农村税费改革与村级组织运行，本文主要内容关键词为：村级论文,农村税费改革论文,组织论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
为切实减轻农民负担，建立规范的农村税费制度，一些省份按照中央部署，陆续推广了安徽省于2000年在全省范围内开展的农村税费改革的试点经验，收到了一定的成效。农民负担过重的原因之一，是乡镇政府和村级组织向农民摊派过多，因此，农村税费改革方案将减少乡镇政府和村级组织的收费、规范它们与农民之间的利益关系确定为税费改革的目标之一，并为此采取了以下措施：对亩均和人均负担实行最高限额，实行村务公开和村账乡镇代管及报账制度等。向农民收取的费用减少之后，乡镇政府和村干部的收入也会相应减少。村干部收入的下降有可能会使其一部分工作得不到报酬，以致于挫伤他们的工作积极性，从而影响村级组织的正常运行。尽管保证乡镇政府和村级组织的正常运行是农村税费改革必须遵守的原则之一，但如何做到这一点却尚待探讨。本文利用笔者2003年2～3月在湖北省国家级贫困县阳新县和孝昌县及经济较为发达的随州市和仙桃市的10多个村进行实地调查得到的资料对此进行实证分析。
一、村级组织的职能
村级组织包括村级党组织和村民委员会，《村民委员会组织法》对其职能进行了规定。该法规定，村党组织要在农村各项工作中发挥领导核心作用，支持和保障村民开展自治活动和行使民主权利（第三条）。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，其职责有：办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安（第二条）；向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议；协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作（第四条）；支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和社会主义市场经济的发展（第五条）；宣传宪法、法律、法规和国家的政策，教育和推动村民履行法律规定的义务，爱护公共财产，维护村民的合法权利和利益，发展文化教育，普及科技知识，促进村和村之间的团结、互助，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动（第六条）。
据笔者的调查，农村税费改革后，村级组织的职能包括以下5项：①收缴两税及附加，②落实计划生育政策，③发展集体经济，④维护社会治安，⑤兴办公益事业。在这5项职能中，除第一项外，其余4项都容易完成。首先，与过去相比，农村人口生育状况发生了根本性转变，超生多生的很少，即使按照政策可以生育二胎的独女户，许多也放弃生育第二胎，限制超生多育的任务因此自行消失。现在，村级组织的计划生育工作主要是优生优育和保健工作，有些还得到了政府补贴，因此，这项工作容易落实。被调查村中，村干部普遍反映，现在的计划生育工作好做，各项任务容易完成（注：这与10年前笔者的调查结果形成鲜明的对比。超生多生曾经是农村工作的头等难事。为解决这一问题，乡镇政府和村干部曾大动干戈，几乎动用了一切可以动用的甚至是违法的手段。一些超生户更是背井离乡。有的房屋被拆除，口粮被弄走。农村干群关系因此曾极度紧张。关于农村人口生育状况变化的原因，许多农民的解释是，生多了养不起。这种解释经不起推敲，因为较10年前相比，人们的生活水平普遍得到提高，但在农村，孩子的抚养成本没有明显上升。真正的原因可能在于，农村女孩的回报率大大提高，也能行使儿子的职能。农民之所以多生，是为了养儿子，而在农村，养儿是为了防老。现在，青年女子也多外出打工，婚前甚至比男青年更容易在城市就业，挣的钱也不少；而婚后，妇女的经济地位也明显提高，在对娘家的支持上不亚于儿子对父母的支持，在一些农村地区甚至高于男性。因此，养女儿也同样能够防老。）。其次，发展集体经济是软任务，一般是发号召，没作为任务进行考核，因此，也不存在完不成任务的问题。事实上，相当多的村根本没有集体经济。再次，农村社会治安状况也根本好转。笔者所到之处，村干部和村民普遍反映，现在尽管还偶尔有小偷小摸现象发生，但抢劫、打架斗殴几乎消失（注：这一点也与10年前笔者的调查结果形成鲜明对比。10年前，农村社会治安曾一度恶化，偷盗、抢劫、打架斗殴盛行。关于农村社会治安状况变化的原因，仙桃市的一位村干部说，由于前几年罚得狠，一些农民明白了冒犯罪的风险贪占一点小便宜不值得的道理。孝昌县的一位农民说，现在打架，不仅无理的要挨罚，有理的也要被罚，谁还会去打架呢？这些分析验证了“农民是理性的”的命题，他们确实对自己的行为的利弊得失进行着权衡，理性地行动。），个别恶性案件归公安部门处理。因此，村级组织维护社会治安的任务也好完成。最后，上级政府对兴办集体公共事业和公益事业也没有提出明确要求，农村税费改革方案中决定取消或逐步取消“两工”，通过“一事一议”的方式兴办村公益事业，但没有规定通过“一事一议”兴办村公益事业应达成的指标。在被调查地区，乡镇政府都没有就此向村级组织提出具体要求，因此，对村级组织来说，也不存在完不成任务的问题。被调查地区2002年绝大多数村都没有提出过“一事一议”的议案。
但是，村级组织要完成乡镇政府下达的税收上缴任务却不容易。尽管各地的村干部都反映，与税费改革前相比，现在收税及其附加容易多了，不缴的农户大大减少，绝大多数农户都能按时足额上缴，但被调查村仍然都有一部分农户的税及附加没能收上来。这些农户可分为三类：①外出无主户。各地都有一些承包了土地，但实际上没有耕种而是外出打工的农户，他们的承包地或被抛荒，或由家人代种，或私自转包他人，有的农民在外出临走时还留下过“今年不种田了”的话。由于找不到户主，这部分农户的农业税及附加便无从收起。②经济困难户。各地都有一些因经济困难而无力上缴农业税及其附加的农户。③难缠户，即有履行能力但以各种理由拒不缴纳税费的“钉子户”。对于这些农户，村干部普遍束手无策（注：与农村税费改革前相比，这一状况没有发生变化（参见江观伙，1999）。）。孝昌县邹岗镇香铺村是一个有1316人，690个劳动力，316家农户，人均耕地仅0.85亩的村庄，2002年共有3万元的农业税及附加没收上来。未缴农业税及附加的农户的构成是：外出打工户70户，占90.9％；难缠户4户（其中，镇干部家属2户），占5.2％；困难户3户，占3.9％。
尽管完成农业税上缴任务极其不易，但被调查村都完成了2002年的上缴任务。为了完成任务，村干部采取了两种措施：一种是借贷。具体又分为两种方式。一是村级组织直接向信用社和民间借贷。为完成上缴任务，孝昌县邹岗镇香铺村以7％的年利息率从信用社贷款2.8万元。二是乡镇政府出面帮助那些无力从信用社和民间借钱的村向经济实力较强的村借贷。随州市均川镇周家畈村集体收入较多，村里应得的1万元返还款便由总支（乡镇政府的派出机构，分管若干个村）出面借给了另一无力完成农业税上缴任务的村。
另一种是“永佃”耕地。仙桃市彭场镇横浩村将无人耕种的土地以一次交清若干年的农业税及附加的条件“永佃”（当地农民称为“卖地”）给了村民。永佃期限分为5年和10年两种，每亩每年的农业税及附加分别为30元和20元。“永佃”制的实行使所有无人耕种的土地都得到了承包和利用，这笔收入冲抵了村里未能收上来的部分农业税及附加和往年欠款。但这些耕地未来几年应承担的农业税及附加如何保证却是一个问题。（注：村干部对此的看法是，明年谁当干部难说，谁管得了那么远的事？），而这可能导致新的村级债务。
村级组织之所以都按时完成了农业税上缴任务，是因为乡镇政府抓了村级组织的一个关键人物——村支书。与徐增阳和任宝玉（2002）及张超（2002）介绍的情形相似，在被调查村，笔者访谈过的几乎所有的村干部和农民都认为，村支书均居于村级组织的权力顶峰，掌握着村委会主任等其他村干部的决定权，在村级组织所有职能中发挥着核心领导作用，拥有村委会一切重大事务的决策权。笔者有几次调查，村支书和主任都在场，他们都明确证实了这一点。村主任人选一般由村支书推荐。由于选举时村民只能在村党支部（支书）物色的人选上划圈，因此，村支书推荐的自己信得过的人一般都能顺利地当选为村委会主任。在投票选举时，虽然候选人比当选人数要多，但通常只多1人，而且这位候选人与村支书推荐的候选人相比，大多实力相差悬殊，实际上只是陪衬人，不具有竞争力，差额选举等同于等额选举。其他村干部的产生过程也大体如此。笔者不否认一些地方通过“海选”实现了真正的村级民主选举，但在笔者调查过的这些村，村级选举仍仅停留在形式上。这样产生的村主任自然不必考虑村民的意愿，心甘情愿地居“二把手”位置，成为村支书意志的执行者。乡镇政府下达的几乎所有任务，例如计划生育、征兵、征收税费，都是在村支书的领导下，由村支部组织落实完成。（注：对于这种现象，阳新县某镇书记的解释是，书记在担任书记之前，一般都担任过村主任，工作经验更丰富，能力也更强，因此威信更高。）。为保证乡镇下达的各项任务的落实，乡镇政府狠抓了村支书这一核心人物。在与村级组织每年签订目标责任书时确定的第一责任人是村支书，乡镇干部下乡布置或检查工作时也是直接与村支书联系，乡镇包村干部的主要任务是协助支书做好村里的工作（徐增阳、任宝玉，2002）。
村支书之所以认真完成乡镇政府下达的各项任务，有两个重要原因。首先，村支书事实上是由乡镇任命的，仅在形式上选举通过。仙桃市彭场镇小口村现任支书是两年前由镇党委确定能与乡镇党委和政府保持一致，认真完成其交给的各项任务，村支书的任期是不受限制的。其次，村支书的补贴额是由乡镇政府决定的。在仙桃市彭场镇，村支书的补贴和各村干部补贴总额是由镇政府确定的，其他村干部的补贴则由村支书决定。但乡镇任命村支书和决定其补贴额还难以保证村支书必定完成乡镇政府交办的各项任务。要使村支书完成乡镇政府交办的各项任务，还需要合理的激励机制，使其得到与其工作量相当的报酬。同样，村级组织的其他干部只有在得到合理报酬的前提下，才会配合支书认真完成乡镇下达的各项任务。
二、村级组织的人员构成及报酬
要使村干部努力工作，按时完成乡镇政府交办的各项任务，就必须使其得到与其工作量相当的报酬。在村工作总量一定的情况下，每个干部的工作量取决于村干部的人数。因此，合理配备村干部人员是报酬与工作量相当的重要前提。表1列出了被调查村主要变量的特征值。被调查村村干部（包括村党支部和村委会的带薪干部，但不包括小组长）从4人到10人不等，平均为6人。表2列出了村干部人数最多和最少的两个村的干部分工情况。在村干部最多的村，干部之间的分工极细，有的工作如农业和民兵甚至由2人负责；而在村干部最少的村，干部大多兼职。
表2 村干部最多和最少村的村两委人员构成及分工
资料来源：笔者于2003年2～3月在湖北的调查所得。
一般来说，村干部人数是由村规模决定的，村规模主要反映在耕地面积和人口数量方面。表3是村干部人数、补贴与村人口、耕地和集体收入之间的相关系数矩阵。村干部人数与耕地面积之间的相关系数为0.682，且在5％统计水平显著，表明二者之间呈显著的正相关关系。村干部人数与村人口数之间的相关系数为0.437，在5％统计水平不显著，表明二者之间没有显著的相关关系。回归分析进一步证实了这一关系。表4中的回归式（1）是将村干部人数（CADRE）对人口（POP）和耕地面积（LAND）进行回归得到的结果，人口的回归系数在统计上不显著，但耕地面积的回归系数在10％统计水平显著，F统计值表明两个解释变量的系数均为0的归无假说不能通过检验。也就是说，村干部人数是由村耕地面积决定的。这可能与农业税征收难度有关，因为耕地面积越大，不缴税及附加的农户可能越多，工作量越大。
表4 村干部人数和村支书补贴决定因素的回归分析（样本数=11）
注：推算方法为最小二乘法。
村干部人员确定之后，人均工作量也就相应确定了，对村干部的激励则主要反映在补贴上。被调查村之间干部补贴差异很大。在15个被调查村中，有13个村在干部之间实行了差别补贴，占86.67％。在这些实行了差别补贴的村中，村支书的补贴最高，村支书与其他干部之间的补贴差距最大的为4.8倍，平均为2倍，与其作为村级组织的核心领导承担的责任最大、工作量最重相一致。
各村支书之间的补贴差别也很大，最高的每年为6000元，是最低的3倍，平均为3555元。但村支书补贴与村人口数和耕地面积之间没有显著的相关关系（见表3），回归分析的结果也与此相一致。表4中的回归式（2）是将村支书补贴（WAGE）对人口（POP）和耕地面积（LAND）进行回归得到的结果，两个解释变量的回归系数在统计上均不显著。也就是说，村人口数和耕地面积不是村支书补贴的决定因素。事实上，如前所述，村支书补贴是由乡镇政府根据各村上缴的税收额确定的。
表3 村干部人数、补贴与村人口数、耕地面积和集体收入之间的相关矩阵（样本数=11）
注：*表示单尾检定5％统计水平显著。
村干部补贴只是名义上的，并非能够完全兑现。各村之间兑现情况差异很大，最好的全部兑现，最差的完全没兑现，平均兑现率为63％（见表1）。从理论上讲，补贴兑现率取决于补贴总额、耕地面积和村集体收入等因素。在其他因素一定的情况下，补贴总额越大，兑现率越低。同样，耕地面积越大，则农业税附加越多，用于村干部补贴的部分也越多，兑现率越高；村集体收入越多，用于村干部补贴的部分也越多，兑现率越高。但笔者利用9个报告了兑现率的村的数据计算得到的兑现率（RWAGE）与补贴总额（TWAGE）、耕地面积（LAND）和村集体经济收入（CINCOME）之间的相关系数分别为-0.406，-0.487和-0.589，在5％水平均不显著，表明这些都不是村干部补贴兑现程度的决定因素，回归分析的结果也与此相一致。将兑现率对这三个变量进行回归得到的回归系数在统计上均不显著，F统计值表明三个解释变量的系数均为0的归无假说能够通过检验。
表1 村级组织主要变量特征值
资料来源：笔者于2003年2～3月在湖北的调查。
括号内数值是t统计值的绝对值，样本数为9，Adj.R[2]=0.014，F统计值=1.433。
如果村干部的补贴与工作量是相当的，村干部的补贴没有完全得到兑现就意味着他们的一部分工作没有得到回报，但村干部的工作积极性和村级组织的运行没有因此受到影响。那么，村干部是否有其他收入作为补偿？村集体收入是一个可能的来源。
三、报账制度与村务公开
为杜绝村干部随意开支集体收入，使村财务管理制度化，农村税费改革方案强调了三项配套制度：村民民主理财、村务公开和村账乡（镇）管。为规范村合作经济组织的财务行为，1996年3月，财政部发布了《农村合作经济组织财务制度（试行）》，规定村合作经济组织的财务管理要坚持民主理财的原则，按月或按季公布收支明细表及有关账目，年终进行财务检查和清理，公布全年财务收支账目。村合作经济组织要建立由群众选举产生的代表和有关村干部参加的民主理财组织。民主理财组织要定期召开理财会议，认真听取和反映全体成员的意见和建议，并监督、检查财务制度的实施情况。为加强对农村集体财务活动的民主监督，农业部和监察部还于1997年12月发布了《农村集体经济组织财务公开暂行规定》（以下简称“暂行规定”），要求村集体经济组织实行财务公开制度，定期如实地向全体村民公布财务活动情况及有关账目，由村民大会或村民代表大会选举产生的民主理财小组对财务公开活动进行监督。财务账目张榜公布后，村集体经济组织的主要负责人要安排专门时间，接待群众来访，解答群众提出的问题，听取群众的意见和建议。根据《暂行规定》，村集体经济组织成员享有以下权利：对所公布的财务账目提出质疑；委托民主理财小组查阅审核有关财务账目；要求有关当事人对有关财务问题进行解释或解答；逐级反映财务公开中存在的问题，提出意见和建议。而民主理财小组享有以下监督权：对财务公开情况进行检查和监督；代表群众查阅审核有关财务账目，反映有关财务问题；对财务公开中发现的问题提出处理建议；向上一级部门反映财务管理中的问题。村账乡（镇）管则是将村集体收入集中到镇经管站（农村服务中心）进行统一管理，各村的开支到镇经管站（农村服务中心）报销，各行政村不再设会计和出纳，只设一位报账员，负责现金的代收代付的制度。各村报账员对本村发生的经济业务，持经办人签署事由的原始凭证，经村委会主任（或村民理财小组、村民议事会）审批（注：根据金额的不同，审批权限也不同。陕西省咸阳市秦都区渭滨镇规定，开支金额在300元以下的，村主任（经联社主任）审批；开支金额在300元以下至5000元的，经村民理财小组同意，由村主任（经联社主任）签字审批，并附村民理财小组会议记录；开支金额在5000元以上的，由村民理财小组、村民议事会同意，经村主任（经联社主任）签字审批，并附村民议事会会议记录（参见《经济日报》2002年2月20日第3版）。）后，于一定期限之内到农村服务中心报账。镇经管站（农村服务中心）要按时编制“村合作经济组织财务公开明细表”，定期在各村公开。
在被调查地区，这三项制度在形式上均实行了，但实际上还没有真正实现。被调查村都成立了民主理财小组，但农民普遍反映，民主理财小组对村组财务的监督还只是停留在形式上，有的村民主理财小组2002年1次也没有开展监督活动。民主理财小组主要由干部组成，例如，阳新县浮屠镇华道村民主理财小组成员共有9人，其中，村干部2人，组干部3人，群众代表4人。群众代表一般也是任命的。民主理财小组成员的这种构成和产生方式使其不可能真正代表农民利益开展监督活动，相反却便于村支书统一意见，使其监督流于形式。据一些村民和民主理财小组成员反映，需要民主理财小组在报账单据上签字时，村支书一般都出面协商，民主理财小组成员都会尊重支书的意见。
被调查村也都实行了村务公开，但也仅停留在形式上（注：这种现象在其他地方也存在。例如，陕西省咸阳市秦都区渭滨镇某村出租土地，干部向村民出示的合同上标明的租金是每亩800元，实际上村干部与客商签定的租金是每亩1200元，这中间的差价就被村干部私分掉了（详见《村财务到了非解决不可的地步》，载《经济日报》2002年2月20日，第3版）。）。笔者在调查中就村务公开栏中内容的真实性询问过村民和干部。一些村民回答说，只有部分是真实的。对于这一点，村干部也毫不隐讳。例如，在阳新县白沙镇上街村的财务公开栏的支出栏中，除“土地使用费”、“国家新税”、“办公费”之外，最后还有一项“费用”项目。虽然“办公费”仅3752元，但最后的这项“费用”达11235元。我向村支书询问其具体内容时，他承认，这其中包含招待费。
被调查村都实行了村账由乡镇经管站代管和报账制度。按照规定，农民可以到经管站查本村的账。笔者在调查中询问了一些乡镇书记、乡镇长和经管站长，但他们反映没有村民这样做过。阳新县白沙镇上街村支书告诉笔者，看村务公开栏的人很多，但没有人就具体项目提出过质疑。
在这种事实上并不严格的村级财务制度下，村干部可以通过侵占集体收入弥补未兑现的补贴部分。事实上，村集体收入是村干部收入的一个重要来源。仙桃市彭场镇小口村支书说，该村有300亩田没入账，每年的承包收入弥补了村里的各种开支。如果没有这一收入，村务将难以开展，不会有人愿意当村干部。孝昌县香铺村有抛荒地100多亩，现承包给农民种桃树，合同期3年，每亩每年需交20元。但农民说，对退耕还林的耕地，在一定年限内不仅不需缴农业税，国家还给予补贴。这两笔收入可能肥了村干部的腰包。但这并非个别现象（注：其他地方也存在这种现象。因村级财务制度不健全，监督不力，一些村干部作风腐化，例如，合伙私分集体财产，甚至侵吞税款和救济款；擅自提高工资标准，有的奖金种类多达60多种；虚报借款本金和利息；公款送礼等（《村组财务制度可否取消》，载《经济日报》2002年4月5日，第14版）。）。此外，村干部还可获得权利“租金”。例如，仙桃市彭场镇横浩村为偿还村里的债务，2年前决定卖掉村委会大楼（院）和小学，有村民愿意出1.2万元购买，但最终却以7500元的价格卖给了村干部的亲戚。村民估计，村干部从中得到了“租金”好处（注：在举办公共项目时，乡村干部收受回扣是相当普遍的现象。例如，在湖北某村，修池塘和进行水利设施建设时，村干部必定收受回扣，有时甚至为了收受回扣而修池塘和购买学校设施（贺雪峰、王习明，2002）。）。仙桃市彭场镇小口村某小组长说，村组干部在确定作为农业税税基的常年产量时，往往将本家族的常年产量定得较低，其他村民定得较高，从中也可获得好处。
总之，尽管村级财务在形式上实行了公开，但实际上并没有严格执行，使村干部可通过多种形式获得补贴外收入。这也是2002年村干部补贴的兑现率仅为63％，笔者在调查中也经常听到诸如“村干部没干头”、“下一届不干了”的牢骚，但真正辞职的不多的主要原因。
四、结语
2002年，湖北农村税费改革基本达到了预期的目的，农民负担显著减轻，但村干部补贴的兑现率平均仅为63％。不过，村干部辞职的并不多，村级组织的各项职责也得到履行，村级组织的运行没有受到不利影响，主要原因可能在于村干部通过侵占部分集体收入补偿了未兑现的补贴部分。因此，下一步改革的重点之一应该是真正做到村级财务公开，使村干部的补贴硬性化。
村级组织的运行没有受到影响的另一个可能的原因是，与他们实际承担的工作量相比，补贴定得太高，或者说与补贴相比，工作量太少。因此，可以通过精简村干部和（或）削减补贴进一步减轻农民负担，增加农民收入。如前所述，村干部人数主要是由耕地面积决定的。孝昌县邹岗镇香铺村是较好地完成各种工作任务的先进村。但村干部人数最少，仅4人，人均负担280亩耕地。按此负担能力，被调查村村平均只需6名干部，对于那些村干部人均负担耕地较少的村可以进一步精简干部。
村干部的年均补贴为3197元，大大高于担任村干部的机会成本。如前所述，被调查地区都是传统农区，主要种植水稻，每亩水稻的年纯收入最多150元，3197元的年补贴相当于种植20亩水稻，而这些地区户均种植面积最多的也不到10亩，村干部的补贴大致相当于水稻专业农户纯收入的2倍。另一方面，担任村干部也并不是每天都有事做，大多数工作都是在机会成本为零的农闲期完成的，自家的农活并没受到太大的影响。因此，村干部人均补贴可减少到补贴最低的村的标准，即2000元，这一标准是现实可接受的。村干部平均补贴现为3197元，降低为2000元，即减少1197元，可使村民的亩均负担减少4.11元，下降31.62％，人均负担减少2.84元，下降35.54％。