促进湖南科技事业发展的财政政策选择，本文主要内容关键词为：财政政策论文,湖南论文,事业发展论文,科技论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F810 ［文献标识码］A ［文章编号］1008—1763（2007）01—0057—06
一 引言
科学技术是第一生产力——对于处在重工业时代的中国尤为如此，可以说，能否实现科技事业的飞速发展、构建起国家科技创新体系关系到我国未来的发展和社会主义现代化建设全局，意义十分重大！2006年是“十一五”的开局之年，而伴随着全国科技大会的召开和《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020）》及实施《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）的若干配套政策》的相继出台，使我们有足够的理由相信：推动科技创新必将成为“十一五”的主题。
在这样的时代背景下，作为中部经济欠发达省份的湖南，面临的是由科技发展带来的机遇和挑战：如果能够抓住机遇，就可以通过科技进步助推湖南崛起；相反，就会错失赶超的最佳时机。因此，如何促进我省科技事业快速发展并以此带动经济社会的发展，成为了“十一五”期间建设“创新型湖南”和实现湖南崛起的当务之急。而纵观世界各国推动科技发展的历程，财政政策作为政府推动科技进步的重要手段而被广泛运用。因此，本文将结合湖南省科技发展自身状况，就如何实施促进湖南省科技事业发展的财政政策做一些探讨。
二 湖南科技事业发展现状分析
（一）“十五”期间我省科技事业快速发展
“十五”期间，我省加强了基础研究工作，在新材料、生物、农业、电子信息技术等重点领域和重点学科，取得了一批高水平的基础性研究成果。2000—2004年，经省级科技管理部门登记的科技成果达4658项，平均每年登记成果932项。获得国家级科技奖励共42项，涌现出超级稻、高性能炭／炭航空制动材料、银河Ⅲ型计算机等一批在国内外有重大影响的科技成果。黄伯云院士主持的”高性能炭／炭航空制动材料的制备技术”项目获2004年度国家技术发明一等奖。专利申请量和授权量大幅增长，2001年至2004年，全省累计专利申请量为22900件，专利授权量为11204件，专利申请量年均增长21.5％，授权量年均增长11.0％。
根据湖南省统计局最新统计公报显示，2005年我省科技事业继续向前快速发展，成果喜人：全省取得各类科技成果1036项，有15项科技成果获国家级科技奖励，146项科技成果获省科技进步奖。签订技术合同19437个，合同成交金额41.74亿元。全年受理专利申请8763件，专利授权量3659件。承担国家科技项目400项，争取国家科技经费3.2亿元，增长15.0％，居全国第10位。全省组织实施了21个重大科技专项。全省高新技术产业完成增加值472.93亿元，增长21.8％，全省科学研究与试验发展（R&D）经费支出45亿元，增长21.5％，占GDP的0.7％。农村科技服务体系取得新进展，全省已有19个县市区开通了“96318”专线电话，开展了“科技特派员”和现代远程教育科技试点工作，正式启动实施了“双百”星火科技富民工程。成绩的取得固然喜人，而我们更应该看到的是差距和问题。根据国家统计局近年来的相关指标和统计数据，笔者仅选取了中部六省进行对比，结果如下表所示，除了“科技活动产出”一项排在中部六省之首外，其余各项指标特别是“科技进步环境”、“高新技术产业化”和“科技促进社会经济发展”均列于中部六省后列。而总的排序也处于全国中下水平（见表1）。我省科技事业发展中还有许多不容忽视的问题和制约因素亟待发现和解决！
（二）存在的主要问题和制约因素
1.财政科技投入总量不足，尚未形成稳定的投入增长机制
（1）从财政科技拨款的绝对量上来看，2001—2004年，全省累计实现财政科技拨款达到33.5亿元，年均增长14.1％，而同期湖南省经常性财政收入的年增长率为16％，高于同期财政科技拨款增长率，不符合《中华人民共和国科技进步法》关于“国家财政用于科学技术的经费的增长幅度，高于国家财政经常性收入的增长幅度”的要求；从科技拨款的相对数量上来看，2001—2004年全省财政科技拨款占财政支出的比重分别为2.19％、2.13％、1.59％、1.3％，总体上呈下降趋势（见表2）。财政科技投入未能按照财政支出的增速同比或超速增长，说明了我省一个稳定增长的财政科技投入增长机制尚未形成。
（2）从研究与试验发展（R&D）经费支出来看，2001—2004年，我省研究与试验发展经费支出逐年增加，从2001年的24亿元、2002年的26.2亿元、2003年的30.1亿元到2004年的37亿元，年均增长15.5％，略高于同期财政科技拨款14.1％的增幅，如图1所示。这说明财政资金的引导作用尚不明显，没能很好地起到对全社会科技投入的激励和引导。
图1 2001—2004年湖南省R&D经费支出占GDP比重图
同时，R&D经费支出占GDP的比重逐年增加，根据湖南省统计局最新发布的《2005年湖南省国民经济和社会发展统计公报》显示，2005年我省科学研究与试验发展（R&D）经费支出45亿元，较去年增长21.5％，已占全省国内生产总值的0.7％。但即使是如此的增幅，也只有同年全国科技投入强度的一半多（根据刚刚发布的国民经济和社会发展统计公报显示，我国2005年研究与试验发展经费支出已经达到2367亿元，占国内生产总值1.3％，但仍然未达到“十五”1.5％的预期指标）。这说明湖南省的科技投入水平和其经济发展水平是不相称的。
图2 2001—2004年湖南省财政科技拔款图
2.财政科技投入结构不合理
按照管理类别来划分，一般可将财政科技投入划分为科技三项费用、科学事业费、科研基建费和其它等四项支出，其中以科技三项经费和科学事业费为主。科技三项经费是指重大科研补助费、中间试验费、新产品试制费，统称科技三项经费。科学事业费是指科研事业单位开展正常业务活动所需的费用开支，主要是人员工资。
如表3所示，总的来看，“十五”期间我省的财政科技结构日趋合理。其中最能够体现财政对科技支持的科技三项经费比重逐渐增大，2001—2004年累计实现三项经费投入20.8亿元，科技三项费用占财政科技拨款的比重达到了62％，这一比例远高于同期全国46％的平均水平。同时随着科技体制改革的不断深入，科研院所转制的逐步推进，科技事业费的比重在逐步缩小。这说明我省的科技投入结构正在走向合理，对科技发展的支持力度逐渐增大。但应该看到，我省财政科技投入结构上的问题依然存在，应该予以高度重视。
首先，科技三项经费总量依然偏低。尽管从增长速度上看，我省的科技三项经费从2001年41541万元、2002年53007万元、2003年49090万元到2004年64838万元，年均实现了16％的高速增长，但从全国来看，我省的科技三项经费规模还很小，20.8亿的资金规模仅占同一时期全国1668.8亿经费的1.2％，这和我省在全国的经济地位不符，我省科技三项经费总量偏低的状况未得到根本的转变。
其次，科学事业费“养人”压力依然很大。尽管我省财政科技投入中科学事业费的比重逐渐减小，但总量依然很大且呈稳步上升之势，而这其中主要是人员经费的支出，对项目的支持较少，科学事业费未能实现由“养人”到“办事”的根本转变。
3.财政科技投入管理机制落后
（1）财政资金使用条块分割
在现行的财政科技投入管理模式下，各部门、部门内部各业务处室都有着立项、管理和评价三重职能。在立项上，部门之间缺乏沟通，缺乏统筹规划，使得省财政科技投入普遍存在着资金使用条块分割、机构设置重迭的现象。由于这种缺乏分工、政出多门、各自为战的条块框架体制制约，使得原本就不多的财政科技投入更加分散和拮据，科研项目小型化、短期化和分散化现象严重，难以形成合力支持重点项目的实施；部属、省属科研机构和科研院所、大型企业的研究机构以及高等院校等科学研究和开发机构由于分属不同的“条块”无法进行社会分工和协作，资源整合优势难以得到发挥，造成了大量的科研资源浪费，跨行业、跨部门的项目难以得到足够的资金支持。如由省科技主管部门掌管的科技三项经费从1999到2004年连续6年仅维持在7000万元左右的水平，科技三项费用管理分散问题突出。
（2）财政预算科技科目设置不够科学
我省现行的财政科技预算科目主要包括科技三项经费、科学事业费、科研基建费和其它部门事业费中安排的用于科技方面的经费。这样的科目设置存在很多问题：一方面容易掩盖实际科技支出不足的矛盾，不能全面、真实地反映财政科技投入的总量和结构；另一方面这些研究开发的投入过多地分散在多项预算支出科目之中，使得支出范围、监管责任模糊，因而带有很大的随意性和随机性，极容易被一般性的科技支出挤占。
（3）财政科研经费管理制度不完善
目前，湖南省的科研经费管理制度还不健全，在科技三项费用模式下，我省科技三项费用没有完全按照课题制进行核算，项目分散，不能突出重点领域和重要环节，经常造成项目绩效平平。对科研课题及经费的申报、评审、立项、执行和结果的全过程，尚未实施严格规范的监管制度，同时，财政科技经费的绩效评价体系尚未建立起来，很大程度上影响了财政科研经费的使用效率。
三 促进湖南科技事业发展的财政政策建议
（一）建立财政科技投入稳定增长和高效的引导机制
1.确保财政科技投入稳定增长
如前所述，湖南省财政科技投入总量偏低、占财政支出比重较小的现状已经成为掣肘湖南科技进步和经济社会发展的重要因素，因此，我省各级财政应严格按照《中华人民共和国科学技术进步法》、《湖南省科技进步条例》的要求和《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020）》的战略部署，把科技投入作为预算保障的重点，年初预算编制和预算执行中的超收分配，都要体现法定增长的要求，保证科技经费的增长幅度明显高于财政经常性收入的增长幅度，逐步提高国家财政性科技投入占我省GDP的比例。
为督促各级政府重视财政科技投入，我省可以借鉴浙江的做法，把包括科技投入在内的若干科技进步指标纳入各级政府官员的政绩考核体系，通过省级财政、科技部门组织的联合实地调查和新闻媒体的监督，引导各级政府自觉增加科技投入，进而确保全省财政科技投入实现稳定增长。
2.充分发挥财政科技投入的引导作用，建立多元化、多渠道的科技投入体系
湖南省是我国中部的经济欠发达省份，经济实力有限，而要实现科技进步并以此来促进湖南的跨越式发展，如果单纯依靠财政的科技投入无疑杯水车薪！因此，如何最大限度地发挥财政资金的导向作用，积极引导民间资金参与湖南的科技事业发展进程，构建多元化、多渠道的科技投入体系方是解决之道。针对我省风险投资机构规模偏小、信用担保额度不足的问题，笔者建议如下：
（1）创立风险投资母基金，引导民间资金参与高新技术产业投资
科技投入不足、缺少有效融资渠道是制约我省高科技成果产业化程度提高的关键因素。由于高新技术产业高风险的特点，民间资金一般不愿投资于高风险的高新技术产业，这就需要政府出资创立风险投资母基金。
针对我省科技活动产出高（全国第6、中部第1）、高新技术产业化程度低（全国第25、中部第5）的特点，建议成立湖南省科技成果转化母基金，由省财政注资为主，积极吸引民间资本参与，并通过优惠政策、市场化的操作等规范化的运作模式，最大限度的降低投资风险，提高投资收益，进而吸引更多民间投资参与。当风险投资基金壮大起来以后，政府应择机适时退出，防止政府机制对市场的过多干预。
（2）建立专门的财政担保基金或资助基金，用以支持高新技术的创新
财政担保，是指在可行性研究的基础上，对具有良好前景和高风险的科技创新项目或高新技术企业，提供政府信用担保，以此吸引金融资本、民间资本的投入；财政资助则可以通过以下方式来进行：通过财政贴息吸引金融资本投入科技研发；财政拨付一定资金，支持承担研究项目者共同完成某一科研项目；财政提供相关设备和服务，为研究项目承担者进行科技研发创造必要的条件等。财政担保和财政资助可以有效地引导金融资本、民间资本投资于科技创新项目和企业，缓解高新技术产业在创立之初所面临的资金瓶颈。
为了保障财政担保资金的充足和连续，建议在每年的财政科技预算中专门安排一定比例的预算资金用于财政担保和财政资助，成立专门财政担保或资助基金，专款专用，结余留用。同时通过行政立法使其制度化、规范化，任何单位和个人不得以任何借口截留、挪用，切实发挥财政资金对科技事业的支持和引导作用。
（3）加强预算管理，加大政府科技采购力度
政府科技采购是世界各国促进高新技术产业发展的普遍做法，它既是一项财政科技引导政策，又是一种变相的财政科技扶持。正确地运用政府采购制度，可以对科技事业发展起到直接支持和间接引导的双重功效。
首先，由科技部门会同综合经济部门按照公开、公正的程序确定对科技创新产品进行认定，明确科技创新产品的认定标准和范围。然后财政部门在已获认定科技创新产品范围内，确定政府采购科技创新产品目录，实行动态管理。
其次，加强预算控制，优先安排科技创新项目。采购人用财政性资金进行采购的，必须优先购买列入目录的产品。采购人在编制年度部门预算时，应当标明科技创新产品。财政部门在预算审批时，优先安排采购科技创新产品的预算，从而促使采购人自觉采购科技创新产品。
（二）调整和优化我省财政科技投入结构
1.按照公共财政的要求，明确财政科技投入范围
按照公共财政的要求，财政科技投入应重点支持那些私人不愿提供或不能提供的公共科研领域，诸如基础研究、社会公益研究和前沿技术研究等。同时，由于地方财政主要用以提供地方性公共物品，反映在科技投入上，就是财政要支持地方特色或支柱产业的发展、外溢性较小的公共科技领域，重点解决行业和区域经济社会发展中的重大科技问题。
联系湖南实际，笔者认为湖南省的财政科技投入应放眼整个国家的区域功能定位，在国家产业政策的指导下，重点投向电子信息、生物医药、新材料、光机电一体化、农产品深加工等5个高新技术产业和冶金、石化、机械、轻纺、食品等5大传统产业的改造，进而打造区域性科技创新体系，以科技创新促进湖南崛起。此外，湖南有着良好的人才资源，科技的投入产出比居全国前列，应加大财政对科学普及的支持力度，各级政府要严格按照《科普法》和《湖南省科学技术普及条例》规定，将科普经费列入同级财政预算，并随财政收入的稳步增长而逐步增加财政对科普工作的投入。
2.科学界定财政科技经费的供应范围和逐步调整优化支出结构
合理安排科研机构正常运转、政府科技计划（基金）和科研条件建设等资金，逐步优化财政科技支出结构。继续深化科研院所体制改革，采取自我转化、同类合并、科企联合等形式，促使应用型和有市场能力的社会公益型院所向科技型企业转变，逐步减少财政拨款的科研单位数量。对认定的非盈利性科研机构的，通过改革拨款机制，改养人为办事，改机构支持为项目支持，大幅度加大对项目的支持力度，保证其合理资金的有效供给。
（三）创新财政科技投入管理机制，提高科技经费的使用效益
1.优化预算科目设置，实施集中管理
为了全面、真实地反映财政科技投入总量和结构，保障财政科技资金的安全和效率，建议将我省研究机构人员经费从科技经费中剔除出去，纳入到一般性预算支出科目之中，让科技经费真正名副其实地成为研究和创新的经费；同时将现行的科技三项经费、科学事业费、科研基建费和其它部门事业费中安排的用于科技方面的经费科目合并为一个科目—省财政科技经费，并将其进一步划分为基础性、公益性和前沿研究经费、产业技术研究经费、科研基建和科普经费以及科研机构专项经费，切实承担起国家支撑科技事业发展的基础条件等资金保障功能，创造出科技发展的良好环境。同时为了改变科技经费多头管理的局面，建议将科技经费集中到我省科技主管部门统一管理，以避免重复建设，集中力量办大事，提高资金使用效益。
2.建立财政科技经费的预算绩效评价体系，建立健全相应的评估和监督管理机制
财政科技经费绩效评价就是对财政经费的运作结果与绩效目标进行对比判断并将价值信息应用于未来决策优化的管理行为，也可根据绩效评价的阶段要求，随时反馈需要信息以提供咨询决策和及时调控。建立财政科技经费的绩效评价体系，首先要明确设立政府科技计划和应用型科技项目的绩效目标，并相应设立一套财政支出项目评价的指标体系，一旦确定了项目，就应该将载明该项目投入数额、各种渠道来源、资金额及比例和应达到的经济、社会和环境效益的指标作为辅助材料列入年度总预算中。然后通过对项目的绩效评估和经费的申报、评审、立项、执行和结果的全程监管，建立全面的追踪问效机制。
［收稿日期］2006—09—16
［基金项目］湖南省教育厅人文社科项目（湘财教指［2004］88）
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