独具特色的印度大学附属制及其改革，本文主要内容关键词为：印度论文,独具特色论文,大学附属论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G649.351.8 文献识别码：A 文章编号：1003-7667(2002)08-0027-30
一、问题的提出
1950年时，印度高校在校生只有17.4万人，到1960年达到55.7万人，而1970年已发展到195.6万人，[1]年增长率高达12.86%。许多专家认为，这种高速增长是与政府加大对高等教育的投入分不开的（高教开支占整个公共教育开支的比重从50年代的15%增至60年代末的25%）。但是70年代以后，政府调整公共教育开支结构，高教投入所占比重大幅下降，1980年降至13%，此后不断削减，90年代末已降至8%左右。[2]与此同时，印度高等教育却仍继续发展。1980年，印度高校注册生为354.5万（同年我国为116.1万）。1990年，其在校生为495万，仅次于原苏联和美国，超出我国110万。1998年，其高校在校生已达707万，仅次于美国。
从总体上看，印度是个国民经济还相当落后的国家，1985～1995年，人均GNP始终在285美元～367美元之间徘徊。[3]70年代中期以前，印度公共教育经费开支占国民生产总值的比率，低于3.0%;80年代后虽有增长，但也未达到4%这个发展中国家的平均水平。这就是说，印度各级政府为整个教育提供的绝对经费开支总额是相当有限的。而且，70年代中期以后高等教育获得的经费份额（即相对量）又大幅下降，在这种严峻的形势下，印度高教为什么仍能继续发展？极为有限的公共高教经费为何能支撑如此庞大的高教体系？
考察和研究表明，大学附属制对此起了关键作用。
二、印度高等教育的办学体制和管理体制
印度大学附属制源于该国的高等教育办学体制和管理体制。
印度的高等教育由大学和学院组成。大学包括中央大学和邦立大学。10多所中央大学、30多所准中央大学（绝大多数为国家级研究院所）和11所国家级学院由中央政府出资兴办，并由其主管。印度的邦立大学共有130多所，由邦政府出资兴办，并由其主管。印度所有的大学均为公立大学。
印度的中央大学和邦立大学的内部结构独具特色。一类与大多数国家相似，由大学本部、院(Faculty)和系三级构成，结构比较单纯，称为“单一大学”，主要从事研究生教育和小量本科生教育。另一类除大学本部及院系外，还有大量的附属学院(Affiliated College)，称为“附属型大学”，其大学本部主要从事研究生教育，而本科生教育主要由附属学院承担。印度的单一型大学较少，绝大多数为附属型大学，它们容纳了全印高校在校生的大约90%，是高等教育的主力军。
按照印度法律规定，只有大学才有学位授予权，学院只有依附于某个大学，其所授课程才有可能获得授予学位所需的学分。因此，印度几乎所有的学院都要附属于某个大学，成为其附属学院，否则，将无法生存和发展。印度大学均为公立，但附属学院则不同，其中只有少数为公立，绝大部分（大约80%）为私立。各个大学拥有的附属学院数额不一，少的只有十几个，多的高达几十个，甚至上百个。一个大学可能既有公立附属学院，也有大量的私立附属学院，从而形成一校两制或双轨制的办学与管理体制。
三、大学附属制及其利弊分析
印度大学附属制是个颇具争议的体制，国内外的学者不少对此持批评态度。[4]考察该制度的历史和现实，笔者认为，这种制度比较适应印度的国情，在实现“教育机会均等”原则、推进高等教育大众化方面产生了积极作用。与此同时，它也存在某些与生俱来的缺陷和不足，特别是在质量保证方面。当然，从总体上看还是利大于弊，是一种具有参考价值并给人以启迪的制度。
附属型大学是19世纪末仿效英国伦敦大学的办学模式创建的。尽管印度的附属大学并未吸纳伦敦大学的全部精髓，但它们却有共同的出发点：用尽可能低的成本使尽可能多的学生接受高等教育。事实证明，附属制确实实现了它的初衷。
1、按印度大学法规定，附属型大学实行辖区制(Jurisdiction)，即附属型大学只能在政府为它划定的一定行政区内认可其附属学院，并主要从划定的行政区域内招生。印度的大学数量不多，总共只有200所左右，但目前学院总数将近10000所，平均每个大学拥有附属学院50多个，平均每个邦有380多个。这些附属学院像满天的繁星，散落在印度各地，甚至穷乡僻壤。实际上，一个附属学院就是大学的一个办学点。学院普遍实行走读制，方便当地的学生就近入学，有利于高教的扩展。
例如，浦内大学是印度南部马哈拉施特拉邦的一所邦立附属型大学。1995年大学校本部有11个学院、41个系，在校生4630人，全部为硕士生和博士生。与此同时，该校有附属学院209所，在校生167163人，89%为本科生，11%为研究生。这些学生分布于为该大学划定的3个辖区，即浦内区、阿迈德那格尔区和纳西克区，其中浦内区有附属学院114所，阿迈德那格尔区47所，纳西克区48所。
喀拉拉大学也是一所邦立大学，1995年共有附属学院79所，其中公立17所，私立62所，90%的学生就读于附属学院。
不仅邦立大学的附属学院是吸纳大学生的巨大蓄水池，中央大学亦是如此。例如，德里大学在新德里市区各地的附属学院有70余所，在校生数万人，其中住校生仅占12.5%，其余均为走读生。该市的另一所大学贾米亚大学的住校生为7%，其余绝大多数均在附属学院中，每天走读。
采用附属制，使各个地区甚至边远农村地区的学生也能方便入学。与此同时，由于走读制可以大大节省学生因上学而支付的交通费、住宿费和其它费用，即降低学生个人的直接教育成本，因而，更多的学生甚至贫困学生也有可能接受高等教育，从而有助于推进高等教育大众化的进程。
2、附属学院及其走读制不仅降低了学生的个人直接成本，而且也节省了政府的高教开支。这是因为，政府可解脱因兴建和管理学生宿舍及相关设施而支付的巨额开支。此外，由于附属学院大多规模较小，吸纳的主要是人文和社会科学专业的学生，因而对校舍建设标准的要求相对较低，不少还是因陋就简，从而进一步节省了政府的高教开支。
再则，印度大学的附属学院将近90%是私立的，尽管政府通过母大学也对私立学院提供财政补贴，但数额远远低于公立学院。虽然部分私立工科学院的所谓“公费生”也与公立学院的学生一样，享受政府的财政支持，只交少量学杂费，但大多数私立学院的学生是“交费生”，每年缴纳的学费高达2.5万卢比至3.6万卢比（90年代中期），学院主要靠学生的学杂费运行。
印度高校的生均公共教育开支较低。80年代末，印度高校年生均开支为310美元（我国为750美元）[5]；90年代初，印度高校生均公共教育开支仅占人均GNP的78%（而我国为140%）。[6]
综合以上因素，我们就不难理解，为什么印度能够以相对和绝对数额都不大的公共高教开支支撑如此庞大的高等教育体系，为什么为数不多的大学可以广泛吸纳全国各地甚至穷乡僻壤的大批学生，为什么印度高等教育在量的扩展方面走在发展中的人口大国的前列。
3、按照印度的法律规定，各地的学院只有在财政、校舍和教师等方面达到大学拨款委员会规定的标准，才有资格申请成为某大学的附属学院。这些入门标准的设定和实施，使附属学院的质量有了基本的物质和人力保证。附属型大学对自己的附属学院居于绝对领导地位。它规定附属学院在办学条件和财政方面应达到的标准；规定教师与其他职工的最低聘用条件；规定教学计划与教学内容的最低标准；检查附属学院的各项工作。与此同时，大学也对其附属学院提供许多具体帮助，其中包括：提高附属学院教师的水平；提供某些学科教学的支持；提供图书馆和其它设施的使用机会；提供学生参加大学学术、文化和其它课外活动的机会；提供某些学术指导。
为什么数量如此众多的附属学院能够长期生存下去并有所发展？为什么附属学院基本上得到了印度公众的认可？无疑，在母大学的监督、支持和帮助下，开展教学和其它各项工作，从而保证了附属学院的基本教育教学质量，这是最重要的因素之一。
4.大学附属制既为政府节省了大量公共高等教育经费又支持了庞大的高教体系。不仅如此，政府还将由此“省”下来的资金集中投向11所国家重点学院，特别是6所理工学院。90年代初，这些学院年生均公共投入高达2000多美元，为全国平均数的7倍。印度理工学院的设备和师资是世界一流的，教学水平和毕业生质量也是世界一流的。它们是推动当今印度高科技发展的主力军。因此，从某种意义上说，没有大学附属制，也就很难有昂首挺立于世界高教之林的印度理工学院及其卓越的成就。
然而，事情总是一分为二的。大学附属制既对印度高等教育大众化的进程产生了积极作用，也带来了某些消极的影响。这些消极的东西有些是附属制本身所固有的，有的则是实施过程中产生的。问题主要反映在教育教学质量上：1)附属学院处于母大学的严格控制和监督之下，没有任何自主权。课程、教学大纲、教材都是母大学安排的，不论它们是否适应当地的需要，学院均无权改变。这种学校内部权力高度集中的制度扼杀了附属学院办学和创新的积极性，使它们仅仅成为大学的一个教学点。2)附属制下权力集中于大学，但一个大学通常有几十个甚至上百个附属学院，大学没有足够的能力对学院进行有效的管理和指导。往往就出现了这样一种奇怪的现象：一方面，高度集中的权力扼杀了学院办学的积极性和创新热情；另一方面，无效的官僚主义集权又造成了学院的管理混乱、各行其是，从而损害了教育教学质量。3)附属学院的规模一般很小，大的不过千人，小的只有二、三百人，形不成规模效益，而且办学条件通常较差，不利于教学质量的提高。4)尽管按照有关的教育法的规定，学院达不到大学拨款委员会规定的标准，不能成为大学的附属学院。但是，不少邦政府由于面临着强大的升学压力和出于其它政治考虑，往往采取先斩后奏的策略，先迫使大学将一些根本不符合条件的学院吸纳为附属学院，进而迫使大学拨款委员会予以认可。印度社会长期存在的有法不依、执法不严的传统极大地损害了大学和学院的质量。据统计，1992年约有3000所学院由于办学条件和教学质量差而失去获得大学拨款委员会资助的资格。
四、大学附属制的改革
随着时间的推移，大学附属制的消极影响日渐凸现，引起了教育界和政府的严重关切，改革的呼声高涨起来。改革的重点是调整大学本部与附属学院的关系，增加学院的办学自主权；目的是调动学院的积极性和主动性，提高教育质量；办法是将附属学院改造成自治学院。
早在70年代中期，印度的北方邦等在其大学法中已提出将附属学院改造成自治学院的建议，大学拨款委员会对此亦表示赞同，但未见行动。1986年颁布的《国家教育政策》代表中央政府明确表达了创立自治学院的决心。1991年，大学拨款委员会任命了一个实施自治学院计划的专家小组委员会，负责制定有关的政策措施。1993年，大学拨款委员会发布了《修改后的自治学院计划指导意见》，就自治学院享有的办学自主权、与母大学和其它教育机构的关系、认证标准、自治地位的授予和审批程序、自治学院的组织机构和经费资助等问题做出了明确的规定，成为学院改制的纲领性文件。
自治学院享有的自主权主要有：自主确定和规定开设的专业和教学大纲；制定招生办法；按照联邦政府的政策对不利群体学生保留入学名额；选聘教师；制定评估方案和举办考试。与此同时，自治学院应履行下列义务：全面负责办学的教学内容和质量，负责学生的评价考核工作。
为了提高自治学院的办学水平和质量，母大学应帮助自治学院制定学术计划，提高教师专业素质，并通过参与自治学院的各个法定机构的活动提供必要的指导。自治学院可以自主地吸收和借鉴母大学和其它教育机构的经验，可以自主地同其它学院和高校联合实施教学、科研和社会服务。
显而易见，与附属学院相比，自治学院的办学自主权确实大大提高了，这有利于调动自治学院办学的积极性、主动性和创造性，从而有利于教育教学质量的提高。当然，这种自治权还是有限度的，因为关键的学位授予权仍由大学控制着，从而在很大程度上制约着自治学院的办学方向和行动。
《指导意见》还规定了学院获得自治地位的条件与程序，以及自治学院管理机构的组成。
无论是中央大学的自治学院还是邦立大学的自治学院，无论是公立的自治学院还是私立的自治学院，都可以获得大学拨款委员会的直接资助，以满足它们额外的和特殊的需要，促进其发展。资助按年度拨付，主要用于支持客座教师、教师定向培训、教材修订和开发、各种设备、图书杂志、校舍建设等的开支，而不能用于支付教师的薪金和劳务费。
总之，印度中央政府不仅为自治学院的创立制定了较详尽的纲领，而且采取了某些具体扶持措施。然而，自治学院计划的进展却十分缓慢，到1995年，全国改制和新建的自治学院仅有109所，占全国学院总数的1%稍多一点，而且发展极不平衡，例如，仅泰米尔纳杜邦就有44所，而不少邦仍是空白。[7]
为什么自治学院计划的进展如此迟缓？原因主要是：1)自治学院享有的自主权是有限的，关键的学位授予权仍牢牢掌握在大学手中。自治学院的所有重要领导和决策机构均有大学代表参与，影响和制约着学院自主权的行使，从而挫伤了学院改制的积极性和主动性。2)大学拨款委员会承诺的资助往往不能及时和足额到位，影响到计划的实施。同时，院级管理水平较低和缺乏民主，影响了广大教师参与自治的积极性。3)印度社会的传统消极势力是极为强大的，附属学院的众多领导和教师安于现状，缺乏改制的动力，亦缺乏相应的激励机制。
无疑，这一改革的总体方向是可取的，但路途漫漫。