企业制度变迁中的政府制度供给研究，本文主要内容关键词为：企业制度论文,制度论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F123.15；F045.51文献标识码：A文章编号：0257-5833（2003）12-0005-07
我国国有企业改革的目标是建立符合市场经济规范的现代企业制度，由于改革选择强制性制度变迁模式，因此，政府制度供给在发展中始终起着重要的推动作用。然而，经过20余年的改革之后，我国国企运行状况已发生较多变化，诱致性变迁因素开始成为引发国企内部制度需求的重要力量。本文从诱致性制度变迁因素的理论分析出发，探讨企业制度变迁中政府的制度供给职能，并结合我国具体国情，提出相关政策建议。
一、企业制度变迁诱因分析
由于组织结构的日益复杂，现代企业的内部存在着各种利益团体，企业制度的作用在于协调这些利益团体在生产过程中的分工协作关系，并将利润在他们中间实现合理分配。由于市场规模的扩大、制度选择集合的改变、技术的发展、制度服务需求的改变，以及其他制度安排的改变（注：参见林毅夫《关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁》，《财产权利与制度变迁》，上海三联书店1994年版，第376页。）等因素的出现，会使得潜在的外部利润无法在现有的制度安排框架内实现，从而出现制度非均衡。于是，在原有制度安排下的某些人为了获取潜在利润，就有可能率先克服上述种种障碍，从而导致一种新的制度安排的形成。
1.市场规模的扩大
市场规模的扩大，使原先的制度规则无法满足企业获取新增利润的需求，由此产生企业制度变迁的诱因。市场规模扩大，还会导致企业内部组织结构发生变化。钱德勒在分析美国工业于20世纪50和60年代发生的管理革命时，论证了市场机会的扩张是导致这些制度变迁的真正原因。“这一革命发端于本世纪20年代，这时在杜邦公司、通用汽车公司、（新泽西）美采石油公司和西尔斯公司开始发展一些新的组织模式。这一体制一方面由所有各部的决策高度集中的经营公司组成，另一方面它又包括松散的分散持股公司。”（注：U.W.拉坦：《诱致性制度变迁理论》，《财产权力与制度变迁》，上海三联书店1994年版，第330页。）这些组织形式的变革正是应对于市场规模的扩大。随着市场规模的扩大，企业中的某些利益团体为获得更高利润而进行新的内外合作或竞争时，企业原先的制度均衡就有可能被打破，新的制度便会诞生。
2.制度选择集合的改变
政府政策的改变可能扩大或缩小制度选择集合。某一段时间里，政府可能会因种种原因而剔除一些制度安排，当政府减少这种剔除时，也就意味着可供选择的制度集合扩大。股份制及资本市场遂成为企业可考虑的选择。这意味着企业在融资方面制度选择集合扩大了。随着人类认知社会的兴趣和能力的增强，社会科学知识日渐丰富，这也可扩大现行的制度选择集合。比如，对于企业组织结构的制度安排选择便可从单纯经验中脱离出来，可供人们选择的制度集合也就扩大了。制度选择集合的扩大，使现有的制度安排面临更多的比较、检验，当现有制度安排与制度安排集合中待增制度相比显得逊色时，制度非均衡便会出现，新的利益团体就会有谋求一种新的、更有效的制度安排的需求。
3.技术的改变
企业制度变迁与技术变迁也有着深厚联系。美国从传统制造业向现代制造业转变的过程中，煤炭利用技术以及铁路、电报技术的发展起了关键作用。“新的能源以及运输和通讯方面的新的速度和规则性，促使业主们一体化，他们的经营活动并进行进一步分工，同时雇用支薪经理监督并协调流通于其庞大的企业内的货物。新形式的丰富能源以及革命性的新型运输和通讯手段的几乎同时出现，导致了美国商业上和工业上现代企业的兴起。（注：艾尔弗雷德·钱德勒：《看得见的手——美国企业的管理革命》，商务印书馆1987年版，第87页。）”技术变迁改革原有制度安排的相对效率，产生制度安排的盲点，引发对新的制度安排的需求。它还可以降低交易费用，使制度安排集合中的制度实施成本发生变化，最终导致制度安排的变迁。
4.制度服务需求的改变
人们对于制度服务的需求有很多种，例如“用于降低交易费用的制度（如货币、期货市场）；用于影响生产要素的所有者之间配置风险的制度（如合约、分成制、合作社、公司、保险）；用于提供职能组织与个人收入流之间的联系的制度（如财产，包括遗产法、资历和劳动者的其他权利）；用于确立公共品和服务的生产与分配框架的制度（如高速公路、飞机场、学校和农业实验社）等”（注：舒尔茨：《制度与人的经济值的不断提高》，《财产权利与制度变迁》，上海三联书店1991年版，第253页。）。对于制度服务的需求可能随着时代、环境的变化而变化，一些特定因素的产生也会改变人们对制度服务的需求。近几年，国有企业中涌现出一大批懂业务、善管理的“能人”，他们使一些亏损大户转变为利税大户。“能人”为企业带来了新增收入流，而对于新增收入流的分配，却往往缺乏一个良好、规范的制度，许多人由于心理不平衡而走向背叛社会的道路。所以，人们对于制度服务的需求是随时间、环境变化而变化的。当人们对它的需求超过制度供给时，制度非均衡就出现了。
5.相关制度安排的改变
制度结构中的许多制度安排是相互联系、彼此依存的。其中某一制度安排的变迁可能会引发其他制度安排的变迁。例如我国的企业从计划经济体制下的生产工厂转变为以股份制为其典型形式的现代企业制度，这一变迁便引发了筹融资体系的变迁，诞生了资本市场，等等。事实上，这些相关制度的变迁都是由企业制度变迁引起，为企业制度变迁服务的。这些相关制度的变迁当前还有：市场交易的规范化、标准化；国家创新体系建设中科研院所的转制等。它们又反过来拉动着企业制度的进一步变迁，相互之间呈现出一种相互依存、彼此促进的关系。某一环节的变动，可能会引起其他环节的相应变化，可谓是牵一发而动全身。
二、政府制度供给功能分析
企业制度变迁方式有诱致性变迁和强制性变迁两种。所谓诱致性变迁是指企业为适应新的市场竞争或获取更大的利润，而自发组织的制度变迁。其最大特点在于“自发”二字。强制性变迁是指实施企业制度变迁的主体为政府，由政府制订一系列政策法规及方针措施，并监督企业执行。这种方式的最大特点在于企业制度变迁中政府的主导性。
无论是强制性变迁还是在诱致性变迁方式下，企业制度变迁效率的高低以及成功与否都与政府制度供给功能紧密相联。对于诱致性变迁来说，尽管其突出的特点是“自发”，但即使如此，政府制度供给仍十分重要。原因在于，在这种变迁方式下，需要政府通过其制度供给，从国民经济运行效率的角度保护、促进和推广企业制度的某些变迁，以及从国民经济长远发展的角度规范企业当前的某些制度变迁行为。
企业作为市场的微观主体，为获取更高的效率而进行的诱致性制度变迁，在许多环节上需要政府法律法规的认可和保护。这种制度变迁在全社会的推广也需要借助于政府的统一规范。例如，资本市场中的信息披露制度就是这样。随着委托—代理制的盛行，内部人控制问题日渐突出。内部人控制造成对于股东利益的损害，其主要原因在于内部人拥有比股东更多的关于企业生产经营的信息。市场经济要求股份制企业实行规范的信息披露制度，股东要求内部人披露足够的信息，但这种要求只有在政府法律法规的强制性介入下才更有可能得到满足。这说明，在竞争日趋加剧的情况下，“有效率的组织是经济增长的关键”（注：道格拉思·诺思、罗伯托·托马斯：《西方世界的兴起——新经济史》，华夏出版社1999年版，第5页。）。而在“有效率的组织”形成的过程中，政府的制度供给至关重要。在诱致性制度变迁下，政府的制度供给功能应合理定位于：（1）提供使企业现有制度安排合理运行的宏观制度框架；（2）注重比较制度分析，引导和推广符合国家长远利益的企业制度变迁。
强制性变迁更是离不开政府的制度供给。从企业强制性制度变迁的特点来看，其变迁的许多环节都是在政府制度供给的背景下完成的。在这种方式下，开明政府进行制度供给所秉承的原则是根据国民经济当前及长远利益，有针对性地进行具体的制度供给。为了实现这一原则，需有作为决策依据的足够信息传送至政府。而完成信息收集、整理及分析职能的往往是由各类专家组成的政府“智囊团”。当企业有某种制度变迁的需求，当宏观环境有所变化时，都会在智囊团所提供的信息中有所反应，政府职能部门可以此作为决策的依据。强制性制度变迁的最大难点在于信息流的处理以及政策的灵活性等问题。
三、我国企业制度变迁与政府制度供给
党的十一届三中全会以来，我国的企业制度伴随着不断的改革而变迁。在制度变迁方式的选择上，我国选择了强制性变迁方式。原因有以下几点：其一，由于受意识形态的影响，我们对于现代市场经济及现代企业制度的宏观认识起步较晚。在把国有企业改革的目标归结为建立现代企业制度时，许多企业对改制的认识比较模糊，改制的积极性不高，并且改制阻力较大，因此制度需求并不强烈。这就使得采取诱致性变迁方式不合时宜。其二，面对国际竞争的日趋激烈，我国企业走向国际市场迫在眉睫，而采用诱致性变迁方式，由于市场主体之间通过相互博弈形成新的制度均衡需要较长的时间，无法使企业尽快适应竞争，因而采用诱致性变迁方式也并非上策。其三，从计划经济向市场经济的转化，其间蕴含着众多的冲突和矛盾。政府以其独特的优势，凭借其强有力的有效制度供给，可以较快地协调各个利益主体之间的冲突，保持社会秩序的稳定。最后，在我国的宪法体系中，政府是国有资产的实际代表者，对国有企业实施强制性变迁似乎也在情理之中。于是，种种原因使得以政府制度供给为主要特点的强制性变迁，顺理成章地成为我国企业制度变迁的特定方式。
在以政府制度供给为主导的企业制度变迁方式下，我国政府对于企业制度变迁的制度供给便有四重任务：其一，提供适应市场经济体制的企业制度；其二，提供适应企业制度变迁的相关制度安排，诸如资本市场、社会保障体系等等；其三，在企业制度安排与相关制度安排之间建立规范的联系；其四，在根据现有国际、国内状况进行制度供给时，还特别需从长远考虑，建立那些可以使民族经济尽快赶超世界先进水平的制度安排。
从1978年开始，我国企业制度的变迁已经历了20余年，企业在市场经济中的主体地位已基本确立，与企业发展息息相关的外部制度安排也相继建立。随着科技体制改革的进行，我国的技术市场也将逐步规范。然而，随着国有企业以及整体经济体制改革的进一步深化，我国企业制度的变迁中出现了一种新的趋向：许多微观经济单位从改革初期的制度接受者，变为制度需求者。这种制度安排、制度规范的需求，随着改革的深化而加强。随着改革开放程度的加深，人们对外学习交流的机会增多，对于市场经济的理解也从理论和实践两方面得到深化，于是在遇到不应有的制度限制或制度障碍时，便自然萌发了消除这些限制和障碍的需求。并且，在政府是新制度的主要供给方的条件下，这种需求又自然地转化为对政府新的制度供给的需求。
进一步看，当前我国的国有企业改革中，这些微观主体对于新的制度供给的需求与政府制度供给不足之间，已呈现出明显的非均衡。倘若剖析一下这种非均衡现象，有以下几个方面的原因值得探讨：
1.企业制度变迁方式与制度变迁目标选择之间存在着无可回避的矛盾
在我国强制性企业制度变迁方式下，政府是主要的制度供给方，同时，我国企业制度变迁的目标选择是建立适应社会主义市场经济要求的现代企业制度。这一目标选择要求企业制度变迁应是企业的自主行为，而非依赖政府的决策。这就使得我国企业制度变迁方式与制度目标选择之间存在冲突。再则，在强制性变迁方式下，政府制度供给要借助于对制度需求以及社会经济运行状况信息流的深入分析而进行。而制度要求呈现的多样化，导致与制度供给有关的信息流不断增大，以至于超过了政府处理信息的能力，最终阻碍了政府及时的制度供给。这正是制度变迁方式与制度选择目标之间矛盾在当前的表现。
2.企业制度变迁的诱致性因素，逐步成为推动企业制度变迁的重要力量
市场规模的扩大、制度选择集合的改变、技术的发展、制度服务需求的改变等因素引发企业制度变迁的需求。进一步研究可以发现，一方面，导致我国企业制度变迁中非均衡出现的主要原因，正在于这些诱致企业制度变迁的因素随着改革的纵深推进而为许多企业所吸收，进而提出了较为强烈的制度需求。而另一方面，由于受到政治体制改革滞后等因素的制约，政府对企业的制度供给一时又难以跟上，非均衡的出现便在所难免。
3.股权结构的不合理妨碍了国有企业“内部规则”的创建
“内部规则”，这一词汇来源于哈耶克的社会秩序二元观。哈耶克认为，社会秩序依靠某些规则来形成和延续。这些规则可分为内部规则和外部规则。其中，内部规则是指，分散的个体为追求自身利益最大化，相互作用所形成的彼此认同的规则，它是人们交往过程中自发形成的；外部规则是指，在个体可以形成组织，通过组织获取更多的利益的前提下，组织内部须通过命令（规律）来贯彻某种特定目的，所以针对个人而言，组织中形成的规则为外部规则。周业安博士将这一分析方法引入我国的制度变迁，指出：“组织可以被理解为政府，个人和企业被视为个体社会成员。（我国制度变迁）其基本逻辑是：个体之间的互动及特定组织之间的互动逐步演化出一种特定的内部规则，并随着市场化迅速扩散，组织之间的互动导致外部规则的演化。”（注：周业安：《中国制度变迁的演进论解释》，《经济研究》2000年第5期。）在其分析中，规则演化的关键在于“互动”。那么，进一步分析这里的“互动”，我们可以将之具体化为非合作博弈和合作性博弈。事实上，正是个体之间为获取最大利益而不断进行的非合作或合作性博弈，成为形成企业“内部规则”以及制度变迁的原动力。
从我国企业制度变迁的现状来看，虽然政府在对国有大中型企业进行的新一轮制度供给中早已明确，国有大中型企业与主管部门之间由原来的行政隶属关系改为产权关系。但由于大多数企业仍未摆脱国有股“一股独大”的格局，企业内部职工股、法人股与国有股之间难以产生有效的博弈。于是，企业难以形成适应市场经济的“内部规则”，企业制度变迁的原动力被扭曲，最终致使企业仍只服从于主管部门的意志。这也就相应造成了企业制度需求与政府制度供给之间的反差。
4.随着改革的深入，企业对于政府制度供给的需求已从内部的治理制度方面逐步转为外部的治理环境上，政府制度供给恰恰在这方面更显不足
市场交易是有成本的，搜寻交易对象的成本、订契约的成本、监督和防范契约实施不力的成本等。通过形成一个组织（企业）可以节约某些市场运行成本。企业的出现意味着短期契约为长期契约所替代，一系列的市场契约为一个契约所替代，企业通过“纵向一体化”便可以节约对于交易对象的搜寻成本等。然而，从这些年发达国家经济发展的轨迹来看，企业所节约的交易费用，往往不仅来自于内部管理体制的创新，更多的还来自于外部的其他制度安排。例如，发达的资本市场体系节约了企业融资成本；统一、开放、规范的国内国际市场节约了企业销售成本等。许多非均衡的产生往往由于企业的生产经营以及未来的发展与外部环境之间存在着摩擦。例如：国企改革中新增收入流的分配问题看似一个企业内部的制度问题，但这一现象的背后往往是政府持大股，所以问题的根源还在政企关系。目前，还有其他种种事实表明企业制度与所面临的外部环境之间的不协调，从而严重扭曲着企业的行为，制约着企业的发展。经历过20余年的改革，我国现已涌现出一大批拥有现代化内部管理制度的企业。对于这类企业来说，在激烈的国际、国内竞争面前，它们更需要的是一个良好的外部环境。目前，政府在这方面的制度供给虽有长足进展，但仍是一条短腿，亟需拉长。
四、对当前企业制度变迁中政府制度供给的几点建议
在分析了我国当前企业制度变迁中所出现的政府制度供给与企业制度需求之间的不均衡及其原因的背景下，应对我国企业制度变迁中政府制度供给的思路作相应的调整。当前政府制度供给的思路，应立足于一方面赋于企业发展的内在动力；另一方面，规范企业发展的外部环境，保障合理的诱致性制度变迁因素有较为充分发挥作用的空间。具体而言应做到：
1.减持国有股，赋于众多中小型企业自我发展的动力
减持国有股，不仅是针对上市企业而言，更多的是针对许多未上市的国有中小型企业，从深层次促进其制度变迁。首先应完成资产证券化；其次，将国有资产划归国有资产管理部门统一管理；同时，规范发展“柜台交易”，借助于“柜台交易”，转让部分国有股份。
在这些环节中，资产证券化、国有资产管理权限的重新划归相对易于操作，关键在于规范发展“柜台交易”。在许多发达市场经济国家中，“柜台交易”的交易额要远远大于上市公司的交易，美国每年的“柜台交易”甚至10倍于全美证券交易所实现的交易，“柜台交易”成为不符合上市条件的中小企业进行产权交易的重要手段。中小企业改革在我国的国企改革中占据重要地位。通过改革，许多国有中小企业的资产状况明显好于国有大型企业，它们在市场经济中显得较有活力。而发展柜台交易，对于国有中小企业改革则更有以下益处：一是促进产权流动，使中小企业通过市场交易形成合理的股权结构；二是通过解决产权的流动性问题，继而解决企业员工股份变现以及经理人的激励机制问题；三是国家借助于资本运营，筹得资金，可以弥补企业职工社会保障基金的资金短缺。
此外，当前我国政府的制度供给思路中，“救危”是重要主题之一，而“扶优”的概念则相对弱化。从我国这些年国企改革的工作重点来看，如何使诸多亏损国有企业摆脱困境，始终为中央和地方各级政府所强调。而针对那些发展势头比较好的国有企业，如何帮助它们解决进一步发展所遇到的障碍，政府的制度供给则显得凤毛麟角。
从改革开放的历程来看，我国的改革选择的是渐进式道路，即从增量改革开始，依靠增量改革推动存量改革。这样做的益处在于改革的风险小，阻碍小。在当今存量改革的过程中，我们仍可借鉴这一做法，避重就轻，在“救危”的同时，更加大力度对那些具有优势、制度需求旺盛的国有企业进行有效的制度供给，使它们尽早尽快地按现代企业制度规范、高效运作。而减持国有股，发展“柜台交易”，更有助于实现这一目的。
2.注重制度环境建设，给予诱致性制度变迁因素发挥作用的空间
减持国有股，尽管是从深层次但还仅是从微观机制上促成企业制度变迁动力的形成。企业制度变迁成败与否，还与制度环境的建设息息相关。
我国改革之初选择强制性制度变迁方式实为时代所驱，历史使然。然而，这种方式可否成为长远选择却值得研究。社会主义市场经济体制的微观基础是具有独立自主性的企业制度。因此，从长远来看，诱致性制度变迁模式才是最终选择。当前，诱致性制度变迁因素开始在企业制度需求的改变中发挥作用，正是这一论点的例证。
在强制性制度变迁阶段，政府制度供给的重点是帮助企业建立适应市场经济要求的现代企业制度及提供适应企业制度变迁的相关制度安排，诸如金融体制、资本市场、社会保障体系等。在这些制度安排已经相继建立的前提下，政府制度供给的重点则应转移到强化、健全和规范企业制度安排与相关制度安排之间的联系，即注重制度环境建设。
通过国有股减持，解决企业发展的内在动力问题；通过将政府制度供给的重点转移到制度环境的建设，解决企业发展的外部环境问题，如此双管齐下努力的结果，我国的企业制度变迁必将会有一个新的局面。在制度环境建设中，政府需做的事情很多，择其要者有：着力市场经济的法制建设，特别是完善执法环节：规范中介服务体系；按市场经济规则塑造银企以及资本市场的基本规则；规范市场秩序，加强对市场的统一管理。
3.推动科技体制改革，为企业科技制度变迁和技术创新实施制度供给
科技体制创新事关企业科技制度变迁和技术创新，直接影响企业发展的长远利益，是当前政府进行制度供给不可忽视的一个重要方面。
企业在市场经济中应是技术创新的主体力量。但问题在于：我国是否有促进企业技术创新的科技制度？我国大部分企业当前是否具有技术创新的能力？
在计划经济体制下，国有企业并不承担技术创新的职能，这一职能是由科委领导下的科研院所来承担。技术开发在科研院所与企业之间的分离造成两种后果，一方面企业只注重引进技术，而未曾就技术开发招揽人才，购买设备，因此技术创新能力不足；另一方面，科研院所的技术开发，又往往偏重于学术而偏离于应用，从而缺乏实用技术创新的供给。于是，企业与院所之间的联系逐步淡化，企业的技术创新、产品升级能力因此显得十分薄弱。
进入20世纪90年代以后，科技发展的重要性在我国的经济建设中得到了越来越充分的重视和体现。当时，除了一些运作良好的国有企业之外，许多完成资本原始积累的乡镇企业也都拿出资金寻求技术合作。这使得技术供给与技术需求原本存在的不平衡更加突出。人们及时认识到这一点，于20世纪末开始了我国国家创新体系的重构。在这次创新体系的重构中，许多科研院所要脱离事业编制，到市场中去寻求生存与发展。然而，由于科研院所转制刚刚开始，其本身的体制还不完全理顺。因此，院所与企业之间，技术供给和技术需求的联系还未建立起来。而且针对这一联系所必需的交易场所、交易制度、交易工具还远不够完善。在加快国有企业技术进步和产业升级的宏观目标下，如何使科研院所转制与企业制度变迁更有效率地结合，仍应是当前政府在考虑与企业制度变迁有关的制度供给时所应着重考虑的因素。
为了激发企业乃至整个国家的创新能力，除了构建新型的科研体制以外，政府还应在创造良好的科技开发环境上多做文章。这尤其体现在建立科研成果的奖励制度以及知识产权的保护制度上。
生产活动，处处讲究成本与收益的比较，科学研究也不例外。然而，科学研究中的某些学科，对于整个国家、民族的发展影响长远，且需要很大的成本，但个人收益却很难在市场经济中实现。因此，政府有必要建立和健全合理的奖励制度，承担这类科研成本。另外，科研开发本身所具有的不确定性，也使得这类生产活动成本巨大。只有良好的回报才能够刺激它的稳定进行。知识产权保护制度是保证这一回报的最基本、最重要的制度。它借助于商标、版权、专利等制度安排，克服模仿为创新带来的伤害，进而克服创新中的“搭便车”行为，保证创新者的利益。当前，由于知识产权保护不力，许多行业似乎从违法模仿国内外新技术中有不少额外盈利，且感到对于提高目前的科技应用水平有一定益处。然而，从长远来看，这些行为为我国科技的发展带来的负面影响巨大且深远。与创新的成本相比，模仿的成本可谓是微乎其微。既然模仿可以有更大盈利，创新的动力何在？因此，创造一个良好的科技体制和科技开发环境，对于我国科技事业以及企业的发展和制度变迁意义重大。
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