从我国证券公司风险处置看金融监管的制度选择，本文主要内容关键词为：证券公司论文,金融监管论文,风险论文,制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2003年以来，我国证券公司的经营环境持续恶化，证券行业连续几年出现全行业亏损，证券公司多年积累起来的风险集中爆发。为此，监管机构加大了证券公司风险处置力度。2005年7月，国务院办公厅转发了证监会《证券公司综合治理工作方案》，提出了证券公司综合治理的基本思路、原则、近期和远期目标，并前后处置了12家高风险证券公司。至2006年7月，共处置了几十家高风险证券公司。
一、我国证券公司风险处置的主要模式
（一）政府提供资金救助
规模大的证券公司倒闭可能会严重影响资本市场稳定，甚至会危及整个金融系统的稳定。一般来讲，政府对出现危机的证券公司的救助主要是通过注资和重组等方式帮助其渡过难关。2005年6月以前，我国对证券公司的救助主要以再贷款形式进行，如对鞍山证券、新华证券、南方证券、闽发证券的再贷款，后来采取由中央汇金投资有限公司（以下简称“汇金公司”）的注资模式取代了央行的再贷款。对于被中国证监会和人民银行划分为需要国家救助的重组类证券公司，由汇金公司以股权或债权形式注资，进行阶段性的市场化财务重组。同时，人民银行还给承担清算关闭证券公司后续工作的中国证券投资者保护基金有限责任公司提供基础运营资金。2005年下半年开始，汇金公司等机构分别对银河证券、申银万国、国泰君安等证券公司进行救助。我国对证券公司的救助还采用更换管理层、主导证券公司的合并重组等行政手段。
（二）采用并购重组进行整合
并购重组是各国处置高风险金融公司的一种惯用方式，已成为我国证券公司风险处置的一种较为可行的模式。随着一批高风险证券公司被关闭，从2005年开始，汇金公司和建银投资在我国证券公司重组和证券业整合过程中扮演了重要角色：汇金公司通过注资、重组等手段控股了银河证券、中金公司、申银万国、国泰君安等证券公司；建银投资通过建立新证券公司受让老证券公司的证券业务和相关资产的方式，参与重组了南方证券、华夏证券，通过注资控股了若干家证券公司。
（三）托管经营模式
由于证券公司业务尤其是经纪业务具有不可间断的特性，证券公司停业整顿并不表示其丧失法人或业务资格。中国证监会对证券公司实施停业整顿，通常是针对其投行、咨询、委托理财等业务，其证券经纪业务通常会继续进行，不会影响客户的正常交易。如2002年9月9日，大连证券停业整顿工作组发市公告，指出：“停业整顿期间，大连公司下属的证券营业部由大通证券股份有限公司托管，继续经营。”
（四）撤销或责令关闭模式
在我国证券公司风险处置过程中，撤销和责令关闭的涵义是一致的。到目前为止，我国仅鞍山证券于2002年8月被撤销。与停业整顿不同，责令关闭是根据《公司法》、《证券法》等法律取消证券公司的法人资格。自2002年8月以来，我国证监会先后取消了鞍山证券、大连证券、佳木斯证券、新华证券、大鹏证券、南方证券、汉唐证券、昆仑证券、武汉证券、闽发证券等20多家证券公司的业务资格，并对其进行撤销或责令关闭。
（五）行政接管模式
这种模式是指由监管当局以及政府强制性接管其经营管理的政府行为，是金融监管部门对金融业务经营机构实施的强制性行政干预措施。行政接管的典型案例是2004年1月2日南方证券公司被中国证监会和地方政府行政接管。当时，中国证监会会同中国人民银行、公安部和深圳市人民政府联合对南方证券实施行政接管，并派驻行政接管组进驻南方证券，全面负责南方证券的日常经营管理。由于南方证券公司规模较大，当时市场上没有证券公司有实力对其进行托管，因此监管部门对其进行了行政接管。
（六）破产清算方式
破产清算的步骤是：先将其经纪业务托管给另一家证券公司，并处理其证券类资产，组织行政清算组全面接管公司。在清理其证券资产状况的同时，妥善安置其员工，处理好个人债权及客户交易，结算资金收购相关事项。最后步入法律程序，申请破产。2005年1月，大鹏证券因挪用巨额客户交易结算资金被中国证监会取消证券业务许可并责令关闭，2006年1月进入破产清算程序；2006年8月，南方证券资不抵债，不能清偿到期债务，被深圳市中级法院宣告破产清算。
二、我国证券公司风险处置中存在的问题
（一）证券公司风险处置相关法律法规不完善
目前，我国有关证券公司风险处置的规定分散于《公司法》、《证券法》以及《证券公司管理办法》、《证券经营机构自营业务管理办法》、《金融机构撤销条例》、《证券公司管理办法》和《个人债权及客户证券交易结算资金收购意见》等相关法律法规中，尚没有关于证券公司风险处置的专门法规。近年来被撤销、关闭以及被托管的高风险证券公司公告中，均没有指出其具体的违法行为和适用的法律条款。而且，相关规定缺乏严密的逻辑衔接性，有待完善。涉及证券公司停业整顿、撤销或关闭等风险处置的相关法律法规规定过于简略，缺乏可操作性。在已有的法律框架下，一些概念缺乏明确的法律界定。
（二）政府和监管部门在证券公司并购重组中表现出行业发展的行政化、官僚化和特权化倾向
在对技术上已经破产的证券公司进行风险处置过程中，监管部门只能临时动用行政手段而不是法律手段和市场化手段，即只能选择撤销、关闭等行政破产的处置方式，而无法采用破产法中的和解程序、重整程序，使本来有希望通过重新整合可以获得新生的一些问题证券公司失去了重组的机会。部分地方证券公司遭遇生存困境时，地方政府总是倾向于由省（市）内的金融机构重组以解其危难，加上《企业破产法（试行）》、《公司法》、《证券法》、《证券公司管理办法》、《金融机构撤销条例》等有关的法律法规未规范证券公司行政接管的程序及做法，导致在实际操作过程中只能以行政力量为主导，透明度不高。
（三）过多行政干预增加了证券公司风险处置的道德风险
长期以来，有关部门在金融风险处置中一直起着“最后贷款人”的作用，通过提供再贷款来填补客户交易结算资金缺口。自2002年8月以来，在处置高风险证券公司的过程中，人民银行累计向鞍山证券、新华证券、南方证券、辽宁证券等近20家被关闭或托管的证券公司提供了数百亿元的再贷款资金。从目前情况看，最后由中央财政买单即由全体纳税人承担金融机构违规经营的后果，增加了证券公司的道德风险。一般来说，当证券公司陷入危机时，政府对危机证券公司进行一定程度的救助和干预是必要的，但是过多的行政干预使濒临破产的证券公司通过非市场的竞争机制生存下来，助长了证券公司投机冒险行动和不承担投机失败责任的风气，道德风险的积聚最终将转化为系统性金融风险。
三、完善证券公司风险处置的建议
（一）完善风险处置的法律法规
建立并完善证券公司风险处置的法律法规体系，健全证券公司市场化退出的法律机制，是做好证券公司风险处置工作的关键环节。第一，应尽快出台《证券公司风险处置条例》，明确证券监管部门在证券公司风险处置过程中的行政处罚权力和行政执法程序，指导证券公司风险处置工作顺利开展。同时，抓紧制定《金融机构托管接管法》，明确规定托管和接管证券公司的实施方案、退出托管接管的方案选择，托管接管中各利益方的权益保障以及托管接管的程序、期限、后果，减少在实际操作过程中的以行政手段为主导的做法，降低处置的随意性。第二，尽快修订现行《金融机构撤销条例》、《破产法》，对证券公司的撤销关闭作专门规定，或者制定《证券经营机构撤销条例》，对证券公司停业整顿、责令关闭等制度做出具体规定。第三，在《破产法》中针对证券公司破产做出特别规定，或者直接制定《金融机构破产法》，使证券公司破产有法可依。有关部门还应尽快研究修订《刑法》相关条款，加大对证券违法犯罪行为的惩处力度，并积极探索建立金融特别法庭和金融仲裁机构。
（二）加大对违规经营的惩治力度
完善责任追究制度，强化证券公司处置中的个人法律责任，全方位地追究有关责任人（尤其是自然人）的法律责任，是防范风险的重要保障，是逐步建立健全防范证券业风险的长效机制的重要环节。一是要加强监督，实行高管问责制。在证券公司风险处置过程中，应严厉查处证券公司违法违规行为，对涉嫌违法违规的相关责任人予以责任追究。二是要逐步构建“以责任监管为核心”的证券机构监管体系。借鉴香港的做法，推行高管及从业人员“公示”机制，将高管及从业人员任职资格的取得、丧失和变动情况，尤其是处罚情况，在网站、报纸等媒体进行持续性地公布，将高管人员置于包括广大投资者在内的社会各界监督之下，增强高管人员的自我约束意识，建立社会监督体系。三是要严格落实责任。应严厉打击各种违法违规行为，针对责任人过错的轻重对其进行相应处罚，责任人过错严重、已构成犯罪的，由司法机关依法对其追究刑事责任。
（三）加强制度和机制建设
政府对证券公司监管的目的是通过法律法规建设和违规处罚措施建立良好的市场运作环境，以最大限度地降低市场的系统风险和提高市场整体运行效率。制度设计应为证券公司创新和发展创造良好的环境。从证券监管的角度讲，政府对证券公司的监管，既要防止监管缺位，又要避免监管过度。政府是证券市场的裁判，不应参与证券公司具体的业务管理。在我国，证券的发行、定价、上市交易等各环节一直由政府行政主导，证券公司只是充当一个配角。证券行业表面上看是违规经营问题，其根本原因是市场制度设计中没有通过制度安排为证券公司提供自主业务创新的机制，因此，为规范我国证券公司的业务发展，应减少行政干预，为证券公司的规范发展和创新营造良好的监管环境。减少证券发行审核以及交易过程中的行政干预，并不是弱化和否定政府的监管职能，而是让政府回到裁判的位置，使具备条件的证券公司在风险可控、可测、可承受的前提下，积极开展组织创新、业务创新和经营方式创新，实现自身的良性发展。
（四）继续完善证券投资者保护制度
2005年9月，中国证券投资者保护基金有限责任公司成立，标志着我国投资者保护制度初步建立。作为证券市场的一项基础性制度建设，投资者保护制度的建立将通过市场化手段解决证券公司风险处置问题，取代“券商谢幕、政府买单”的行政关闭模式，有利于建立证券公司风险防范和处置的长效机制，促进证券公司破产清算机制的形成。然而，由于我国相关制度缺失、资金缺乏等原因，证券投资者保护基金公司短期内难以发挥其应有作用。为此，建议证券投资者保护基金充当自律监管体系的补充，充分发挥对证券公司风险的监控作用，加强对会员公司财务状况的监控。当发现某证券公司出现可能危及投资者利益和证券市场安全的重大风险时，应及时向中国证监会报告和提出处置建议，提示风险。对于严重违规和无法挽救的证券公司，通过法院对其宣布破产，负责制定财产接管人，全面清理证券公司资产，以最大限度保障投资者的整体利益。
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