2012年CNKI服务型政府研究综述，本文主要内容关键词为：服务型政府论文,CNKI论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D63[文献标识码]A[文章编号]1006-0863(2013)05-0113-05
本文以2012年CNKI服务型政府研究典型文献为对象，系统梳理服务型政府研究成果的新特点、新趋势，以期对进一步建设服务型政府，完善中国社会主义行政体制提供管窥之见。
一、2012年CNKI服务型政府研究文献概览
早在1999年，就有学者提出服务型政府概念。[1]2004年2月21日，温家宝总理在中央党校省部级干部研究班结业仪式讲话中正式提出“建设服务型政府”，此后服务型政府的理论和实践研究迅速发展，成果日益丰硕(以中国期刊网(CNKI)文献为据，见表1)。
学术界研究服务型政府大体经历了三个阶段：初步探索阶段、拓展阶段、系统化与创新阶段。初步探索阶段主要涉及服务型政府的研究缘起、基本概念以及与传统政府模式的区别等；拓展阶段的重点集中于基础理论、经验介绍、实践分析以及宏观思路与具体路径等；系统化和创新阶段主要集中在行政管理体制改革、社会管理体制改革和公共服务体制改革三条主线上。[2]2012年CNKI期刊文献服务型政府研究正处在第三个阶段上。
总体看，2012年服务型政府相关理论和实践研究内容不断拓展、视角更为丰富、领域进一步细化，研究方法进一步创新，研究成果质量进一步提升。从研究内容看，主要涵盖了服务型政府理论内涵、价值理念、生态环境、构建途径、绩效考核、建设成就和问题等；从研究视角看，主要选取的研究角度有公民社会、和谐社会、后工业社会、政府职能、绩效考核等；从学科领域看，主要涉及到政治学、行政学、法学、经济学、哲学等领域；从研究方法看，主要采用的有比较分析、实证分析、文献统计分析、系统分析、案例分析等。与以往服务型政府相关研究文献比较来看，2012年服务型政府相关研究贯穿着服务型政府发展的全过程，突出的特点有：
其一，服务型政府的价值理念和生态环境研究较为深刻。在服务型政府研究和实践过程中，出现了不同的政府理念和政府观，理清这些概念并确定服务型政府发展的价值取向和理念体系，是服务型政府进一步科学发展的前提条件。
其二，服务型政府的回应性、相关方角色定位及其职能作用研究较为全面。如何构建反应机制以提高政府回应性是服务型政府必须解决的核心内容，回应性涉及服务主体和客体之间的关系，主要集中在服务型政府与社会、服务型政府与公民、服务型政府与企业等之间的关系研究，其中主要集中在服务型政府与第三部门的关系，服务型政府与社会管理创新的关系研究方面。
其三，服务型政府的行政行为和领导能力研究进一步细化。中国的行政生态较为复杂，从全能型政府向有限政府转变过程中，确立正确的行政行为类型和导向，对于成功建设服务型政府具有方法论价值。
其四，服务型政府的绩效评估研究有所创新。服务型政府建设的本质是政府与市场、国家与社会关系的深刻调整，因此必须确立新的评价指标体系，才能为正确的行政行为提供目标导向，才能在保证充足的基本公共服务提供的同时，全面提升政府治理能力。
其五，服务型政府建设的阶段性总结成果剧增。因学界有学者提出以十六大为全面展开服务型政府建设的时间起点，2012年成为服务型政府建设的十年时间节点，因此对服务型政府建设进行阶段性总结的成果较多，对成就和问题的梳理比较全面深入。
其六，对服务型政府深入发展的理性思考更为深刻。服务型政府在中国的发展毕竟是全新事物，其价值取向、理论基础、理念体系、发展模式、职能范围等都是全新领域，因此对于什么是服务型政府、如何建设服务型政府等深层次发展的问题既需要理论回答，也需要现实的发展模式研究。
二、服务型政府全过程研究典型文献综述
1.逻辑起点：服务型政府的价值理念与生态环境。政府价值涉及政府存在的合理性和根本宗旨问题。亚里士多德认为政府的根本宗旨是创造和保护公民或社会的公共幸福；托马斯·阿奎那认为政府的价值在于殚精竭虑地增进公共福利；霍布斯认为正义的政府应该是公私利益结合得最好的政府。服务型政府必然要求服务成为政府的基本价值取向，其实质是服务型政府必须彰显政府的公共性。“政府的公共性问题是行政哲学研究的基础性课题，从规范建构来讲，‘公共性’实质上是政府对公共利益的追求，可以将其在形而上层面定义为一种基于公共利益至上原则的价值标准，在形而下层面可以看作是政府对公民现实利益与权利的极力维护”。[3]
不同的价值理念，决定着服务型政府的发展方向和质量，进而形成不同的政府观。中国的服务型政府理念体系应由“共产党领导、全心全意为人民服务、民主行政和法治行政、有限政府、责任政府和创新政府六大理念构成”[4]。当前中国存在三种服务型政府观：“基于政府价值理念的内涵定位和适应后工业社会治理要求的服务型政府观；基于政府价值理念的内涵定位和主要借鉴工业社会治理经验的服务型政府观；基于政府职能结构的内涵定位和主要借鉴工业社会治理经验的服务型政府观”[5]。政府观实质是政府生态环境的现实体现，服务型政府发展有其鲜明的时代背景，从而形成理论与实践发展的生态环境。王勇认为当前社会已经进入后工业社会，不确定性丛生，为推进一种网络结构的多元合作治理体系的形成，发展服务型政府势在必行。[6]
2.职能定位：服务型政府回应性及相关方。回应性是执政党无可回避的执政理念，也是民主政府的必要条件。达尔认为：“民主的主要性格是政府对公民的偏好不断地做出回应”[7]。吉登斯也指出：“政府和国家的自身改革不仅要满足效率的目标，也得对选民做出回应，即使最发达的民主国家也存在这个问题”[8]。政府回应性历来是公共行政学研究的重点，宪政主义范式侧重于“政府对谁回应”、管理主义范式侧重于“政府如何回应”。“回应性与服务型政府具有内在契合性，服务型政府要实现其服务宗旨并承担服务责任首先要能清楚了解公民社会的需求，而回应则是连接需求和服务之间的传导机制。如果缺乏公众回应，民众无法有效表达他们的需求，政府也难以有针对性地提供公共服务，服务型政府的服务宗旨也就不能在实践运行过程中得到体现”[9]。提高政府回应性离不开第三部门的发展和公民政治参与能力的提高。政府与第三部门是公共治理的两个重要主体，二者既不相互对立也不相互取代，二者在行动起点、价值理念及行动目标上的逻辑契合性使得合作具有了天然基础。但这并不意味着二者完全等同，第三部门的存在不是为了与政府斗争，而是为了帮助政府更好地履行其职能，补充政府在履行社会职能方面的不足。[10]第三部门的发展离不开公民能力的提高，公民能力即是公民政治参与能力，是公民能够影响政府决策的能力，公民能力的提高有利于促进服务型政府建设，是服务型政府建设的促进器，同时服务型政府建设反过来又会拓宽公民政治参与的渠道、更好的契合公民的利益诉求、构建更为民主的公共领域。[11]
政府既是社会的一部分，又主导着社会发展。越是复杂的社会，管理复杂性和难度就越大，因为社会规模的大幅度增长使得政府对需求方的反应产生了信息不对称，从而呼唤政府创新社会管理体制。正确界定政府在社会管理中的地位和角色，需要构建服务型政府。“社会管理”的核心在于“社会自治”，社会当以“善治”为目标，而“善治”取决于两方面，即良好的“政府管理”和良好的“社会管理”(社会自治)。[12]从良好的政府管理走向社会治理，需要构建服务型政府，创新社会管理体制。政府社会管理体制改革的要旨在于“如何消除对全能政府的依赖，并在限制强制性权力行使中改善公共服务，其政治思维倾向和价值追求不是以维持社会稳定为目标，而是促进社会公平正义的实现，因此政府社会管理体制改革应当融入服务型政府建设之中”[13]。
3.行为能力：服务型政府的行政行为和领导能力研究。中国的行政生态较为复杂，从全能型政府向有限政府转变过程中，对工业化阶段出现的市场主体繁杂、市场行为混乱等现象进行有效控制需要正确的行政行为，如此才能确保政府成为公民为本位的服务者。黄学贤等将新的行政生态下的行政行为分为：行政给付类、公私合作类、行政服务类和行政指导类行为[14]，将其特征总结为：行为作用体系变迁、行为主体多元化、行为依据灵活化、行为方式多样化、行为效力层次化、行为目的清晰化、救济途径非典型化等。[15]
政府要成为合格的服务者，对各级政府的领导能力必然提出严峻挑战。建设服务型政府过程中，转变政府的领导理念、明确政府的领导职能、提升政府的领导能力、优化政府的自我领导成为关键。[16]为了有效推进服务型政府建设，党政领导干部需要强化与服务型政府内涵相适应的领导能力，即整合能力、法治能力和回应能力等。[17]政府领导能力决定着政府的执行力，政府执行力的提升是构建服务型政府的关键。当前需要提高公共决策的科学性与合理性、构建科学行政体制、提高执行主体的执行素质、完善与强化政府执行监督与责任追究机制。[18]公务员是建设服务型政府的主体，政府执行力的提高离不开各级公务员及其能力的提升。我国现行公务员制度中存在着“以事为本、职位分类不科学、考试录用机制不合理、考核激励机制不健全”等与服务型政府建设不相容的因素，因此深化公务员制度建设紧迫而必要。[19]
4.结果导向：服务型政府的绩效评估。以服务为导向的绩效评估是推动服务型政府建设的重要杠杆和动力机制。当前对什么是服务型政府绩效评估、服务型政府与绩效评估的关系、服务型政府绩效评估的价值取向、评估主体和评估内容以及评估模式等问题，还需要深入系统的研究。[20]薄贵利认为，推进服务型政府建设，构建以公共服务为主要内容、以提高公共服务效能为主要目的服务型政府绩效管理体制迫切而必要。[21]龚向平认为，国外政府的绩效评估，是其在保持现存政治制度的基础上、在政府部分职能和公共服务市场化输出之后所采取的治理方式，也是公众表达利益诉求和参与政府管理的重要途径与方法，绩效评估有效促进了西方国家公共行政效能的提升和政府形象的重塑，值得借鉴。[22]
在互联网高度发展的当今社会，服务型政府建设必然离不开电子政务的发展，电子政务建设的目的是为公众提供更加便捷的服务，因此对电子政务的绩效评估将成为服务型政府建设的重要组成部分。要建立服务型政府下的电子政务发展标准，以考评为手段，促进电子政务深度运用，从而改善政府与公众关系，满足公众需求。[23]
5.阶段性总结：服务型政府发展成就和问题。近十年来，通过理念确立、基本公共服务体系构建和公共财政体制改革、公共服务机制创新等，我国服务型政府建设取得了重要进展。党的十六大以来，服务型政府建设在职能转变、组织结构优化、行政运行机制改革、加大财政投入力度以及推进基本公共服务均等化都取得了较大进展。但与经济社会发展需要相比较，我国服务型政府建设中政府职能转变尚不到位，政府组织结构尚未优化，行政运行机制尚待改进，财政支出结构尚不够合理，基本公共服务失衡比较严重。[24]
服务型政府是落实科学发展观的根本途径。郁建兴等认为，虽然十年来服务型政府建设的成就有目共睹，但政府间职责分工不合理，社会政策体系整体规划缺失，以及公共服务供给机制不完善，公共服务供给效率和效益未能尽如人意等使得发展型政府难以超越，政府转型远未完成。[25]余浩对全国31个省、自治区和直辖市2008年-2012年间发布的160份政府工作报告进行了统计分析，发现北京、上海、重庆、安徽、浙江五省市连续五年都在政府工作报告中提出服务型政府建设的任务，有不少省市连续两年或者三年提及服务型政府建设举措。但总体看，只有15个省市连续提出建设服务型政府的详细举措，在全国不足半数，由此可见，服务型政府建设的实践力度在中国还有待加强。[26]
三、对服务型政府建设的深层思考
服务型政府是在中国行政改革的大潮中诞生并发展的，是综合思考行政改革道路及其目标方向做出的战略选择。服务型政府建设经历了十多年的发展，在为什么建设服务型政府、如何建设服务型政府、建设什么样的服务型政府等深层次问题上，2012年CNKI期刊文献出现了更多的理性思考。
1.理论进路：服务型政府研究的误区和出路。服务型政府建设的本质是政府与市场、国家与社会关系的深刻调整，需要发展出适合中国政府发展的理论话语体系和实践模式。目前服务型政府研究中存在着理论的误植、历史的“混搭”、方向的误导等错误现象，这不利于服务型政府的建设发展。张康之详细考察了中国政府行政改革走过的路径：中国社会几乎是与西方国家在20世纪80年代以来同时进入了行政改革的季节，但金融危机、欧债危机、侵占华尔街等事实证明，西方国家已经陷入了改革失灵的境地。而中国政府提出的服务型政府建设目标，实际上是站在了人类治理文明发展的最高点，既把握了人类社会治理变革的新趋势，也前瞻性地规划了未来的政府治理模式。这就决定了服务型政府的战略目标是构建全新的政府治理模式，不是简单的既有政府模式框架下的技术性改进，或者是公共服务提供内容、技术、手段的改进。[27]因此以十六大为分界点，中国的行政改革基调从“机构改革”转移到了“行政管理体制改革”上，而行政管理体制改革的实质是政府模式选择问题。
服务型政府建设必然包含政府理念转变、政府职能转型与政策工具创新等层面。郁建兴等指出，目前服务型政府研究呈现出三种路向：一是沿袭公共行政的理论发展，探讨服务型政府的价值体系；二是在国家与社会关系视角中，讨论服务型政府的本质与职能；三是受管理主义思潮影响，讨论政府服务方式的转变与创新。已有研究梳理了服务型政府的理论资源，并试图回答服务型政府是什么、做什么以及怎么做的问题，但存在着理论规整性欠缺、囿于行政改革范畴、规范的制度分析较多而实际的政府过程分析较少等问题，服务型政府建设作为一种政府转型，显然已经超出了政府如何提供服务的范畴，而必然涉及政治权力的重新分配、国家与社会关系的重构以及政府行为逻辑转换等一系列问题。因此今后时期的服务型政府研究，很可能围绕着分析影响政府转型的关键因素、评价政府的政策绩效、探索有效的政府改革路径等方面展开。[28]
2.战略目标：服务型政府建设的战略节点与战略任务。服务型政府建设是随着经济社会的发展而不断推进的历史过程。建设服务型政府，是我国行政体制改革和政府管理创新的长期战略任务，将伴随现代化建设的始终。因此推进服务型政府建设必须与推进社会主义现代化建设和深化行政体制改革同步进行。党的十七大后出台的《中共中央关于深化行政管理体制改革的意见》将深化行政管理体制改革的总体目标定为：按照建设服务型政府、法治政府、责任政府和廉洁政府的要求，到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。这实际上确定了建成服务型政府的时间表。薄贵利认为应以2020年为时间节点制定服务型政府建设的中长期战略目标。因2020年是我国实现全面建设小康社会目标的时间节点、是我国建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制的时间节点。到2020年，当全面建设小康社会目标和行政管理体制改革总体目标实现之时，我国应建成符合经济社会发展水平、适应人民群众日益增长的公共需求、体制机制比较完善、基本公共服务能力显著增强、基本公共服务水平有较大提高的服务型政府，这就是2020年我国服务型政府建设中长期战略的总体目标。[29]
3.发展保障：服务型政府建设的制度供给。服务型政府建设是在既有的中国政治与行政环境下展开的，其理论架构、构建程序和运行方式等，既关涉政治议题，又勾连社会治理模式。在全球化、民主化以及社会自治强度扩张的背景下，服务型政府建设既需要立足中国实际，在党的领导下按照马克思主义的政府建设路径进行，同时要处理好政府规模、结构以及与传统政府模式的关系问题。中国以机构改革为主线的行政体制改革方式在新的时代背景下必然面临着行政管理体制和政治体制之间的深层张力，服务型政府建设必然需要政治体制改革的推进，为服务型政府建设提供制度保障。[30]
标签：服务型政府论文; 基本公共服务均等化论文; 公民权利论文; 中国模式论文; 创新理论论文;