浅议当前中央与地方之间分税办法存在的主要问题，本文主要内容关键词为：中央论文,办法论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中央与地方之间的税种划分是实施分税制财政体制的一个核心问题，它不仅关系到各级政府的财政利益，同时也关系着分税制财政体制能否有效运行。我国1994年分税制改革确定的在中央与地方之间的分税办法经过5年多的实践检验，总体上说还是可行的，但一些税种的划分办法现在看起来仍存在一定的问题，不仅在执行中出现了种种矛盾，而且从多级政府间财政关系的理论角度看也欠妥当。为了进一步完善我国的分税制财政体制，今后应对税种划分中存在的这些问题适时地加以解决。
一、关于增值税的归属问题
1994年税改以后增值税成了我国的第一大税，目前该税约占我国全部税收收入的40%。按照现行的分税制办法，增值税是中央与地方的共享税，其收入的75%归中央，25%归地方。这样做主要是考虑增值税是我国的第一大税，把它作为共享税可以兼顾中央和地方两方面的经济利益；但我国现行的增值税是多环节课征的，产品每经过一个流转环节就要按增值额被课征一次增值税，在这种情况下将增值税作为共享税很可能带来地区与地区之间的税收利益冲突问题。具体来说这种冲突表现在以下两个方面：
（一）增值税税负地区之间的转嫁。从地区的角度看，目前作为共享税的增值税实际上是一种产地税，而不是消费地税，它极容易导致地区之间的税负转嫁问题。我们知道，增值税等国内商品税属于间接税，它要被加到商品的价格上去由消费者负担。为了不致出现甲国居民负担乙国税款这种国际不公平的局面，同时也为了提高世界经济效率，目前国际上规定，各国对国际贸易商品课征增值税、消费税等国内商品税应遵循消费地原则，即对国际贸易商品只由消费这些商品的进口国征税，出口国不对其征税。为了实施消费地原则，有关国家要进行边境税收调整：出口国在海关对出口商品要进行出口退税，进口国则要在海关对进口商品课税。然而，对在一国国内流通的商品人们却无法进行上述增值税的边境税收调整（在一国统一的大市场中，地区之间是不能设立关卡的）。这样，如果把增值税作为中央和地方的共享税，则地区之间商品交易的结果必然会出现甲地居民负担乙地增值税税款这种地区间税负转移的不公平局面。另外，目前我国商品生产交换发达的是东部沿海地区，在增值税负担可以跨地区转嫁的情况下，东部地区的产品大量销往西部地区，势必造成落后地区的消费者大量负担发达地区增值税的现象，这必然加剧我国地区之间的贫富差距问题。
（二）地区之间争夺增值税的税基。增值税作为共享税，与地方的经济利益关系密切，而且增值税的税基流动性很大（增值税以增值额为课税对象，企业通过转让价格等手段很容易使增值额在某个地区去实现，导致增值额地区间的转移），从而极易导致地区间增值税税基和税源的争夺战。近年来我国增值税征管过程中出现的许多问题实际上都与增值税被划为共享税有关。比如，目前一些地方为了增加本地区分享的增值税收入，不惜用财政返还的办法吸引外地企业来本地设立机构销售或结算，使更多的增值额在本地实现，而一些企业受经济利益的驱使哪里条件优惠就到哪里去设点开票结算，这种做法的结果必然是一部分增值税税源由其他地区转移到了实行税收返还的地区。又比如，目前异地总分支机构之间销售货物普遍存在总机构（生产企业）按分支机构（销售点）向市场销售产品的价格开具增值税专用发票，从而使外地的分支机构增值额为零，出现所谓增值税零申报，从而不在当地交纳增值税，实际上这种情况许多是由总机构所在地（产地）税务机关授意进行的，因为总机构按较高的价格向外地分支机构开具发票，可以人为地把一部分增值税税基以及一部分增值税税源转移到总机构所在地。这种做法的性质实际上与前面提到的方法一样，都是与外地争夺增值税的税源。
上述问题的发生都是由于增值税多环节课征以及中央和地方共享其税收收入造成的。为了避免发生此类问题，目前其他一些实行增值税的国家一般都把多环节课征的增值税作为中央（联邦）政府的独享税。为了让地方政府也能取得商品税收入，一些国家在中央（联邦）政府独享增值税收入的同时，允许地方政府征收只在零售环节课征的零售税。这种零售税因为是在消费者购买商品（劳务）时征收的，所以地方政府一般很难用上面提到的税收返还等方法来争夺税源（在零售税情况，地方政府只能通过降低零售税税率的办法来吸引周边地区的消费者，从而达到与其他地方争夺税源的目的）。例如，1991年加拿大开征多环节课征的增值税(GST)，该税完全划给了联邦政府，同时允许各省征收单一环节的零售税。
二、关于企业所得税的划分问题
按照目前的分税制办法，内资企业所得税按行政隶属关系划分，中央企业的所得税归中央，地方企业的所得税归地方；外商投资企业和外国企业所得税划归地方。也就是说，除了中央企业上交的所得税以外，其他各类企业上交的所得税都留归地方。将企业所得税划归地方最大的问题是它会造成地区之间的利益矛盾，影响地区间的平衡发展。
企业所得税是对资本的收益课税。而资本是很容易在地区间流动的，加之企业可以使用一定的会计手段（转让价格）在关联企业之间转移利润，因而对所得税税基流动性的影响也很大。理论和实践表明，如果这类税基流动性大的税种划给地方政府，则很容易导致地方政府通过种种手段吸引外地资本流入本地，与其他地区争夺税基和税源。特别是目前我国一些地区对外资和内资企业均实行所得税低税率优惠政策，从而诱使一些企业在这种税率优惠的地区设立机构（总公司或关联子公司），并通过转让定价手段把公司集团的一部分利润从高税区转移到这些低税区的机构去实现，从中达到避税的目的。由于非中央所属的企业和外商投资企业的所得税都划给了地方，所以上述企业的避税行为必然要影响到有关地区的税收利益。低税区因大量税基流入，其所得税收入会大幅度增加；高税区则因税基外流而遭受所得税收入的损失，特别需要指出的是，目前我国所得税的低税区都是经济相对发达的经济特区和沿海经济开放区，而高税区往往是经济不发达的地区，因而上述所得税税基的转移客观上会加剧地区之间的贫富差距和经济发展的不平衡。
国外在这个问题上也有经验教训。例如，美国联邦政府课征公司税的同时，有45个州的政府也课征公司税，而且各州的税率高低不一，从3%到12%不等。由于各州税率不一，所以美国也存在企业在各州之间转移利润从中避税的问题。为了解决这个问题，美国有30多个州签订了一个协议，决定用“马萨诸塞州公式”在各州之间分配利润。根据该公式，各州可以依据销售额、资产和劳动者报酬这三个因素来确定一个跨州公司美国境内所得应分摊到本州关联企业账上的利润，并据以课征本州的公司税。可见，如果没有一个地区间利润分配的合理方法，将企业所得税主要分给地方政府是有一定问题的。
另外，目前内资企业所得税按行政隶属关系在中央与地方之间划分，也不符合国有企业政企分开的改革原则。随着国有企业改革的深入，国有企业将逐渐与政府的行政机构脱钩，从这一发展方向看，按行政隶属关系划分企业所得税的归属显然是不恰当的。
三、关于个人所得税的划分
从国外分税制的情况来看，个人所得税在许多国家都是中央政府的重要税源（有些国家也允许省或州政府分征或分享个人所得税）。但1994年我国分税制改革把个人所得税划归给了地方政府。这样做主要是考虑我国个人所得税的税源还很有限，把个人所得税划给地方也有利于地方政府关心和加强该税的征管。但从长远来看，个人所得税应作为中央政府手中的一个税种，理由是：
（一）个人所得税是政府手中收入再分配的重要工具，它与政府的社会福利支出一道，可以在社会成员之间转移收入，缩小个人之间的收入分配差距。而这种收入再分配职能主要应由中央政府承担，由地方政府负责收入再分配有一定局限性。因此，在实践中，各国中央政府在负责一定的社会福利开支的同时，也都把个人所得税作为自己的一个税源，用个人所得税为本级预算中的社会福利支出筹集资金。我国目前国家财政的收入再分配功能并不强。一方面，由于征管水平等原因，个人所得税收入规模还很有限，并且缺乏对高收入者的收入调节。目前个人所得税收入占全部税收收入的比重只为4%左右，而且个人所得税收入的80%以上来自于工薪收入者。另一方面，政府预算中安排的针对低收入者的社会福利支出也不很多，例如，1996年国家预算中抚恤和社会救济支出占全部财政支出的比重不到2%。而且，国家财政现有的收入再分配功能主要是由地方财政承担的，中央财政所起的作用很有限。但从市场经济发展的客观规律来看，今后我国由市场机制导致的收入分配不公问题将会越来越严重，所以中央政府担当起收入再分配的职能也就显得越来越重要。这就要求国家在加大中央财政社会福利开支力度的同时，把个人所得税及时纳入中央财政的收入范围，以此加强中央财政在全国范围内的收入调节功能。
（二）个人所得税也是政府手中的“内在稳定器”，而且个人所得税可以实行累进税率，其“内在稳定器”的功能更强，所以，中央政府发挥稳定宏观经济的职能需要依靠个人所得税，从这个意义上看，把个人所得税划给中央财政也是必要的。
（三）个人所得税要对纳税人的全部所得课征，而纳税人的所得可能来源于许多地区。目前我国税法虽然规定个人所得税主要是源泉征收，但对纳税人在两处或两处以上取得工资薪金所得的、取得应纳税所得但没有扣缴义务人或扣缴义务人没按规定扣缴税款的，则规定要由纳税人必须自行申报纳税。由于纳税人可能异地取得收入，而纳税人居住地的地税机关并不容易掌握其在其他地区取得收入的情况，所以纳税人这时极易逃税。如果将个人所得税划归中央，由国税部门负责征收，由于国税部门更容易在全国范围内取得纳税人的收入信息，所以这将有利于对纳税人来源于不同地区的所得进行监控，防止纳税人逃漏税款。如果这时地方政府在中央的个人所得税税基上附征，他们也可以利用国税部门掌握的纳税人收入信息课征自己的个人所得税。在这方面，美国可以提供一定的经验，因为美国的州和县市政府对纳税人全部所得课征所得税时就是依据联邦政府税务部门提供的所得信息进行的。
（四）个人所得税在我国是一个很有潜力的税源，从加强中央财政收入能力的角度看，今后这个税种也应适时划归中央。理论和实践都表明，分税制财政体制下的税种划分必须确保中央财政的收入地位。目前，无论是发达国家还是发展中国家，中央（联邦）财政收入占各级政府全部财政收入的比重都很高，英国、法国、澳大利亚、意大利、荷兰、比利时等国这一比重高达80%以上，美国、德国、瑞士等国该比重也在60%以上。我国在1985年以后中央本级财政收入占全国财政收入的比重不断下降，到1993年这一比重已经下降到33.3%。分税制改革以后中央财政的收入地位有所加强，但与其他国家相比，目前可供中央财政集中使用的财力仍然偏少。所以应当考虑把一些大的税源划给中央财政。个人所得税当前来看收入并不可观，但随着我国税收征管水平的提高和高收入人员的增多，这个税种是一个很有潜力的税种。实际情况已经证明了这一点。近几年来，我国个人所得税的平均年增长率都大大高于同期工商税收的年平均增长率。所以，从发展来看，个人所得税今后纳入中央税体系是必要的。
四、完善分税办法的配套措施
将增值税、企业所得税和个人所得税完全划给中央财政以后，为确保地方财政的支出需要，必须采取相应的配套措施：
（一）完善地方税体系。我国是中央集权制国家，不能象美国等联邦制国家那样允许地方独立立法开征本级税收，但我国可以通过中央立法在不侵蚀中央税税基的前提下为地方设立一些新的地方税。这些地方税应当选择税基不容易流动的税种，例如遗产和赠与税、零售环节征收的销售税等。另外，还可以允许地方政府在中央税的税基上附征，如在中央个人所得税的税基上让地方附征留归地方的个人所得税。
（二）完善中央对地方的转移支付制度。出于宏观调控的需要，中央财政通过税种划分应掌握全国财政收入的绝大部分，但这并不意味着中央财政要把这些收入都开支出去，而是要根据科学的转移支付制度把取得的一部分收入补助给地方，从而加大地方财政的可支配财力，使地方在分税办法下少收但可以多支。目前许多国家都采取这种办法。例如，美国联邦政府支出中约有15%要用于对州和地方政府的转移支付，而州政府财政支出的22%是由联邦政府财政补助筹资的。我们国家也有转移支付制度，即所谓的税收返还制度，但它的设计和出台基本上是为了保地方的既得利益，很不科学。实行上述分税办法改革以后，一是要加大对地方政府转移支付的力度，二是要改革现行的转移支付办法，实行多数国家采取的一般性补助和专项拨款相结合的转移支付制度。
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