关于“旅游公共服务体系”的解读——兼评我国旅游公共服务体系建设，本文主要内容关键词为：旅游论文,服务体系论文,体系建设论文,公共服务论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
旅游公共服务是现代旅游业发展不可或缺的重要因素。它不仅是衡量区域旅游业发展水平的重要标志，也是衡量旅游者对特定旅游地满意度的一个重要指标。完善的旅游公共服务体系本身即可构成特色旅游资源，吸引更多的旅游者。发展和提升旅游公共服务的质量已经成为国家扩大内需、发展现代服务业战略决策的重要举措。各个地区在发展旅游业时都越来越重视旅游公共服务体系的建设。然而，目前关于旅游公共服务体系的理论研究却明显落后于旅游产业发展的实际需要。现有的研究大多集中于讨论旅游公共服务建设的理论依据、现实意义以及旅游公共服务体系的内容界定。研究满足于简单的借用“公共服务”中的一些理论套用于旅游研究中。而没有深入到旅游学科的内部。对于何为“旅游公共服务”没有一个可以指导实践的清晰的概念界定。有鉴于此，本文在对“公共服务”概念、特性以及理论演进过程进行解构和分析的基础上，对旅游公共服务予以解读。并结合我国的实际情况，对完善我国的旅游公共服务体系提出几点构想。
一、关于公共服务的认识
(一)公共服务的概念
“公共服务”是研究公共管理的一个重要概念。诸多学者都已讨论过该概念。唐铁汉、李军鹏认为“公共服务通常是指政府满足社会需要提供公共产品的服务和行为的总称，是指整个社会共同消费的服务[1]。”姜晓萍认为“公共服务是指政府或非盈利组织等公共部门以及部分私营组织为满足社会需求、维护公共利益、依法进行公共物品的生产与供给的行为[2]。”马庆钰提出“所谓公共服务主要是指由公法授权的政府和非政府公共组织以及有关工商企业在纯粹公共物品、混合性公共物品以及特殊私人物品的生产和供给中所承当的责任[3]。”夏光育指出：“公共服务就是政府利用各个权力或公共资源，为民众的直接需求提供服务，为民众的基本需求提供保障，促进基本消费均等化的一系列公共行为[4]。”
综合考察他们对于“公共服务”所下的定义。首先，他们都一致强调了政府(公共部门)在提供“公共服务”过程中的主体地位。其次，都强调了“公共服务”是面向全体社会成员所提供的。
(二)公共服务的特性
根据研究者们对于“公共服务”所下的定义。“公共服务”应该具有不同于市场所提供的一般服务的独特之处。1954年现代福利经济学的代表人物之一P.萨缪尔森(Samuelson.Paul A)在其《公共支出的纯粹理论》一书中提出公共产品(包括公共服务)其消费具有非排他性和非竞争性。这个归纳很快就成为公共产品(公共服务)的经典定义。除了以上两大特性外公共服务还应具备以下特征：基础性，在公共部门主导下所提供的“公共服务”大多是一些基础性的公共服务。如道路交通、医疗卫生、国防安全、人权保障等；共享性，即公共服务是面向全体社会成员所提供的一种大众化的服务，而并不是为少数人提供的特殊服务；非盈利性，市场竞争机制导向作用下所提供的服务一般都以追求经济效益的最大化为目的，有很强的“盈利性”。以公共部门为主体提供的公共服务则不以盈利为目的。“公共服务”的社会效益和环境效益往往居于首位。公共服务的提供者更多考虑的是社会的公平、公正问题以及环境保护问题等。公共服务还具有投资规模大，投入成本和产出效益不成比例的特点。也正因为如此，以盈利为目的的私人部门和企业大凡都不愿意对其投资。故而，需要政府等公共部门以一种积极的态度介入其中。
(三)公共服务的演变
回顾前人对“公共服务”所下的各种定义，我们会发现：在有关公共服务主体的讨论上，研究者们的论调并不统一。现代社会，面对着公民广泛而日益增加的社会需求。公共服务的提供者早已不再局限于政府、非盈利的公共部门，许多私人组织、工商企业也成为了“事实上”的公共服务提供者。这与公共服务的演变紧密联系在一起。
公共服务理论研究大体上经历了社会政策学派与公法研究、公共经济学研究以及公共管理研究三个历史发展阶段。[1]1912年公法学者莱昂·荻骥明确提出了“公共服务”的概念。他将“公共服务”定义为“任何因其与社会团结的实现和促进不可分割而必须由政府来加以规范和控制的活动就是一项公共服务，只要它具有除非通过政府干预，否则就不可能得到的特征”。直到1929年资本主义世界经济大危机爆发前夕，对于公共服务的提供者就是政府(公共部门)的认识还是毋庸置疑的。政府提供的公共服务包括司法、国防、税收等。随着国家使命的不断扩大以及公共需求的增加，公共服务的范围在不断的扩大。1929年资本主义经济危机爆发以后，凯恩斯主义日渐盛行，公共部门的职能开始出现扩张倾向。对于提供“公共服务”的主体就是政府(公共部门)的看法虽未改变。但“公共服务”的范围则扩张到了提高市场效率、实现社会公平、稳定经济等方面。根本性的变革发生在20世纪80年代。伴随着第三次科技革命的兴起、人类社会进入了后工业化的时代。社会需求与日俱增，由于政府本身及服务范围的双重增长，公共部门已不堪重负。政府失灵的现象也时有发生。新公共管理理论成为这一时期英、美等国家行政改革的指导思想。该理论将公共管理看成是公共产品和公共服务的供给过程，公共服务应该由多元主体共同组成。大多数国家都开始实行公共服务的社会化和市场化改革，价格机制、竞争机制被引入公共服务领域。政府从部分公共领域中退出。至此，传统意义上的由政府等公共部门所应提供的公共服务的主体构成、服务范围和内容等都变得异常模糊和混杂。已很难对其进行清晰的界定和区分。
二、对旅游公共服务体系的认识
旅游业本身就是一个关联性和综合带动作用极强的典型“公共服务”产业。发展旅游所依托的旅游资源具有典型的“公共性”，旅游业的服务对象同样具有典型的“公共性”。从宏观层面看，旅游业的发展依托于稳定的政治格局和经济环境，这些属于政府所提供的基础性公共服务。细化到微观层面，区域旅游业的发展也必须借助于公共医疗卫生、社会教育、城市基础设施建设等“公共服务”。在很多方面“公共服务”和“旅游公共服务”的内容构成是相互重叠的。因此有研究者认为“旅游公共服务就是对既有的正常的公共服务适应旅游开发所提供出的特殊要求而开展的提升和整合”(连漪、何建正，2009；温锦英，2008)从表现形式上看，旅游公共服务似乎就是为了满足旅游者的需求而对既有的公共服务的一种提升与整合。这是无可厚非的，因为“公共服务”向全体社会成员提供。(当然也包括旅游者)而人的生存和发展总是离不开一些基本的需要。无论其是否为旅游者其客观上都享受着“公共服务”。然而，旅游公共服务也有自身的特指性，两者并非完全的重合。他们之间的关系用图形表示，见图1：
图1 公共服务与旅游公共服务间的关系
注：灰色圆圈表示的是公共服务，空白圆圈表示旅游公共服务。
首先，从概念范围来看公共服务包含维护性公共服务、经济性公共服务、社会性公共服务等其范围较旅游公共服务更为广泛。其次，从二者的关系来看，公共服务具有共享性并为全体社会成员提供，旅游者必然也享受着这一部分服务。因此，公共服务中的诸多项目和内容，如交通、通讯建设，公共医疗卫生建设，城市基础设施建设等与旅游公共服务相重叠的。但是，旅游公共服务的对象具有明显的指向性即旅游者，而旅游公共服务体系的建设也总是针对发展旅游的特定区域而言的。旅游公共服务有其特指性，其部分内容并不能简单的纳入公共服务。考虑到不同国家旅游发展路径的不同以及不同区域旅游目的地发展程度的差异性，情况则更加复杂。
目前，国内“旅游公共服务”的研究者倾向于把“旅游公共服务”界定为“政府及其行政管理部门向社会提供的、不以盈利为目的的、满足游客需要的、直接和间接服务的总称”[5]这样的定义并不合时宜，它忽略了旅游公共服务的特殊性。不仅不符合我国旅游业发展的“国情”，更不能指导我国旅游公共服务体系的建设。
三、对我国旅游公共服务体系的解读
二战结束后，世界旅游业的发展普遍进入现代大众化旅游阶段。中西方国家或者说是发展中国家与发达国家的旅游业走的却是完全不同的发展路径。发达国家伴随着一、二、三产业的成熟，旅游(旅行)作为一种传统的贵族的生活方式被平民所接受，并成为普通大众生活的一个组成部分。旅游表现为一种生活方式的普及。在高度发达的基础服务设施条件下，政府花大力气投资于旅游服务水平的提高，提供各种旅游设施和服务，为公民创造适宜的旅游环境条件。这些行为本身就属于公共部门主导的“公共服务”体系建设。中国及其他发展中国家的旅游发展则走了一条完全不同的道路。表现为：旅游业的发展并不是在一、二、三产业发展的前提下产生，而是有着更为深刻的政治、经济原因。其发展旅游更多地是出于吸引“外来”游客以增加外汇收入、刺激国内消费、带动区域经济发展等目的。旅游产业的发展往往建立在景点(区)开发的前提之下。特别注重“政府主导”。从发展中国家(包括中国)旅游发展的趋势来看，也并不意味着是生活方式的普及，而更多的表现为在“主流舆论”和从众心理作用下的一种消费趋同。[6]旅游是一种人们建构身份、地位和生活水平的消费方式。发展中国家旅游业自起步开始就是在自上而下的制度框架中寻求经济利益的最大化。由于发展路径的不同，其旅游公共服务的性质也就不同。
首先，我们说公共服务具有共享性。其面向全体社会成员提供，并不为少部分人所特有。虽然，每个人都有成为旅游者的可能而每个地方也都有可能成为旅游目的地的；真实的情况却是：部分旅游公共服务如旅游扶贫、旅游资源的开发与保护、旅游教育培训、旅游投诉、处理等旅游公共服务始终都只能为旅游者或是发展旅游的特定区域所享有，其不具备共享性。也正因为如此，“旅游公共服务体系建设”往往成为下级政府部门向上级政府“要钱”的装饰“外衣”。这直接导致了部分原本不应该或短期内不适合发展旅游业的地区盲目的上马项目。(因为只要有了项目就能得到上级部门的拨款)这种只计投入不问产出的旅游开发行为既破坏了旅游资源的完整性，也没有实现发展旅游业的目标。
其次，作为一种“公共服务”应该具备非盈利性，社会效益居于首位的特征。我国旅游公共服务体系建设(旅游基础设施、旅游信息建设、旅游形象营销等)，在多数情况下，其出发点却是为了改善区域旅游环境、提升旅游者的旅游体验质量、扩大区域旅游吸引力从而招徕更多的游客，具有明显的经济效益指向性。也正因为如此，长期以来，我国地方政府提供的旅游公共服务往往偏重于盈利性的旅游基础设施建设，(尤其是景点(区)的开发)以及旅游目的地的形象宣传和促销等。旅游资源的保护及生态环境建设、旅游公共安全、协调非政府组织开展合作等方面的旅游公共服务则明显落后于社会需求。一些原本应属于公益性的旅游公共服务产品(如城市公园、博物馆、自然保护区、文物古迹等)也出现了收费现象，[5]政府及其他公共部门具有很强的“企业”性质。在我国，从“非盈利性”和“社会效益居于首位”这点出发，“旅游”与“公共服务”似乎本身就是一个不能放到一起的二元概念。
由于我国的旅游公共服务一开始就带有偏离“公共服务”“非盈利”和“共享性”的现象。服务目标的偏斜使得政府等公共部门所提供的旅游公共服务往往“徘徊于”宏观与微观之间，习惯于直接面对企业和市场。其特定的旅游公共服务职能，(尤其是管理、监督性质的)异常薄弱。管了一些不该管也管不好的事，属于自身领域范围内的职责却往往被忽视，或是让位于市场。原本应该属于公共部门职责的旅游公共服务的市场化，忽视了社会公正、公共利益、社会职责等多元价值。市场机制引入公共服务领域的成本和潜在风险也往往被低估。[7]
事实上，旅游公共服务的内容从来就不是固定不变的。其始终应与旅游公共需求相适应，而旅游公共需求总是随着旅游消费种类、水平、产业规模等社会功能的改变而改变的。就目前我国旅游业发展的现状来看，发展旅游业立足于“推动经济”这一宏观背景之下。旅游公共服务体系的建设也应在这一“语境”下讨论。鉴于此，我国的旅游公共服务可定义为：为促进区域旅游业的发展而由公共部门、社会组织等多个主体针对旅游者的特定需求所提供，同时也能为非旅游者所共享的各种设施和服务。
提供公共服务是政府的基本职责，公共部门始终都是满足社会公共需求的最后手段。旅游公共服务体系的建设同样如此。旅游是人们普遍享有的一种需求。在财力允许的情况下，公共部门应当为公民提供尽可能多的旅游公共服务；然而，前提是公共部门提供给旅游公共服务建设的财力总是有限的。因此，政府公共部门在提供旅游公共服务的范围和具体方式上只能是选择性的，不可能面面俱到。而引入市场机制本身也是完善旅游公共服务体系不可或缺的手段。
四、关于完善我国旅游公共服务体系的几点建议
“提供什么”、“提供多少”、“如何提供”这三个问题是任何国家和地区，任何时代的政府建设公共服务体系时(当然也包括旅游公共服务体系)，都回避不了的永恒话题。完善我国旅游公共服务体系的过程，实际上也就是立足于国内旅游业发展现状基础之上，探求以何种有效的途径来解决这三个问题的过程。
其一、明确和调整我国旅游公共服务体系建设的目标。也就是说要解决“提供什么”的问题。发展和完善旅游公共服务体系至少涉及“质”的提高与“量”的增加两个方面。要从“质”上有所提高，就必须调整我国现行的旅游公共服务体系建设的目标导向。旅游公共服务体系的建设始终都不应该偏离于“公共服务”“非盈利性”和社会效益居于首位的原则。对于目前我国旅游公共服务偏重于“盈利性”的现状应当纠正。对于旅游资源的保护、旅游产业监督管理、旅游信息平台建设等公益性的旅游公共服务公共部门予以更多的关注。公共部门在介入区域旅游业发展时应更多考虑的是：如何监督产业运行、延长产业链构建大产业以带动区域社会、经济、文化良性运行发展大旅游的问题。而不是以企业的形式介入旅游资源的开发，以获取经济效益为目的。
其二，规范旅游公共服务的范围。即解决“提供多少”的问题。客观地说，旅游公共服务的范围从来都不是固定不变的。其与旅游消费种类与水平，旅游地的发展程度以及旅游者的旅游公共需求密切联系在一起。但是，从“市场不愿或不能做什么”以及“政府能做什么”这两个层面，我们是可以基本确立旅游公共服务范围的。在诸多的旅游公共服务项目中，“市场不愿或不能做的”至少包括以下这些方面：提供公益性的旅游公共服务产品(如城市公园、博物馆、文化古迹、自然保护区等)旅游品牌形象的塑造与营销、促进旅游消费及福利、旅游公益事业(如旅游教育、旅游专业人才的培训、旅游志愿者活动等)旅游信息平台建设、旅游救助、突发事件应急、促成旅游公共服务的社会化、市场化等。在这些方面政府公共部门应扮演“掌舵人”的角色，发挥“拾缺补漏”的作用。“政府能做的”主要是传统意义上的监督、管理。包括：旅游公共服务中(包括交通、饮食、住宿等与旅游发展相关行业服务)各项标准的制定及质量监督、旅游资源的开发的监督与保护、旅游者消费权益的维护、旅游公共安全保障、政府间旅游交流合作、协调相关的旅游非政府组织开展合作、旅游价格监管、对从事旅游经营的企业和个人进行必要的市场准入审批及复合年检以及依据有关法规对违法行为进行处罚等。对于处在不同发展阶段的旅游目的地而言，公共部门为其提供的“旅游公共服务”范围也应该区别对待。只有明确了“旅游公共服务的范围”公共部门才能及时、有效的提供服务内容，在促成区域旅游业高效、快速增长的同时，实现社会效益和环境生态效益的最大化。
其三，探索旅游公共服务领域社会化、市场化的有效实现途径。即解决“如何提供”的问题。旅游是一个高门槛产业。我国区域旅游业的发展普遍受到经济发展水平低的限制，一些垄断性的旅游资源往往富集于偏远地区。因此，在旅游开发的早期政府发挥主导作用，筹集资金、做好旅游规划并制定实施政策以一种积极的态度介入旅游地的开发，有一定的合理性。然而，随着旅游业的持续发展、产业链的拉长，各相关部门介入旅游公共服务的范围也逐渐扩大。公共部门整合旅游公共服务的综合功能将弱化，将竞争机制引入旅游公共服务领域，实现政府部门间、政府和企业间、企业和企业间的良性竞争以提高旅游服务质量和效率已势在必行。借鉴西方发达国家的经验，我国可以尝试采用免费提供、用者付费、内部市场、政府间协议、合同外包、特许经营、补助、凭单等多种方式提供旅游公共服务。政府则将更多的精力集中于旅游公共服务标准的制定和质量的监督。