007-2012年战略规划》，设定了新时期的使命、战略目标，同时对战略目标进行了二级拆解，制定了具体目标和相应的实践策略(具体见表1)。以“战略目标2”中的“具体目标1”为例，我们可以作进一步说明，这一具体目标共下设“在全国增设大学预科课程(AP)”、“补充能够教授大学预科和大学国际文凭(IB)的教师人数”、“增加完成‘州学者进修计划’(State Scholars Initiative)”、“甄别并宣传奖励严格执行课程考评标准的州”、“支持各州对数学、阅读等核心课程的测评”、“合理运用‘学术竞争力助学金项目’(ACG)”、“收集并分析各地成功开设AP课程的数据和影响因素”、“资助各州实施‘2006年帕金斯职业生涯和技术教育改进法案’”七项实践策略。这不仅日益凸显了服务于国家利益的教育价值取向，而且更进一步明确了课程标准和学业评价标准的要求，培养适合全球化竞争人才的使命。[9]这样，在宏观使命的规约下，将战略目标与具体目标对应阐释，不仅增强了政策执行过程中的可操作性，而且使联邦及州政府之间的互动张弛有度，有法可依。
(二)加强高标准的学术性课程设置
高标准的学术课程需要制定全国统一的课程标准，提高学生解决实际问题的能力，应对全球挑战；巩固学生基本知识和技能的现代核心课程的主导地位，夯实学生就业或继续深造所需要的必备学力；开展丰富多彩的选修课和综合课外活动，陶冶学生情操，培养学生良好个性。整个课程和教学改革中，需要平衡联邦和州政府在课程设置中的权力关系，即联邦政府回收课程决策权，州政府拥有课程执行权。
2009年6月，由全美州长协会(National Governors Association，简称NGA)和州教育官员理事会(Council of Chief State Schools Officers，简称CCSSO)共同发起，并联名起草的“K—12共同核心课程标准”(K—12 Common Core State Standards)得到了除阿拉斯加州、密苏里州、南卡罗来纳州、得克萨斯州以外的46个州以及哥伦比亚特区的认同与支持，从而改变了各州课程标准各异、难度参差不齐的局面。[11]全国统一课程标准，为推动美国基础教育质量提升，起到了积极作用。正如全美州长协会副主席、佛蒙特州州长吉姆·道格拉斯(Douglas，J.)指出，“统一标准能够让我们的学生跟世界排名靠前的国家的学生进行比较，从而使美国教育发生真正的、有意义的变革，以此让所有美国人受惠。”[12]
在课程设置上，各州在开好联邦政府所要求的基本核心课程的基础上，根据自身特点开设了不同的选修课程。例如，美国肯塔基州，除了数学、英语、科学、社会研究四门核心课程外，另根据不同年级学生的学习水平，适时从9—12年级开设深度不等的设计技术、经济学、食物和营养、文本和信息管理等选修课；缅因州，则是额外开设特殊教育、职业教育以及诸如治疗选择计划、勇敢坚持计划等之类的教育选择计划。[13]
(三)构建“适当年度进步”的绩效问责框架
绩效问责所检验的不仅是州的基本教育质量标准，更是检验联邦政府和州在促进教学和课程改革过程中，所设立的具有挑战性的内容和评价标准，是否符合学生的身心发展需求。州通过技术性的绩效问责，在对学校的鼓励支持或警告惩戒中，帮助它们缩小彼此之间的差距。
适当年度进步(Adequate Yearly Progress，简称AYP)是绩效问责实施中最好的一种表现形式。一个完整的适当年度进步系统，一般包括四个方面内容：以州的学术标准为依据；将所有公立学校中小学生的学业成绩纳入考虑范围；对所有的学校和学区问责；采取奖励或制裁措施，帮助州有效地控制学校和学区，使他们担负起提高学生学业成绩和实现适当年度进步的责任。[14]联邦政府通过颁布《差异化绩效责任试点计划》(Differentiated Accountability Pilot Program，简称DAPP)，不断扩展其影响力和作用。各州在反复不断的学业能力测试中设置本州最低的成就标准，对连续两年未达标的学校，通过帮助和支持，进行调整和重组。在加利福尼亚州，一所学校要想取得适当年度进步，就必须有增长至少1个基点的学术成绩指标(Academic Performance Index，简称API)得分。在佛罗里达州，等级评定为D级或F级的学校因未能达标就不能参加适当年度进步计划。把联邦的适当年度进步系统加入到他们的州问责绩效中，则主要是看各州适当年度进步的学业达标实现程度，并以上调学校的问责指定(补偿性模型)或向下调整(联合模型)作为辅助。例如，一所学校，达到了适当年度进步程度的基本要求，就可以在密歇根州被评为不低于C的及格评定等级；但如果相应地设立了更高一级的学术水准要求，该学校未能达到，那么就没有机会被评为优秀的A等级。[15]可以说，联邦和州政府以“适当年度进步”绩效性问责框架为依托，运用学业基本评定等级考核学校的基本教学质量，在此基础上，根据学校已经达到的学业基准，通过不断上调或下降等级评定指标，从而找到最适合学校自身长远发展的“黄金分割点”。
三、启示
一个国家采取什么样的课程管理模式与其基本国情以及相应的政治、经济制度有很大的关系。只有最适合国家教育发展的课程管理模式，才是最好的课程管理模式。美国联邦及州政府的课程管理策略，对我国课程管理的改进具有一定的启示。
(一)以课程政策向法制化轨道迈进为前提条件
我国课程改革的基本理念是为了每个学生的发展，这就注定了课程改革是一个全民关注、全民参与的领域。要确保课程改革的平稳有序推进，需要将相关课程政策纳入法制轨道，强化我国课程政策法制化建设。“历史证明，没有教育立法，教育事业的发展就难以得到有效保障。教育立法保证国家教育政策得以贯彻执行。”[16]法律最显著的特点就是它的强制性、时效性和客观性。所谓课程政策法制化，就是要树立课程改革的权威性和时代使命感，防止课程改革在推行过程中政出多门、令行不止。同时，既要克服决策人员根据个人喜好，不遵从客观规律而拍脑瓜式地做出决策；又要防止执行人员相互推诿，以一种“搭便车”的心态进行课改实践，疏于论证课程决策的合理性与有效性。
(二)以课程参与者达成共识为主要途径
课程改革的推进，是多方利益群体为实现自身权益最大化相互博弈的过程。我国实行中央、地方和学校三级课程管理，其能够达成共识与平等对话的基点是三级课程管理层次之间要做到“有所为有所不为”，不得逾越对方的权责范围，同时彼此之间也要具有充分的信任，能够在自己的权限范围内进行课程建设。如果把课改“工程系统”视为由课程参与者“子项目”要素组成，促进中央、地方和学校三级课程管理层次最终达成共识的主要途径是利益均衡。利益作为熵这一变量增减的象征，它的风向引起了系统内部的协同与竞争。当各方利益以最大化实现时，熵量减少，系统内部相对有序，避免了无谓的内耗；而如果利益实现不均衡，有限的教育资本争夺将会引起权力冲突，熵量增加，系统内各部分则开始出现紊乱。因此，利益矢量的大小和方向指引着课程参与者不断寻求能够达成“和合之境”的共识。[17]
(三)以社会力量的监督反馈为保障
我国课程改革成功与否，课程理念向实践转化过程中遇到的问题是否得到有效解决，都需要一系列课程监督和反馈机制。然而，在课程改革过程中，中央和地方政府不约而同地扮演着“裁判员和运动员”双重身份，采取行政导向的评价活动，过分注重评价程序、目标和效能，将评价活动化约为行政事务活动，造成管理主体由双边协作转化为单边服从。[18]鉴于此，在中央放权于地方的同时，可考虑把不该集中的权力适度放权于社会，给予社会充分的话语权。正确引领包括学生家长、新闻媒体、专家团体和咨询机构等第三势力的价值导向，以绩效问责为突破口，多角度多层面审视课程改革，以“无立场”的方式进行客观判断，及时提出有针对性的意见和设想。总之，“草根力量”的话语崛起，是课程改革持续性发展的关键一环。