从《民办教育促进法》的颁行看民办高教发展的新理念，本文主要内容关键词为：高教论文,新理念论文,民办教育论文,促进法论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G40-011.8 文献标识码：A 文章编号：1008-5424(2003)03-0048-04
“千呼万唤始出来”的《民办教育促进法》，将于2003年9月1日起施施 这是中国教育界包括高等教育界一件值得庆祝的事情，可以被看作是中国民办（私立）高等教育发展的一个重要的里程碑。它表明，广大民办高等教育工作者多年努力和奋斗的成果，得到了社会的充分肯定；它体现出民办高等教育在中国高等教育体系中的重要地位和作用；它同时折射出中国高等教育未来发展战略的走向。
一、从“拾遗补缺”到“重要组成部分”：中国民办高教发展的必然趋势
20多年来，民办高等教育走过了一条不平坦的发展道路，从“拾遗补缺”阶段逐渐过渡到了“组成部分”阶段。所谓“拾遗补缺”阶段，是指上世纪80年代改革开放初期，民办高等教育的地位不被承认，民办高等学校“默默”地做着为正规高等教育体系弥补缺漏的工作。它们面向广大社会青年，承担自考助学的任务。所谓“组成部分”阶段，是指随着市场经济体制逐步确立，民办高等教育也慢慢地为社会所接受，它们此时不仅助学，而且开始办学，但还是以非学历教育为主。1993年颁布的《民办高等学校设置暂行规定》中第一次提到“民办高等教育是我国高等教育事业的组成部分”，这在认识上大大跨进了一步；但作为“组成部分”的民办高等教育，在绝大多数情况下仍被看作是公办高等教育的补充。
1997年，中共十五大提出调整和完善所有制结构及公有制实现形式多样化等思路，是社会主义所有制理论的重大突破，随后进行的宪法修订进一步明确了“个体经济、私有经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分”。它首先从法律上为民办高教的发展扫清了制度上的根本障碍，使得民办高等教育有可能成为我国高等教育事业的重要组成部分，纳入国家教育发展规划。当时许多高教理论界的人士由此预见到，民办高等教育作为“重要组成部分”定位的合理性，将通过其自身功能的发挥不断得以证明。
六年来中国高等教育的发展历程印证了上述预见，民办高等教育的地位明显提高。首先，有利于促进实现高等教育大众化。马丁·特罗(Matin Trow)早就指出，大众化不仅仅是指适龄青年毛入学率在15%～50%之间的数量指标，而且量的增进必然要引起质的变化。因此，只有发展民办（私立）高等教育，与公办高等教育展开合作与竞争，坚持质量标准多样化，培养多种类型、规格的人才，才能在实现大众化的过程中避免或减少各种负面影响。其次，确立民办高等教育的应有地位，能够促进公办高校深化改革。民办教育的崛起，促进了教育结构的优化和教育资源的合理开发利用，既有助于解决教育投入问题，也打破了由政府包揽办学的格局。这直接或间接地影响到新高职投入模式改革和民办二级学院甚至大学城兴办热潮的形成。
可见，发展大众高等教育的需要和可能，事实上确立了民办高等教育的地位；但尚缺法理上的确认，亟待补足。《民办教育促进法》的颁行，满足了客观要求。《促进法》总则第三条规定“各级人民政府应当将民办教育事业纳入国民经济和社会发展规划”，展现出民办高教新的定位。
二、从“支持发展”到“促进发展”：中国民办高教发展战略的未来走向
建国后，中国高等教育的发展战略大致经历了三个阶段的演化，即“有限发展战略”阶段(1949～1991)、“稳步发展战略”阶段(1992～1998)和“积极发展战略”阶段(1999～2005)。
其中，第一个阶段深受计划经济的影响，过于强调高等教育发展的计划性，但这一阶段后期(1985～1991)，在《中共中央关于教育体制改革的决定》推动下，出现了所谓“新大学运动”（中心城市办大学），还促成了民办高等教育的兴起，1991年民办高校已发展到400多所。此时，民办高等教育尚处于自发性的摸索和艰难创业时期，几乎没有纳入政府的“视野”，因此谈不上有什么民办高教发展战略。
第二个阶段，中国区域经济与地方高教的发展互动，客观上进一步拓宽了民办高教的发展空间，政府开始关注民办高等教育，并且试图将之纳入“内涵式发展”的战略思路中，以结构优化论为前提，“有条件地支持”民办高教发展，限定其主要举办非学历教育，对其办学条件提出一定要求。显然，这种“支持发展”同时包含着一定的“限制性”。
第三个阶段是中国高等教育迅速迈入大众化的时期。政府倾向于借助计划管理手段，按照预先的高教结构设想，引导民办高教以发展高职教育为主，协助公立高教系统实现大众化发展目标。相比过去，各级政府普遍加大了对民办高教的扶持力度。但是，阻碍民办高教发展的因素依旧存在：一个是发展资源问题。民办高教持续发展，需要有效扩大经费来源，充分吸纳社会资金，然而欲使民间资金投向教育，须解决一个投资回报问题。另一个是发展空间问题。目前大多数民办高校没有颁发学历文凭的权力，办学层次类型也受到计划管理的制约。后一个问题也受到前一个问题的影响，民办高校自身的办学实力急待加强。因此，转变发展战略，依靠市场机制和产业理论加速民办高教发展，是大势所趋。这种“出政策，促发展”的理念在高教理论界早已达成共识，《民办教育促进法》的颁行，使之成为现实。
《促进法》第七章第五十一条规定“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。”《促进法》第七章第四十四条还规定“县级以上各级人民政府可以设立专项资金，用于资助民办学校的发展。”这些法律规定，确立了“积极主动，加快速度；创造条件，促进发展”的民办高教发展战略新思路。
三、从“区别对待”到“一视同仁”：中国民办高教主体权益的逐渐确立
长期以来，民办高教形成的自发性、私立性质及其主要实施非学历教育的特点，导致被“另眼相看”，无法与公立高教处于平等的地位。在许多人眼中，它是离退休人员、落榜生和门外汉的“收容所”。这些观念的根深蒂固，影响到政府的政策措施，引发了民办高教办学过程中一系列涉及主体权益的问题。
民办高教的主体，是指民办高校内部的各类人员，如教师、学生、办学者等。他们面临着诸多问题的困扰。前一时期，较为突出并引起争论的问题有：学生的社会福利待遇问题，教师的学术待遇问题，举办者的权益问题等。虽然，就本质而言，许多问题与中国旧体制的“遗留症”不无关系，随着计划经济向市场经济转型的完成，一定程度上可以得到化解，但是，抛开客观原因，也的确从中反映出现阶段民办高教和公办高教之间的“距离”。
在社会转型中，中国高等教育正经历由“国家干部教育”到“社会公民教育”的转变，民办高校学生的社会福利待遇问题，往往成为关注的焦点。譬如，许多民办高校的师生对户口迁移、车票优惠等问题反响强烈，批评声不断。这些问题实质是旧的社会福利体系与高等教育发展之间的矛盾，同时也有社会观念问题。当前特别需要确立不同高教系统中学生的平等地位，从而敦促社会有关部门尽可能地出台公平的政策。
过去，民办高校主要聘用兼职教师和退休教师，同时具备两种身份的教师并无不公平感。但随着民办高校办学规模的扩大、层次的提高，专职中青年教师的比例逐步增加，职称评定、学术发展等问题突出出来，同时也面临诸如社会保障等福利待遇问题。当前亟需确立民办高校教师的合法地位。
以往，民办高校的举办者在办学过程中，也遇到了一些涉及权益的问题。譬如，按照银行过去的规定，办学单位一般不能直接从银行贷款，如果有需要，公办高校可以经由上级政府主管部门获得贷款，而民办高校的举办者则难以作到，表面上这是社会部门的规章不合理，实际也反映出民办高校和公办高校在相关权益上的不平等。只有保障举办者的合法权益，才能保护其积极性，实践中急待用法律约束社会有关部门的政策及行为。
《促进法》反映了上述实践要求，总则第五条规定“国家保障民办学校举办者、校长、教职工和受教育者的合法权益。”第四章第二十七条规定“民办学校的教师、受教育者与公办学校的教师、受教育者具有同等的法律地位。”显然，这些规定有助于逐步确立民办高教主体的权益。
四、从“理念法制化”到“政策制度化”：中国民办高教良性发展的必经之路
经过以上三方面的分析，我们可以看到，《促进法》的颁行，对中国民办高教发展而言，是向前跨了一大步，主要体现在“理念法制化”上。所谓“理念法制化”，是指作为人们思想观念的认识成果上升为法律条文。如果说，理念还比较依赖人们自觉的认识活动的话，那么，许多过去只为高教理论界人士所认同的民办高教发展理念，通过反映到《促进法》的条文中，从而成为一种有相当约束力的规范性认识成果，将具有更广泛的传播性和影响力。
《促进法》所体现出的各项精神，为解决或缓解民办高教发展中的问题提供了前提和可能性。改革开放20多年来，“依法治国”的思想已经在中国深入人心，遵循法律途径解决民办高教发展中的问题，显然比盲目找领导、造舆论要更有效。《促进法》颁行的重要意义之一，正在于此。
同时，需要指出的是，法律条文中所包含的基本精神，的确为解决实际办学中的问题扫清了很多障碍，不过，从“理念法制化”过渡到“政策制度化”，还有相当长的一段路要走。这里所谓的“政策制度化”，是指在基本法律的基础上，进一步制定适用于特定部门或领域的具体可操作的法律或规章，并在该部门行使管理或服务职能时形成相应的行为规程。显然，其内涵是将法律规定具体化落到实处。这一过程之所以不可或缺，是因为：
首先，人是行为的主体，基本法律出台后，在贯彻落实中，仍需进一步统一思想，协调立场。《促进法》几经周折，方才出台，表明有些内容尚存分歧。而且在推行法律特别是基本的法律时，执行者需先领会其中的精神，之后才能形成合法的措施或行为。
其次，作为民办教育的基本法律，《促进法》不是万能的，尚需各种配套法律和规章。由于法制化进程不可能一蹴而就，先出台基础性的法律是切实可行的，但不能满足于此。目前，中国民办高教的区域性特征十分明显，具有可操作性的地方性法规对办学实践有直接的意义。因此，以《促进法》为依据，加快各地方的立法，是今后进一步要做的工作。
此外，即便地区或部门的法律及规章已经较为完备，在实施中也还需要具体化，仍有一个不断改进的过程。可见，尽管出台各种法规十分重要，但同样重要的是，民办高教界需要和社会有关部门进行经常性的沟通，保持密切的联系，加强协调与协商，共同探讨如何依法促进发展的措施，并协助有关部门在实践中不断总结经验，构建合理合法、灵活高效的制度常规。