我国环境公益诉讼单一模式及比较视域下的反思，本文主要内容关键词为：视域论文,公益论文,模式论文,我国论文,环境论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国环境公益诉讼的发展与单一模式的形成 环境公益诉讼是我国环境司法新兴的诉讼形态。自1999年最高人民法院通过复函形式赋予梨树区人民政府在诉鸡西市化工局、沈阳冶炼厂环境污染赔偿一案①中的原告资格后，环境公益诉讼试点在各地陆续开展。到2002年，我国环境法学界与实务界都在热烈研讨环境司法，②2003年始，检察机关积极开展环境民事公益诉讼司法试点，如2003年乐陵市检察院诉金鑫化工厂案以及四川阆中市检察院诉群发骨粉厂案。2005年3月，梁从诫、赵忠祥等28名全国政协委员联合提交《关于尽快建立健全环保公益诉讼的提案》(1223号)，提出“我们迫切地呼吁尽快着手建立环境民事公益诉讼制度”；同年12月，国务院出台《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，提出“研究建立环境民事和行政公诉制度”、“发挥社会团体的作用，推动环境公益诉讼”。自2007年以来，为适应环境案件专业化审理需求，专门环境资源审判机构在贵州、云南、江苏等地应运而生。2014年7月3日，最高人民法院设立环境资源审判庭。据不完全统计，截至2014年12月9日，我国已有20个省、市、自治区设立了环境资源审判机构共369个。③2011年《国家环境保护“十二五”规划》中明确“支持环境公益诉讼”。 在国家政策的推动下，各地积极制定环境公益诉讼地方规范性文件。除贵阳市规定环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼外，④无锡、昆明⑤等地仅规定了环境民事公益诉讼。据笔者综合有关学者文献和网络资源的详细统计，⑥截至2012年12月，全国各地法院共公开受理37起环境公益诉讼案件，其中环境民事公益诉讼案件33起，约占总数的89.2%；环境行政公益诉讼案件4起，约占总数的10.8%。可见，在司法试点实践和环境司法专门化发展时期，我国环境公益诉讼以环境民事公益诉讼为主线而发展。对我国环境公益诉讼应采取何种模式的问题，学界的认识则与司法实践大有不同。较多学者认为我国应构建环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼并存的“二元”模式；⑦少数学者认为，不宜进行“二元”划分，应建立专门的环境诉讼机制；⑧无论何种模式的主张都共同认为环境公益诉讼应当同时追究污染者(或破坏者)和政府的法律责任。 我国新修订的《民事诉讼法》首次在立法层面确认环境公益诉讼采行环境民事公益诉讼模式。由于立法的一锤定音之效，学界对环境公益诉讼的研究开始转入环境民事公益诉讼的具体设置及环境行政公益诉讼的必要性问题。不过，对于环境公益诉讼模式问题，仍有学者坚持主张我国构建环境行政公益诉讼的必要性大于环境民事公益诉讼。⑨随着新《环境保护法》(2014年4月修订并于2015年1月1日施行)以及《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(2014年12月8日)对环境民事公益诉讼的原告资格及具体审理规则予以进一步明确，新《行政诉讼法》(2014年11月修订并于2015年5月1日施行)并未采纳所建议的行政公益诉讼规则，根据《立法法》第8条规定，诉讼和仲裁制度只能依据国家法律运行，我国环境公益诉讼单一形态——环境民事公益诉讼既已形成。然而，对环境公益诉讼的二元模式的探索并未止步。2015年7月2日，在十八届四中全会报告中提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”之后，全国人大常委会审议通过了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，授权检察机关在北京、内蒙古、湖北等13个省份开展环境行政公益诉讼的改革试点工作。 在此背景之下，笔者认为有必要对我国现阶段环境公益诉讼的单一模式——环境民事公益诉讼进行反思，并以美国公民诉讼特征为借鉴，探讨我国如何建构更为有效、合理的环境公益诉讼制度问题。 二、我国现阶段环境公益诉讼的单一模式及其特征 (一)与环境行政管制手段独立、并行、互不衔接 环境公共治理理论认为，公民参与环境管理、公民环境诉讼(其形式可以多样，如美国的环境公民诉讼和我国目前的环境民事公益诉讼)是公民社会参与国家环境治理的重要形式，其与环境行政共同组成环境公共治理的多元架构。环境公共治理架构中，诉讼手段通常是行政管制手段的司法救济或弥补，因此呈现为行政管制为先、诉讼手段御后的公权力布局。不过，我国现阶段，环境公益诉讼和环境行政是两种独立并行、互不衔接的环境治理手段。根据《民事诉讼法》第55条和第119条、《环境保护法》第58条以及《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第1条的规定，法律规定的机关或有关组织欲对环境污染者(或破坏者)提起环境民事公益诉讼，只须具备“有明确的被告；有具体的诉讼请求、事实和理由；属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖”条件即可，环境民事公益诉讼不受“穷尽行政救济”原则的制约。甚至有的环境污染者(或破坏者)在未受行政处罚之前，就已成为环境民事公益诉讼的被告。如云南省昆明市环保局诉三农农牧有限公司一案，企业尚在行政处罚阶段，就被酝酿成环境公益诉讼第一案的被告了。⑩ (二)以环境污染者(或破坏者)为被告 我国现阶段的环境民事公益诉讼的法律和政策都规定“环境污染者(或破坏者)”是环境公益诉讼的被告。据笔者统计，司法实践中将近90%的环境公益诉讼案件以“环境污染者(或破坏者)”为被告。(11)近年来，很多学者已经意识到构建行政公益诉讼的必要性。(12)并主张尽早在新《行政诉讼法》(2015)中纳入行政公益诉讼条款，试图通过司法途径追究行政机关损害公共利益行为的法律责任。决策者也意识到追究行政机关环境损害法律责任的必要性，十八大四中全会报告也明确提出探索建立行政公益诉讼制度。然而，在利益博弈下，2015年5月1日起施行的《行政诉讼法》并未承认行政公益诉讼。 (三)以“赔偿环境损害”为裁判目标 我国现阶段环境公益诉讼具有事后救济、赔偿救济的特征。《海洋环境保护法》第90条规定，在造成重大损失的情况下，海洋环境监管部门可以提起环境损害赔偿诉讼。《环境保护法》第64条规定“因污染环境和破坏生态造成损害的，应当依照《中华人民共和国侵权责任法》的有关规定承担侵权责任”。《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第18条根据《侵权责任法》第15条规定，规定了对已造成的环境损害进行事后救济的主要侵权责任方式，包括停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等。(13)可见，我国的环境民事公益诉讼的环境损害赔偿也需遵循民事损害赔偿的原则，即环境损害之民事赔偿须以危害结果发生或可能产生危险之行为的发生为前提，其性质属于事后填补损害。(14) 法院也已经认识到环境民事公益诉讼的这种事后救济特征，并以恢复环境状态和功能为诉讼目标。无锡市中级人民法院《环保审判庭环境侵权损害赔偿案件审理规范指南》指出：“审理环境民事案件时，司法的目标始终关注着环境的恢复问题”。针对《环境保护法》第58条规定的“污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为”，最高法院民事庭专家指出：“污染环境损害公共利益的行为应被解释为一定要有漏油、环境损害、生态损害、替代、修复等结果出现，不认为渐进中的环境损害可以提起诉讼。”(15)最高人民法院环境资源审判庭也提到：“环境民事公益诉讼案件具有恢复性这一显著特点，其追求的审判目标是要恢复生态环境的状态和功能。”(16) 然而，在实际审判中，法院裁判的环境公益诉讼案件多数体现为要求环境污染者支付环境损害赔偿金，而非责令环境污染者采取恢复性措施救济受损的环境功能。(17)据笔者详细统计，在1995年12月至2015年6月间，在环境污染领域公开审理的39起环境公益诉讼案件中，有24起是以支付环境损害赔偿金为诉讼目标，仅有2起要求被告实施环境恢复行为，其余则仅要求制止环境损害行为。2014年江苏泰州环境公益诉讼案件，法院更开出了约1.6亿元人民币的天价环境损害赔偿金。(18)相比之下，在环境公益色彩浓重的生态破坏领域，法院审理环境公益诉讼案件时则更倾向于以恢复生态环境为诉讼目标。(19) (四)损害环境公益的行政行为不涉诉讼程序 多数情况下，企业环境污染破坏行为都是在政府的明确许可或政府的不作为情况下产生的。(20)即环境损害是企业污染(或破坏环境)的行为与政府行政行为不勤勉而共同作用的结果。在存在上述两种消极行为竞合的情况下，只将环境污染者(或破坏者)作为直接起诉对象，而对负有监管职责的行政机关毫无诉前勤勉执行义务的训诫，就形成了目前损害环境公益的不良行政行为完全不受环境民事公益诉讼制度制约和威慑的状况。 而对此，司法者似乎也已意识到，环境公益诉讼有必要给予环境监督管理行政机关以必要的诉讼尊重。《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第12条规定了人民法院在受理环境公益诉讼后负有告知有关的环境监督管理行政机关的义务，但法律和司法解释都没有规定相关环境监管行政机关被告知后在环境民事公益诉讼中的后续地位，比如是否作为第三人被追加“勤勉执行”义务等。 三、我国现阶段环境公益诉讼单一模式的局限性分析 (一)诉讼的对象：如何体现环境损害行为的政企竞合性 理论上，环保行政机关肩负着环境管理职责，有责任依法管制环境污染者(或破坏者)，防治环境损害。然而，在现实中，由于受到经济政绩考核等因素的影响，有些地方政府或行政机关以牺牲环境为代价偏向追求经济高速增长，怠于履职纵容污染者(或破坏者)的情形屡屡发生。依据现行法律，对于因行为竞合而导致环境损害的违法情形，我国现阶段的环境公益诉讼只以环境污染者(或破坏者)为诉讼对象，无法制约共同导致环境损害的政府行为。2014年江苏泰州1.6亿环境公益诉讼天价案就出现此种情况。本案比较显见的是，造成环境损害后果的一个重要行为因素是行政机关怠于履职。本案中的被告污染者自2011年持续违法排放废酸却未受行政处罚，直至2013年才有环保监测机构介入监督管理。(21)然而，整个案件审理前后，共同导致环境损害的行政机关怠于履职的行为完全不涉该环境民事公益诉讼。 在企业污染(或破坏)环境的行为和政府行政行为竞合导致环境损害的情况下，若政府行政行为未构成犯罪，无法通过刑事诉讼追责，而内部行政监督机制又出于各种政治因素未能有效发挥作用，那么，损害环境公益的违法行政行为则游离于环境公益诉讼外，行政权力则易因不受司法制约而膨胀或嚣张。又加上，我国现行环境公益诉讼受功利性审判目标驱动，法院以裁判支付环境损害赔偿金的方式代替修复受损环境，已经构成一方面无视损害环境的违法行政行为，另一方面却又借助司法力量直接加大对环境污染者(或破坏者)的公权力压迫，开始偏离了司法追责的公正法度。 (二)诉讼的目标：赔偿环境损害金额还是制止环境损害行为并恢复环境 环境公益诉讼的本义就在于维护环境公益，主要表现为预防环境公益(继续)遭受损害以及对已经造成的环境损害采取积极的补救措施，(22)因此环境公益诉讼的目标应是制止环境损害行为并恢复环境，而非支付环境损害赔偿金。环境损害赔偿金额的请求权基础应是债权请求权，即法定有权主体就在环境污染或生态破坏发生后因修复义务所产生的实际费用向具体责任人追偿，这是普通民事诉讼的原理，也是环境民事公益诉讼应当秉持的法则。按照此理，笔者认为我国的环境损害赔偿金的请求权资格应该是环境生态资源的国家所有权主体及其代理人国务院或法定授权主体，现有的环境民事公益诉讼原告主体——环保公益组织不具备提起环境损害赔偿金的请求权资格，但是它们作为环境公共利益的守夜人享有对侵犯环境公共利益的行为要求矫正的请求权。 而环境公益诉讼司法实践以支付环境损害赔偿金而非实施恢复环境行为为诉讼目标有其存在的立法原因。我国的环境保护立法具有明显的“管理法”特点，多数单行法律都设定相关行政主管部门为具体的执法主体。(23)比如，依据《环境保护法》第61条以及《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》，有权责令环境污染者(或破坏者)“限制生产、停产整治、恢复原状”的主体通常是地方各级人民政府、环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门。法院长期以来不擅长于主动适用、也难于直接适用《环境保护法》的规定。因此，有必要将管理型环境法转变为同时能被司法直接适用的环境法，以有利于司法机关的法律适用，以更为有效、合法的方式实现制止环境损害行为并恢复环境的诉讼目标。 (三)诉讼的目的：是让公众通过公益诉讼参与监督环境治理还是以公众之名行替代性环境行政之实 环境公益诉讼是公众参与环境公共治理的重要途径，是公众监督企业守法、政府执法的重要手段。环境公益诉讼中公众的原告诉权的依据是公民环境权益的享有和政府环境保护义务的承担。我国现阶段环境公益诉讼实践显示，公众是在通过公益诉讼单纯地为政府行政助力，即辅助环境行政机关加大对环境污染者(或破坏者)的打击力度，以弥补环境行政管制权限的不足。在有的情况下，未履行环境管制职权的行政机关，在环境公益诉讼中不但未被制约，反而变成适格原告，借助司法力量打击环境污染或破坏者。如2011年6月，自然之友、重庆市绿色志愿者联合会诉云南省陆良化工实业有限公司一案中，经调查发现，铬渣已在被告露天仓库堆放了近20年，昆明市环保局对如此庞大的污染源却视而不见。但在该环境公益诉讼案件中，环保局不但未因严重监管失职成为被告，反而成为案件的共同原告。(24) 诚然，在环境公共治理架构下，环境保护的主力仍然是要依靠行政机关依法制定符合环境保护目的的环境标准、环境规划及环境政策，并对环境污染者(或破坏者)采取排污许可、行政检查、行政命令等直接管制措施。环境公益诉讼只能是作为环境行政的补充手段而不是替代措施。但环境公益诉讼的目的不应局限于赋予公众借助司法公器惩罚环境污染者(或破坏者)的不法行为，更应该同时对环境行政执法的合法性和适当性进行司法监督，督促环境行政机关积极行政，纠正“能为而不为”或“作为不当”的违法行政行为，防止其疏于或怠于履行环境管制职责而导致环境公益受损。 四、美国环境公民诉讼制度的经验 美国的环境公益诉讼是以公民诉讼形式开展的，但是公民诉讼不等于是民事诉讼。“美国的环境公民诉讼是作为一种公民干预公共生活的制度储备而出现的。”(25)该制度伴随着美国行政权与司法权的博弈，经历了曲折复杂的发展历程。20世纪30年代，美国罗斯福新政期间，行政权日益扩张。当时环境并未受到严重损害，司法因循普通法传统，用私益救济手段反射性地保护环境利益。原告资格受到严格限制，提起环境诉讼须以真实利益受到损害为前提。20世纪60、70年代，环境危机爆发。当时，政府并不具备足够的执法资源和监管能力以应对环境危机，甚至怠于执法，由此引发了民众的信任危机。随着民众环保意识的增强、环保理念深入人心，环保团体不断兴起。由于政府执法(enforcement of law)难以满足民众环保需求，国会决定授予个人、团体私人以执法的权力，环境公民诉讼诞生。20世纪80年代，美国掀起环境立法浪潮。除《国家环境政策法》、《联邦杀虫剂、杀真菌剂和灭鼠剂法》及《海洋哺乳动物保护法》外，几乎所有联邦环境法律都规定了环境公民诉讼条款。联邦法律授予“任何人”提起环境公民诉讼的权利，但司法实践中，原告资格的认定却经历了复杂曲折的历程。20世纪70、80年代，为限制行政权过度扩张，法院放宽对环境公民诉讼原告资格的要求，只要证明组织内单个成员的利益(包括经济利益和娱乐、美学等非经济利益)受到损害，组织即可提起环境公民诉讼。这一时期3个典型案例为70年代的塞拉俱乐部诉莫顿案(Sierra Club v.Morton)、(26)美国诉学生挑战管制机构程序案(United States v.Students Challenging Regulatory Agency Procedures)(27)和80年代的日本捕鲸协会诉美国鲸鱼社团案(Japan Whaling Association v.American Cetacean Society)。(28)20世纪90年代，里根总统执政，司法权充分尊重行政权，表现为法院严格限制环境公民诉讼中原告主体资格，要求原告必须受到具体、明确的损害。如鲁坚诉国家野生生物联盟案(Lujan v.National Wildlife Federation)(29)中，原告资格严格受限。21世纪，司法权再次强化对行政权的制约，环境公民诉讼原告起诉规则明显松动，原告证明其可能受到事实的损害即可提起环境公民诉讼。具体体现在2000年地球之友诉兰得洛案(Friends of the Earth v.Laidlaw Environmental Services)(30)和2007年马萨诸塞州诉联邦环保局案(Massachusetts v.EPA)(31)中。总之，美国环境公民诉讼缘起于民众对政府环境执法的信任危机，目的在于督促政府积极实施环境法律。美国是英美法系国家，其司法体系是行政诉讼和民事诉讼合一的制度设计，综观美国环境公民诉讼，其功能和诉讼特征表现在如下方面。 (一)环境公民诉讼是环境行政执法的补充(substitute)而不是替代(replacement) 在美国的环境公共治理架构下，环境公民诉讼是对环境行政的补充而不是替代。美国国会颁布的《清洁空气法》、《清洁水法》等单行联邦环境法律以及各州颁布的环境法律连同《联邦行政程序法》，成为美国环境公民诉讼的法律依据。迄今为止，美国共有21部联邦环境法律包含环境公民诉讼条款。(32)美国《联邦行政程序法》将“穷尽行政救济原则”作为一项重要原则，广泛应用于行政执法。(33)美国环境治理主要依靠行政执法，美国环境公民诉讼的建制目的乃在弥补政法执法之不足，而非另立一平行的执法管道。(34)任何人原则上只有穷尽一切环境行政救济手段仍无法满足环境保护需求时，才能提起环境公民诉讼。美国国会认为，“公民诉讼旨在联邦政府行为的‘补充’，而非联邦政府行为的阻碍。”环境公民诉讼只是政府环境执法的补充，环境公民诉讼案件占美国环境执法诉讼总额的比例相对较小。(35)联邦最高法院在斯密斯菲尔德沃特尼公司诉切萨匹克海湾基金会案(Gwaltney of Smithfield,Ltd.V.Chesapeake Bay Found.,Inc)(36)判决中也指出，公民诉讼仅仅是政府实施法律行为的补充而非替代。这种定位，一方面充分尊重行政权在环境治理中的作用，防止司法权过度干预行政权；另一方面，避免浪费司法资源。 (二)环境公民诉讼既可以诉民也可以诉官，本质上以原因行为为诉讼指向 美国环境公民诉讼的被告可分为二大类：一类是包括私人企业、美国政府、或其他各级政府机关在内的污染源主体；另一类是环境保护署署长。借助美国环境公民诉讼，既可以督促环境污染者(或破坏者)积极采取清污措施或实施修复计划，依法履行法定或行政机关核定的环境污染防治或自然资源损害修复义务；也可以督促政府或行政机关积极履行不属于自由裁量权范围的法定环境保护职责。即美国环境公民诉讼既可以诉民也可以诉官，其本质是以环境污染或破坏等原因行为为指向，以纠正违法行为、实现环境保护为共同目标。 虽美国环境公民诉讼既可以诉民也可以诉官，但基于司法公正、司法效率和权力制衡理念，在美国司法判例实践中，非政府环保组织多是对行政机关的不作为提起诉讼，(37)通过公众介入司法来督促相关环保行政机关积极执法或督促环境保护署署长积极履行非自由裁量权范围内的环境保护职责。如在马萨诸塞州诉联邦环保局案中，美国马萨诸塞州联合地方环保组织要求联邦最高法院责令联邦环保局履行监管职责，为减缓全球气候变化出台更为严格的汽车尾气排放标准。在哈德逊环境协会诉联邦电力委员会案(Scenic Hudson Preservation Conference v.Federal Power)(38)中，环境协会以“在位于哈德逊河上建水力发电站会影响哈德逊高地的重大历史、文化、自然价值等”为诉由，要求法院责令联邦电力委员会履行保护公众利益的职责。 (三)救济手段以禁止令为主、民事罚金为辅 环境诉讼最好用作一种预防性措施。(39)美国环境公民诉讼不以环境损害赔偿为裁判目标，而是以督促违法者制止环境损害行为或督促政府积极为现实目标。美国环境法规定，如果环境污染者(或破坏者)的行为存在严重污染、破坏环境的危险，任何人可以提起环境公民诉讼，要求法院颁发禁止令，禁止环境污染者(或破坏者)继续从事危害环境的行为或者经营活动。所有环境公民诉讼条款都授权法院发布禁止令的权力。法院有权直接适用有关环境立法制止环境损害行为或要求行政机关采取具体行动防止环境损害发生。民事罚金的运用在美国环境公民诉讼中受到较大的限制。(40)且民事罚金只能归国库所有。美国环境公民诉讼救济手段以禁止令为主、民事罚金为辅制止原因行为，预防或制止环境污染或破坏的发生。如在地球之友诉兰得洛公司案中，美国联邦最高法院对违反排污许可的兰得洛公司判处禁止令和民事罚金。在田纳西流域管理局诉希尔案(Tennessee Valley Authority v.Hill)(41)中，法院颁布禁止令，责令停建、拆毁大坝，以保护环境。在哈德逊环境协会诉联邦电力委员会案中，法院在损害行为实施前颁发禁止令，预防不可逆转的环境损害的发生。当然，法院颁发禁止令也有严格的条件限制，即“原告必须确有理由说服法官相信重大事项处于危险之中，并且原告有最终胜诉的合理可能性。”(42)因此，赋予法院颁布禁止令的权力，也能促使行政机关和企业在申请、审批、建设、运营等过程中认真保留足以预防被诉时能够说服法官不颁发禁止令的证据资料。 (四)规定诉前通知宽限期 为了有效地发挥行政机关在环境执法中的主导作用，充分尊重行政权，给予企业一次自觉纠错或者行政机关积极履行职责的机会，同时避免诉累、浪费司法资源，美国所有公民诉讼条款都规定了60天(一般条款)或90天(如《资源保护和再生法》)的诉前通告宽限期，即原告在诉前规定期限内应将起诉事由告知违法行为者、被诉行为发生地所在的州政府以及环保署署长，宽限期届满前，原告不得提起环境公民诉讼。依照具体法律规定，除涉及有毒性污染物或紧急环境事件外，经过60天或90天诉前宽限期，如企业仍旧不能自觉依法纠正其污染、破坏环境的行为，或者行政机关仍然没有履行法定“勤勉执行”义务，环境公民诉讼才能继续前行。 (五)规定“勤勉执行”义务 美国环境公民诉讼条款一般都规定“勤勉执行”的阻却事由。若环境污染者(或破坏者)或行政机关自觉纠错、使环境法律得到良好实施，公民诉讼则无提起的必要。该规定的目的在于充分尊重行政权在环境治理中的重要作用，同时避免诉累。 足以阻止环境公民诉讼继续的“勤勉执行”义务有狭义和广义之分。作狭义解释时，“勤勉执行”只限于行政机关对涉嫌违法的行为提起民事诉讼或刑事诉讼，不包括行政机关对涉嫌违法的行为作出非诉民事、行政处罚或行政执行命令。如美国《清洁水法》505(b)(1)(B)规定，只有当“环境保护署署长或州政府已开始且积极诉诸联邦或州法院采取民刑事措施以要求污染者遵行(法定要求)时”，公民诉讼才会被阻止。典型案例为地球之友诉统一铁路公司案(Friends of the Earth v.Consolidated Rail Corp.)(43)和塞拉俱乐部诉美国雪佛龙公司案(Sierra Club v.Chevron U.S.A.，Inc)。(44)且“勤勉执行”必须满足环境保护目标，若以“勤勉执行”之名行“合谋”之实，则不能阻止公民诉讼的继续。如地球之友诉兰得洛公司案。作广义解释时，“勤勉执行”还包括行政机关针对涉嫌违法作出民事或行政处罚。如《清洁水法》309(g)(6)以及《濒危物种法》的规定。甚至包括行政机关作出行政执行命令。如南北河流分水岭协会组织诉锡楚埃特镇案(North & South Rivers Watershed Ass’n,Inc.v.Town of Scituate)(45)中，第一巡回法院则从公民诉讼目的的角度对“勤勉执行”作了广义解释，认为行政机构作出的行政执行命令可视为“勤勉执行”。(46) 五、从美国经验探讨我国环境公益诉讼未来发展之路 在环境公共治理的架构下发展环境公益诉讼，已经成为独特的法院司法形态和诉讼形态。无论采取的是行政诉讼程序还是民事诉讼程序，环境公益诉讼的目的都应当是公众直接介入对政府行政合法性的审查和对企业民事守法的司法监督，维护的是环境公共治理的秩序而不是对国家所有的环境损害的赔偿。 我国立法仅确认环境民事公益诉讼，尚未建立环境行政公益诉讼。但这并不意味着损害环境公益的行政行为不应受环境民事公益诉讼制约。有必要借鉴美国经验，改良我国环境民事公益诉讼，间接督促行政机关纠错、积极执法。 (一)环境公益诉讼应是环境行政的补充 环境行政与环境公益诉讼在环境公共治理中发挥不同功能。环境行政机关在专业技术、监测设备、监管手段、执法效率等方面具有环境司法无法比拟的优势，且其具有合理运用有限执法资源追求环境公益最大化的能力。环境行政机关更能积极、主动、直接管制环境违法行为，而法院则处于被动、间接监督环境违法行为的地位。环境公益诉讼不应越位代替环境行政执法，它只是环境行政的补充，用以弥补环境行政权限不足或督促环境行政权积极发挥作用。在环境行政机关“不能为”时，公众应有权介入环境公益诉讼监督环境污染者(或破坏者)守法；在环境行政机关“能为而不为或作为失当”时，公众应有权介入环境公益诉讼间接督促行政机关积极履行职责。因此，应该完善环境公益诉讼规则，改变现在其与环境行政作为相对独立、并行的环境治理手段的现状。 (二)规定诉前通告期，给予企业、行政机关纠错的机会 环境公益诉讼应该作为环境行政的补充，发挥纠错的功能。我国环境公益诉讼的目的在于监督环境污染者(或破坏者)的自觉守法，但更重要的应是督促政府或行政机关积极管制环境污染者(或破坏者)。针对《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》存在的先受理后告知的不足，应将告知程序前移，且规定诉前通告期。明确法律规定的机关或有关组织提起环境民事公益诉讼前，应将起诉事由告知环境污染者(或破坏者)、相应主管部门、主管部门的上级部门、同级政府、纪检部门以及检察机关，给予环境污染或破坏者自觉纠正的机会，并督促有关行政机关在诉前通告期内积极制止环境违法行为的发生或继续。诉前通告期届满后环境污染者(或破坏者)仍不自觉制止环境损害行为或主管行政机关仍不积极履行职责的，环境民事公益诉讼才得以启动。笔者建议参照我国新《行政诉讼法》第46条中“两个月”复议期限的规定，将环境民事公益诉讼诉前通告期规定为2个月。 (三)规定“勤勉执行”义务，督促政府部门积极作为 多数情况下，环境公益损害是企业污染、破坏环境行为与政府行为共同作用的结果。但我国环境民事公益诉讼只制约企业环境污染、破坏行为是十分偏颇的。美国环境公民诉讼的经验告诉我们，应该把有限的精力、时间和经费用在迫使政府完善或执行环境法规和规章上比用在取缔个别污染源上更有意义。(47)虽然我国现阶段环境公益诉讼仅以环境污染者(或破坏者)为起诉对象，但可通过制度改良，增加行政机关诉前“勤勉义务”的规定，督促行政机关在诉前通告期内积极履行环境管制职责，依法及时制止环境损害行为，并将处理结果提交法院。 根据我国行政内部监督原理，法律规定的机关或有关组织应在诉前通告期内将诉讼事由告知环境污染者(或破坏者)、直接监管部门、同级政府、直接监管部门的上级部门、相应的纪检部门以及检察机关。直接监管部门对环境污染者(或破坏者)仍不自觉纠正的违法行为予以查证并依法处理，同时应将处理结果书面告知法院、同级政府、上级管理部门、纪检部门及相应的检察机关；如直接监管部门不依法采取管制措施，则由同级政府、上级主管部门或纪检部门根据行政内部监督程序进行处分；构成犯罪的，由检察机关依法提起刑事诉讼。此外，行政机关应确保“勤勉义务”的真实有效履行。“勤勉义务”的履行可作为环境民事公益诉讼启动的阻却事由，但环境行政机关应定期向法院和起诉主体提交执行情况报告，确保实现消除污染、改善环境的目标。 (四)救济方式以禁止令为主，损害赔偿为辅 环境损害具有不可逆转性、难以估算性、恢复难度大、恢复成本高等特点，环境损害赔偿并不能直接实现维护和救济环境公益的预期目的。对此，美国赋予法院在环境公民诉讼案件中作出禁止令的权力。如《清洁水法》公民诉讼条款规定，联邦地区法院有权实施本法所规定的废水排放标准或限制的命令。(48)即美国法院可直接适用环境法律作出禁止令判决，直接禁止环境污染者(或破坏者)从事损害环境公益的违法行为。而我国环境法被定位为管理型法律，依据职权法定原则，通常只授权行政管理部门对环境污染者(或破坏者)的违法行为进行直接管制，法院不擅长主动直接适用环境法作出“责令停业、关闭”类的判决。虽然我国《民事诉讼法》第100条和154条赋予法院在法定紧急情况下作出保全和先予执行裁定的权力，但此权力通常仅限于救济民事权益，难以直接适用于救济环境公益。以2013年《民事诉讼法》施行为契机，当时重庆、云南昆明、江苏无锡、常熟、昆山均开启了环境保护禁止令的司法实践。(49)法院在最终司法裁判文书作出之前颁布环保禁止令，可以及时制止环境损害行为的发生或继续，最大限度阻断环境损害行为与公共环境损害之间的因果关系，从而有效地维护环境公共利益。因此，笔者认为，十分有必要在环境法中增加禁止令条款，授予法院直接制止环境损害行为的发生或继续的司法管制权，增强环境法的司法适用性。 2014年《最高人民法院关于全面加强环境资源审判工作，为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》指出：“坚持注重预防。充分发挥保全和先予执行措施的预防和减损作用。”笔者建议，针对我国现有的管理型环境立法难以为司法直接适用的短板，有必要改革环境立法的功能定向，为形成环境行政和法院司法共治合力，建设我国更为开放的、法治多元化的环境资源立法体系。 ①“最高人民法院关于黑龙江省鸡西市梨树区人民政府与鸡西市化工局、沈阳冶炼厂环境污染纠纷案的复函”，载http://vip.chinalawinfo.com/newlaw2002/slc/slc.asp?gid=54660，1999年11月2日发布。 ②较早研究环境公益诉讼的文章始于2002年，如张明华：“环境公益诉讼制度刍议”，载《法学论坛》2002年第6期。 ③李成思：“环境法治进入变革时代环境资源审判走向专业化”，载http://finance.chinanews.com/ny/2014/12-31/6928443_4.shtml，2014年12月31日访问。 ④参见《贵阳市中级人民法院、清镇市人民法院关于大力推进环境公益诉讼、促进生态文明建设的实施意见》(2010年3月1日)。 ⑤参见《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》(锡检[2008]2号)，江苏省无锡市中级人民法院《环境公益民事诉讼的审理规则(试行)(锡中法[2012]85号)》；云南省昆明市中级人民法院《关于办理环境民事公益诉讼案件若干问题的意见(试行)》(2010年10月25日)。 ⑥笔者主要对1995年12月至2015年6月的环境公益诉讼案例进行统计，统计资料来源于最高人民法院网、中国法院网、中国裁判文书网、北大法意网、北大法律信息网，其他新闻网站及期刊报纸公开发布的案例，以及中华环保联合会和国际自然资源保护协会(NRDC)课题组的调研报告(王社坤执笔：“民间环保组织在环境公益诉讼中的角色及作用”，载《中国环境法治》2013年第2期)。 ⑦参见蔡守秋：“论环境公益诉讼的几个问题”，载《昆明理工大学学报(社会科学版)》2009第9期；李爱年：“中国环境公益诉讼的立法选择”，载《法学杂志》2010年第8期；唐忠辉：“环境公益诉讼的规则要点与制度衔接”，载《太平洋学报》2010年第5期；李义松：“环境公益诉讼的环保逻辑与法律逻辑”，载《青海社会科学》2011年第1期；王树义、罗吉：“论我国环境公益诉讼制度的构建——结合《环境保护法》修改的思考”，载《清华法治论衡》2012年第2期；曹树青：“环境公益诉讼破解环境行政执法难题——基于农村秸秆禁焚执法的证据困境”，载《环境保护》2012年第24期。 ⑧参见吕忠梅：“环境公益诉讼辨析”，载《法商研究》2008年第6期；张海燕：“论环境公益诉讼的原告范围及其诉权顺位”，载《理论学刊》2012年第5期；刘超：“环保法庭在突破环境侵权诉讼困局中的挣扎与困境”，载《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2012年第5期。 ⑨参见张书玉：“环境行政公益诉讼的若干法律问题探讨”，载《东方行政论坛》2012年第10期；龚学德：“环境公益诉讼的角色解读与反思”，载《河南师范大学学报(哲学社会科学版)》2013年第2期；喻文光：“环境行政公益诉讼及检察机关提起诉讼资格问题”，载《人民检察》2014年第11期；陶建国：“德国《环境损害预防与恢复法》评介及启示”，载《中国环境管理干部学院学报》2015年第2期。 ⑩孟登科：“抡起大棒打蚊子——云南环境公益诉讼第一案出台内情”，载《南方周末》2010年10月7日第B10版； (11)在笔者所作的详细统计，自1995年12月始，截至2015年6月，在全国各地法院公开受理54起环境公益诉讼案件中，以“环境污染者(或破坏者)”为被告的环境民事公益诉讼案件48起，约占总数的88.9%。 (12)胡卫列：“论行政公益诉讼制度的建构”，载《行政法学研究》2012年第2期； (13)罗书臻：“规范环境公益案件审理，切实维护环境公共利益—最高人民法院环境资源审判庭负责人就《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》答记者问”，载《人民法院报》2015年1月7日第4版。 (14)汪劲：《环境法律的理念与价值追求》，法律出版社2000年版，第142页。 (15)杨朝飞主编：《通向环境法治的道路——〈环境保护法〉修改思路研究报告》，中国环境出版社2013年版，第94页。 (16)同注(13)。 (17)如2008年广州市海珠区检察院诉新中兴洗水厂厂主陈忠明一案中，诉讼请求为“赔偿环境污染损失和费用”；2009年佛山市南海区丹灶镇政府诉广东天乙集团有限公司一案中，诉讼请求为“承担环境损害赔偿费用及诉讼费用”；2011年自然之友诉云南省陆良和平科技有限公司一案中，诉讼请求为“赔偿因铬渣污染造成的环境损失”。参见王社坤：“民间环保组织在环境公益诉讼中的角色及作用”，载《中国环境法治》2013年第2期。 (18)2014年泰州环保联合会对常隆等6家化工企业持续排污企业提起环境民事公益诉讼，该案经二审审结，法院依据环保部出台的《关于开展环境污染损害鉴定评估工作的若干意见》(环发[2011]60号)附件《环境污染损害数额计算推荐方法》中第4.5条规定的虚拟成本计算法，判决被告赔偿环境修复费用1.6479亿元，用于泰兴地区的环境修复。参见江苏省高级人民法院民事判决书(2014)苏环公民终字00001号，载http://www.js.jcy.gov.cn/yaowen/201412/t1934985.shtml，2015年6月30日访问。 (19)如2008年贵阳市检察院诉熊金志、雷章、陈廷雨一案中，诉讼请求为“恢复阿哈水库乌龟山上背毁坏的植被”，2009年无锡市锡山检察院诉李某、刘某生态破坏一案中，诉讼请求为“补种杨树，恢复原状”，2012年中华环保联合会诉无锡市蠡湖惠山景区管理委员会一案中，诉讼请求为“立即将擅自非法占用的林地恢复用途”。 (20)徐祥民、胡中华、梅宏：《环境公益诉讼研究——以制度建设为中心》，中国法制出版社2009年版，第298页 (21)在2012年1月至2013年2月整整1年多的时间内，6家化工企业委托无危险废物处理资质的主体倾倒25934.795吨废酸于古马干河、如泰运河中，导致严重水体污染，但直到2012年12月19日，江苏卫视公共频道播出“泰兴疯狂槽罐车工业废酸偷排长江连续多年”的新闻后，泰兴市环境监测站才于2013年1月14日对如泰运河水质进行采样监测。参见江苏省高级人民法院民事判决书(2014)苏环公民终字第00001号，载http://www.js.jcy.gov.cn/yaowen/201412/t1934985.shtml，2015年6月30日访问；叶志军、蔡鹏：“最大环境公益诉讼案二审进行时”，载《中国审判》2014年第12期。 (22)肖建国：“环境公益诉讼基本问题研究”，载《法律适用》2014年第4期。 (23)吕忠梅：“环境行政司法：问题与对策——以实证分析为视角”，载《法律适用》2014年第4期。 (24)参见青扬：“央视：云南数十万吨毒铬渣临江堆放二十年”，载http://www.21ccom.net/articles/zgyj/gqmq/article_2011081643374.html，2015年6月30日访问。 (25)Charles F.Sabel,Willian H.Simon.Destabilization Rights:How Pblic Law Litigation Succeeds,117 HVLR 1015.pp.104-106. (26)参见405 U.S.727(1972)，载https://supreme.justia.com/cases/federal/us/405/727/case.html，2014年12月30日访问。 (27)参见412 U.S.669(1973)，载https://en.wikipedia.org/wiki/United_States_v.Students_Challenging_Regulatory_Agency_Procedures，2014年12月29日访问。 (28)参见478 U.S.221(1986)，载https://supreme.justia.com/cases/federal/us/478/221/case.html，2015年3月26日访问。 (29)参见497 U.S.871(1990)，载https://supreme.justia.com/cases/federal/us/497/871/case.html，2015年3月18日访问。 (30)参见528 U.S.167(2000)，载https://supreme.justia.com/cases/federal/us/528/167/，2015年4月5日访问。 (31)参见549 U.S.497(2007)，载https://supreme.justia.com/cases/federal/us/549/497/，2015年3月8日访问。 (32)陈冬：《美国环境公民诉讼研究》，中国人民大学出版社2014年版，第21页。 (33)转引自邢鸿飞：“论美国穷尽行政救济原则的适用例外及对我国的启示”，载《法学论坛》2014年第2期。 (34)叶俊荣：《环境政策与法律》，中国政法大学出版社2003年版，第224页。 (35)迈克尔·沃勒、王立德：“兰得洛案例与环境公民诉讼”，载《世界环境》2006年第6期。 (36)参见484 U.S.49(1987)，载https://supreme.justia.com/cases/federal/us/484/49/，2015年4月18日访问。 (37)曹明德、王凤远：“美国和印度ENGO环境公益诉讼制度及其借鉴意义”，载《河北法学》2009年第9期。 (38)参见407 U.S.926(1972)，载https://supreme.justia.com/cases/federaL/us/407/926/case.html，2014年3月19日访问。 (39)[美]约瑟夫·L.萨克斯：《保卫环境——公民诉讼战略》，王小钢译，中国政法大学出版社2011年版，第102页。 (40)胡中华：“论美国环境公益诉讼中的环境损害救济方式及保障制度”，载《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2010年第6期。 (41)参见437 U.S.153(1978)，载https://supreme.justia.com/cases/federal/us/437/153/case.html，2015年4月30日访问。 (42)同注(38)。 (43)参见768 F.2d 57(2d Cir.1985)，载http://law.justia.com/cases/federal/appellate-courts/F2/768/57/407968/，2015年6月18日访问。 (44)参见834 F.2d 1517(9th Cir.1987)，载http://law.justia.com/cases/federal/appellate-courts/F2/834/1517/33078/，2015年5月8日访问。 (45)参见949 F.2d 552(1st Cir.1992)，载http://law.justia.com/cases/federal/appellate-courts/F2/949/552/82425/，2015年5月8日访问。 (46)法院在不同时期不同案件中对“勤勉执行”条款所作的解释，体现了美国不同时期行政权与司法权之间的博弈：当需要通过环境公民诉讼对行政权进行严格限制时，法院对“勤勉执行”作出狭义解释，加大对行政行为的司法审查力度；当需要充分尊重行政权的行使时，法院则作出广义解释，尊重行政机关的环境管制权，避免诉累。 (47)李艳芳：“美国的公民诉讼制度及其启示——关于建立我国公益诉讼制度的借鉴性思考”，载《中国人民大学学报》2003年第2期。 (48)参见33 U.S.C.& 1365(a)(1)。 (49)龚海南：“环境保护禁止令制度的构建”，载《人民司法》2015年第1期。标签：环境污染论文; 法律论文; 环境公益诉讼论文; 环境保护论文; 司法行政机关论文; 公民权利论文; 行政诉讼法论文; 环境论文; 美国法院论文; 环保论文;