论管理层次的产权调整——乡镇企业与国有企业管理模式比较，本文主要内容关键词为：乡镇企业论文,层次论文,产权论文,企业管理模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
经济体制改革以来，相对于国有企业发展来说，中国的乡镇企业不仅增长快，而且效益也高。整个80年代国有工业企业每年平均增长大约8.5%左右，而以乡镇企业为主力军的集体工业企业则年平均增长18.5%，以作为衡量经济效益主要指标的全要素生产率增长率（TFP ）进行比较，国有工业企业每年平均增长2.4%，而集体工业企业为4.6%，是什么原因使乡镇企业得到如此迅速的发展？自80年代中后期以来，这个问题始终是国内外学术界关注的一个热点话题，按照西方主流经济学派的看法，国有企业之所以缺乏活力，一方面是因为政府在干预企业，没有一个政府官员对干预的效果负责，政府不能象个人那样获得相应的收益而不承担风险与损失；另一方面由于在缺乏有力的产权监督和相应的激励制度条件下存在着软预算约束，所以，解决的唯一途径是私有化。而中国的乡镇企业基本上是集体企业，而不是私有企业，为什么能够得到较快地增长？这是无法用私有化来解释的。林青松和威廉，伯德认为，乡镇企业的产权从总体上是清楚的，即它们属于乡镇政府所有。经济改革与财政承包以来，乡镇政府都有较强的财政动机和相对硬约束来兴办乡镇企业。社区政府已经变成趋利性的经济实体。我是同意这种观点的。问题在于同是财政承包体制下的政府，只不过是不同层次而已，为什么乡镇政府就能够有效地推动乡镇企业发展，而其它层次的政府就不能做到？本文的基本观点是，与各级政府对国有企业的控制相比，乡镇政府的管理幅度与管理层次数都比其它各级政府少，导致信息的传递成本较少，时间较快且符合企业的需要，从而使乡镇企业的经济效率比国有企业高。所以，调整对国有企业的管理层次和组织必不可少，而要做到这一点，只进行权、责、利的调整是不够的，需要在各级政府之间进行产权分配。
二、管理体制比较
在企业的产权归政府所有的条件下，政府与其所属企业的管理关系仍保持着一种以等级组织为特征的上级与下级的关系（盛洪，1992）。在这种关系中，政府要实现最佳的管理效率需要对管理层次和管理幅度作出有效的安排。管理学证明，一个管理人员即企业中的上级，可以直接管辖4—11人。随着企业内各部门的增加， 企业就必须增加管理层次。但是，管理层次越多，最高领导与最低的被领导之间的信息传递被泄漏和扭曲得越大，以致管理层次被称为信息的过滤器。同时，政府对企业的管理幅度越大，他在人事、财务、物资供应和计划等方面所发布的具体管理指令对每个企业的适用性就会越小。
根据这个管理理论，我们对乡镇政府与乡镇企业和乡镇以上的各级政府与国有企业之间的管理关系做一个比较，可以看出两者的管理效率在以下两方面的明显区别：第一，管理国有企业的层次比乡镇企业多。国有企业分为中央所属与地方所属两种类型。在中央所属的国有企业中，各部门和各级地方政府都是上传下达的中间管理组织。这种中间的管理组织比地方所属的国有企业还要多。管理层次多不仅带来了政府与企业的相互信息传递失真和计划与控制复杂化的问题，而且，由于各部门和各级地方政府的利益不同，对企业也产生了不同要求，各部门和各级地方政府所传递的指令与信息经常是相互制肘，甚至是相互冲突的，往往使企业无所适从。相对而言，乡镇企业所面对的就是一个乡镇政府，社区以外的各种职能的主管部门都是与乡镇政府发生关系的，由此可以避免职能不同部门对企业发布不同指令而引起的相互冲突（卢迈，1994）。总之，上边千根线，下边一根针。对于乡镇企业来说，这根针是乡镇政府，而对于国有企业来说，自1984年我国确立以企业改革为经济体制改革中心任务以来这根针就是它自身。第二，乡镇以上各级政府管理国有企业的幅度比乡镇政府要广泛。在乡镇企业开始发展的80年代，一个乡镇政府一般管理十几个或几十个乡镇企业，尽管乡镇政府与乡镇企业之间也存在着明显的政企不分的问题，由于企业的数量有限，乡镇政府容易控制企业行为。比如，珠江三角洲地区的大多数乡镇企业在承包制中，厂长、经理被赋予了一定的管理自主权，基本上是在新产品开发、销售计划和产品定价等具体生产经营业务方面，而关系到企业长期发展的决策，如扩大生产规模、增加新的投资项目和技术改造等都是由乡镇政府来决定的。由于乡镇政府对每个企业的具体情况比较了解，大多数的乡镇政府的决策是比较符合企业发展的实际需要的。相对而言，乡镇以上各级政府管理其所属的国有企业多达几百个，甚至上千个，政府不可能对每个企业的生产经营活动都了如指掌，并传递企业所需要的具体指令。所以，同样是政企不分，但县以上各级政府做不到象乡镇政府对乡镇企业那样对国有企业进行有效管理。
不同的管理组织对经济效益的影响是明显不同的。以广东省为例。据测算，1986—1992年期间，广东以乡镇企业为主体的集体工业企业的全要素生产率（TFP）每年平均增长4.5%， 而广东国有工业企业的TFP年均增长率为3.6%。在广东的国有工业企业中，地方所属企业的TFP年均增长是3.8%，而中央所属企业的TFP年均增长是3%。显然， 生产率的差别与管理层次及管理幅度的区别是完全一致的。由此可见，进行管理层次和管理幅度的调整对提高国有企业经济效益的积极作用是非常明显的。
三、两种分权效果比较
然而，自1984年我国确立以国有企业改革为经济体制改革中心任务以来，我国的体制改革并没有在各级政府和主管职能部门之间对管理企业的责任和权力进行具体明确的划分。由于在管理层次和管理幅度的调整方面没有取得实质性的进展。因而国有企业不能象乡镇企业那样得到政府部门的有效支持。这可以通过两种分权战略所产生的不同效果得到证明。
80年代以来我国经济改革的一个突出特点是以分权为导向，这种分权是沿着两个方向展开的：其一是把政府的权力与责任从中央政府下放给各级地方政府；其二是这种权力与责任从政府部门转移到企业。就前一种分权而言，一部分财政权力与责任的转移使各级地方政府产生了强烈的发展本地经济的动力与能力。在国家计划投资逐步减少，私人投资又极其微弱的情况下，地方政府充当了本地投资的主体。由于私有经济发展受到一定的制约，国有企业又存在着体制缺陷，更重要的是，非国有的集体乡镇企业的收益基本上归本地政府自己所有和支配，这样，集体性质的乡镇企业就成为地方政府发展本地经济的必然选择。在这种体制推动下，乡镇企业得了前所未有的高速发展。相对而言，后一种放权所产生的效果明显不如前者，80年代中期以来，由政府控制的人财物和产供销等管理经营各环节的权力基本上逐步下放给国有企业了，其放权的数量和内容不比下放给地方政府的少，但是国有企业增长大大低于乡镇企业，1978—1992年，国有工业产值每年平均增长8.08%，而集体乡镇企业为19.71%。进入90年代国有企业亏损数量持续增加。当然， 原因是多方面的，但是，在国有企业外部的各级政府之间的财产管理权限没有得到明确划分条件下，国有企业对所下放的各种管理权力的使用和施展程度不可避免地受到各级政府之间管理责任不清、财产权力不清的制约。这不能不说是一个重要的因素。
匈牙利经济学家科尔内认为：在转向市场经济中，企业的典型行为是一只眼盯着市场，另一只眼盯着政府（科尔内，1986），在我国，处于改革进程中的企业运作也明显地具有这种基本特征。在这种共同特征中，乡镇企业与国有企业的行为还是有区别的。对于乡镇企业而言，来自市场的信号和基层政府的指令都是明确的。相对而言，国有企业所得到的市场信息是清楚，但由于政出多门、相互扯皮使国有企业从各级政府和主管部门所得到的指令往往是不明确的。换句话说，乡镇企业和国有企业都需要政府指导，乡镇政府能够对其所属企业提供具体而明确的指令，而握有国有企业所有权的各级政府和主管职能部门难以协调并提供明确和统一的指令。这种管理上的差别必然体现在各自所属企业的不同行为和效率上。因此，我认为，在以建立现代企业制度为主要思路推进国有企业改革进程中，不应忽视对各级政府作为管理层次所进行的配套改革。
四、建议与结论
如何对各级政府进行管理层次的调整呢？根据乡镇企业的成功经验，应从明确界定各级政府的资产所有权入手，这是实现管理组织有效运作的基础。本来国有资产是由国家代表全体人民直接占有和支配，各级地方政府不是所有权主体，不能分享产权。在这种产权安排中，各级地方政府不过是中央政府的下属机构或在地方的一级代理人，其职能只是分级管理国有资产和业务主管国有企业的经营活动，原则上不过也相当于一级经理，没有剩余索取权（樊纲，1995）。
但是，在经济改革的现实过程中，我国出现了两种倾向。一是事实上的产权地方化倾向。由于中央不再直接管理企业，而是通过财政、金融的渠道间接引导企业。在企业内部，政府依靠承包制来管理，而承包者只有管理权而无财产权。这样，地方政府就掌握了事实上的一部分生产和投资权，并利用这部分资产取得地方的财政收入。二是各级地方政府弱化对国有企业管理的倾向。自经济改革以来，对各级地方政府和主管部门在管理国有企业上的职权、责任和利益进行过几次调整，从“条条”到“块块”或从“块块”再到“条条”。但由于缺乏客观的界定基础，往往造成一些主管部门和地方政府的有管理权限而无责任，或有责任而无利益等不对称的情况，效果并不十分明显。由于权、责、利界定不清楚，这就妨碍了各级地方政府有效地行使国家赋予的“分级管理国有资产和业务主管国有企业经营活动”的职能。在这种条件下，对于各级地方政府来说，首要的选择往往是把主要的精力放在事实上属于自己所有和控制的生产经营活动上，从而争取更多的地方收入。而不是千方百计地实施对国有企业的有效管理。其结果，对国有企业管理必然弱化。显然，这两种倾向的实质是，在国家作为终极所有权的直接代理人与各级地方政府发生委托—代理关系时，是以委托人的角色出现的，而对于各级地方政府来说，直接的委托人是国家，而不是终极所有者。这种各级地方政府与终极所有权之间的间接代理关系，无论如何也不会象直接代理那样明确所有者的利益要求。同时，终极所有者还需要通过国家增加更多的监督与激励费用来保证各个管理层次的代理人能够按照自己的利益要求有效运作，否则，产生上述两种倾向是不可避免的。
因此，与其固守原有的产权安排，即把各级地方政府放在具有一定管理权的位置上，并使其发挥上传下达的功能，不如承认各级政府直接作为一部分资产所有者代理人的身份，并划分清楚国有财产的各级政府归属的范围，即哪些归省政府所有、哪些是市、县和镇政府所有。这种产权安排从理论上说是符合终极所有权（全体劳动者所有）的利益要求，因为对终极所有权代理人的调整，即由过去的国家作为所有的终极所有权的直接代理人变为一部分终极所有权由地方政府作为直接代理人，有利于提高国有资产的运作效率。乡镇企业的成功经验表明，乡镇政府能够有效地对乡镇企业进行管理，关键在于乡镇政府作为本地所有者直接代理人对经营代理人（乡镇企业）的激励与监督成本比其它各级政府达到同样控制所花费的成本要高。同时，在对终极所有权的直接代理关系不模糊基础上，乡镇政府的管理权限与责任范围也是明确的。
无论在理论上和实践上都可以说明，现阶段只对各级地方政府和主管部门进行管理权限、责任与利益的改革是不够的，还需要在这些管理层次之间进行产权分配。只有各级政府所属的财产权与直接的代理关系明确了，他们各自所承担的管理权限与责任范围也就容易划分了。总之，这是乡镇企业成功的一条重要经验，也是我国对国有企业管理成效不大的一个薄弱环节，深化这方面的改革会对解决我国国有企业亏损和政企不分体制等问题有实质性的突破。
标签：管理层次论文; 国企论文; 所有权的转移论文; 产权理论论文; 国内宏观论文; 宏观经济论文; 企业责任论文; 经济论文;