评议澳门依法改革博彩业，本文主要内容关键词为：澳门论文,博彩业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
澳门博彩业实质上就是赌博，它是一种“财富转移”，当中无涉及生产及再生产的过程，就是你口袋的钱转到我的口袋里。博彩业是建立在机会均等基础上公平竞争的娱乐游戏，虽然不创造价值，但作为资源重新配置的手段成为政府筹集社会公益资金的一个重要渠道。素有“微笑的纳税女神”、“无痛的税收”之称。参与这个规则游戏的人要靠思维、毅力、技术、本钱、运气等去拼搏，“博”是“赌”的具体形象。
《澳门基本法》第118条规定的“旅游娱乐业”，与《香港基本法》第119条规定的“旅游业”的实质内涵截然不同。
一、一业独大 模式陈旧
（一）由来已久，一枝独秀
博彩业是澳门古老的行业之一。早在清朝同治、光绪年间，赌博在澳门已经流行。据史书记载，19世纪中叶，在澳门云集了一批黑道商人、地痞流氓，他们嗜赌成性，是澳门博彩业兴起的土壤。1847年，澳葡当局宣布赌博合法化，比美国拉斯维加斯赌场还早84年揭开了赌博合法化序幕。一时间，澳门赌馆林立。郑观应在《盛世危言》中估计，当时澳门的赌馆有二百多家。
19世纪末，澳葡政府开始对赌博进行立例管制，政府改变政策，实行博彩业专营第一次公开招标，以民间竞投方式，价高者取得博彩业专营权。从那时到回归时，一共有三家公司持有博彩业专营权。
一是豪兴公司持有。由当时卢九家族成员为主要股东组成，这是澳门历史上赌权专营的第一位得主，从1930年到1937年。
二是泰兴公司持有。1937年澳门开始第二次博彩专营权竞标，结果是由港澳富商高某和傅某组成泰兴娱乐公司夺得，这是澳门历史上赌权第二次转变，并一直垄断到1961年。每年向政府交纳赌税约澳门元180万元，成为澳门政府财政收入的主要来源。
三是澳门旅游娱乐有限公司持有，1961年10月，以霍英东、何鸿燊等合组的财团，以承诺年饷316.7万澳门元为条件，投得了澳门赌场专营权，这是澳门历史上赌权的第三次转变。1962年3月，该公司与澳葡当局正式签署了《承办澳门赌博娱乐专营合约》，同年5月，该公司正式成立，一直掌有澳门赌场专营权达近40年。①其后，何出任赌权持有人及总经理后，引入外国赌法，包括21点、百家乐、轮盘、转子机等，使该公司逐步成长为澳门最大的商业机构。共有赌场11家，赌厅50个。后来，何又合并了澳门其他所有博彩活动，如赛狗及彩票等，完全统一了澳门博彩业。
历史证明，澳门博彩业有悠久历史和法理基础，它不仅由来已久，而且一技独秀。40年来，平均每年升幅64倍。澳门博彩业与其他行业相比，一直享有遥遥领先的优势，对于促进各行各业的发展，特别是相关的旅游、服务行业、海上运输、抵押典当、建筑、房地产等发展，功不可没。澳门GDP连续逐年增加，在亚洲地区，仅次于日本和香港地区。②
（二）模式陈旧，法规欠缺
澳门博彩业虽然由来已久，一技独大，但模式陈旧，法规欠缺。以美国拉斯维加斯为代表的美国博彩业制度与赌权开放前的澳门博彩业制度相比，有学者称前者为“市场自主型”赌场，是指博彩业的市场基础是靠自己的竞争力从其他竞争对手那里争来的。后者为“政策支撑型”赌场，是指当地博彩业的生存和发展依靠的是有利的政策支持，包括地区政府的赌博合法化政策和周围客源地的非法化政策。③可谓美国拉斯维加斯为代表博彩业制度是现代型博彩业，而开放前澳门博彩业制度是落后型的博彩业。两相比较，主要可归纳为以下三点。
(1)准入资格不一。
美国的赌权是开放的，可自由申请，符合条件政府即发放经营许可。而澳门实行的是赌权专营制度，通过公开竞标获取赌权后在合同存续期内垄断赌场经营。尤其是澳门旅游娱乐公司，自1961年获得专营权之后，经过多次续约及修订专营合同，一直垄断赌场经营权到2002年12月31日，长达40年之久。④
(2)法规完善不一。
澳门相关法律不很完善，以政府的外部监督为辅，而以专营赌场公司的内部监控为主，而美国的相关法律则比较完善，以政府的合规监督为主。就以赌场的借贷行为是否合法的法规为例。澳门原来的法律规定赌场借贷行为为犯罪行为，不过未严加执行，加上澳门长期以来人情大于法律和灰色地带众多的现实，赌场借贷行为有法不依，有法难依。对于美资来言，它们依法经营，明文规定对赌场借贷行为，或称“放数”（高利贷）不加制裁，它们希望法规比较稳定，在可靠和有效率的情况下经营。美国永利公司得到牌照后，立即要求明确立法规定赌场借贷合法化，并以此为迟迟不进行投资的理由之一。⑤
(3)竞争机制不一。
以上两种制度的环境制度不同，面临成本和产业收益也不同，必然有不同的企业行为，最终影响企业竞争力。澳门由于很长时间内不存在较大的竞争压力，经常提供一些公共服务和承担相应的社会责任，使政府与企业之间形成了紧密的相互依赖关系。面临的竞争主要来自内部而不是来自周围国家或地区，长期垄断使竞争流于形式。而美国赌权开放可以自由进入，长期竞争的结果，使生存下来的企业更具竞争力，发展成为抵抗竞争风险的企业。⑥
二、开放赌权 法律先行
（一）赌权开放，势在必行
澳门赌权开放和博彩业改革势在必行。其实，这种声音早在1997年就有了，并且出自赌业内部。1997年5月24日，《东周刊》披露澳门旅游娱乐有限公司股东之一霍英东先生曾呼吁：澳门回归后，收回澳门赌场专营权。这种诉求代表一定民声，由各种因素组成，可归纳为：
(1)澳门回归。这是最主要的，澳门回归后，已不再是葡萄牙统治下的殖民地体制，而是实行“一国两制”。按照基本法“澳人治澳”，澳门政治、经济和社会规则都发生变化，赌场改革的制度阻力没有了。
(2)整顿治安。澳门回归前夕，治安问题严重，抢杀、行凶不断，高官暗杀身亡，民众甚为恐慌。曾有不少台湾等地区的案犯匿藏在澳门，赌场黑道也横行不法。1999年3月，在全国政协会议上，澳门的治安问题引起与会代表的关注，政协副主席霍英东在会议上指出，澳门的治安问题严重与娱乐公司独揽赌权及其经营方式有关，要解这个死结，未来特区政府应将赌权收回。会议期间，霍老对媒体也重申这一立场。
(3)合约将届满。如上所述，1962年，澳门旅游娱乐有限公司与澳葡当局正式签署了《承办澳门赌博娱乐与专营合约》。其后，曾多次续约及修订专营合约，最后一次修约在1997年，合约有效期5年，到2001年12月31日届满。这段时期是澳门博彩业专营制度的全盛时期。澳门政府希望利用合约即将到期良机，引入竞争机制为居民创造更多的就业机会。
(4)美国经验。以美国拉斯维加斯为代表的博彩业经验，已经相对完善，而且基本公开，大大降低了对制度的学习成本，各国和各地区都可以根据自身情况加以学习和采用。
(5)国际潮流。不仅澳门内部情势需要博彩业改革，亚洲其他国家和地区近期似乎也有开赌的潮流。就连长期以来一直禁赌的新加坡也有酝酿开赌。2004年8月，刚上任的总理李显龙在首次政策演说中说，新加坡过去反对开赌，但这个世界变了，新加坡要吸引更多的游客，就应该考虑设立赌场。外面有数以百万计的游客，他们到新加坡的旅行团，都会上马来西亚的云顶赌场，新加坡必须重新考虑对赌场的态度。⑥与此同时，蒙古、朝鲜、缅甸、尼泊尔、泰国、印度、韩国等，也开始向开赌方面迈出第一步。亚洲新闻网援引法新报道，2012年前，东亚将建造大约50个赌场，同时，区域的赌场收入也将增加两倍，从现在的134亿美元扩大到448亿美元。⑦
总之，从政治、社会，内部、外部到上层、基层都迫切要求博彩改革。
（二）引进竞争，依法运作
2000年2月，澳门特区政府提出放开赌权构思，行政长官何厚铧表示：澳门改革博彩业的目的是为了引进竞争，澳门变成一个更为吸引人的赌博旅游中心。从“引进竞争”入手，这在当时的状况看来是最合情合理的，同时，澳门特区政府也意识到这样的改革不能激进。据中国新闻社2001年12月14日披露：特区政府认为能够健康地开放澳门的博彩业，容许一个比较有利的竞争环境存在，对澳门博彩业未来的发展肯定是有利的。但博彩业开放需要一个前提，就是不能因为博彩业的开放和发展影响到整个社会的稳定，影响到博彩业在澳门健康的发展，更不能因此影响特区政府未来几年来自博彩业的稳定收入，因此必须按部就班。
为此，澳门特区政府进行了充分准备，实现按部就班，特别在法律方面先行，这是按部就班的保证和体现。依法运作，成立专门组织，通过法律法规，接纳标书，最后开标，确定救济程序等。现分5点论述：
(1)筹建组织。
2000年7月，特区政府成立博彩发展的专责委员会，听取各方意见，以分析博彩业的营运和管理，并制定有关政策。同年8月23日，澳门特首何厚铧亲自出任主席，同日，该委员会决定拨款聘请当时具有权威的国际公司——美国安达信公司作为顾问，它当时为超过百余家赌业客户提供会计、税务和策略性顾问服务。2000年11月9日，何厚铧在《澳门特区政府2001年度施政报告》中指出，对澳门社会经济的发展有重大影响的博彩专营制度将在科学分析前提下走出新方向。
(2)制定法律。
2001年7月，特区政府公布《娱乐场幸运博彩经营法律制度》。它先由行政长官施政咨询机构的特区会议完成审核，再由澳门立法会通过，自8月31日起生效，它被简称为《新博彩法》，是根据基本法第71条第（一）项及第（三）项的规定。自此开放博彩经营权，迈入法制化的新里程。
这部法律共57条，旨在确保：(1)娱乐场幸运博彩的适当经营及操作；(2)参与娱乐幸运博彩监管、管理及操作人士为具适当资格担任此等职务及承担此等责任的人；(3)澳门娱乐场幸运博彩的经营及操作在公正、诚实及不受犯罪影响下进行；(4)本地区受到从娱乐场运作收取博彩税项的利益并有保障；还促进澳门旅游、社会稳定和经济发展。
该法律规定，幸运博彩经营权仅可由以澳门特区股份有限公司形式成立的商业公司享有，特区政府将最多发给三个牌照，以公开竞投方式批给。参与竞投者仅可经营娱乐场幸运博彩或其它方式博彩。所有竞投者得接受政府的资格预审及财力审查。该法律规定博彩经营权不超过20年，到期前1个月，经营者可要求一次性或分次性续期，但续期不能超过5年。
根据这项法律，政府征收的博彩特别税税率由目前的31.8%调升到35%，另外，经营企业还须分别付出毛利的5%，投入公共基金及支持澳门城市基建、旅游发展和社会保障。此外，它也为博彩公司内部运作设立了严格的监管机制，规定设立常务董事、负责人不得兼任等制度。法律也首次将现在的博彩边缘人物概称“博彩中介人”，须申领经营执照，依法纳税。⑧
(3)颁布法规。
2001年10月30日，颁布《规范经营娱乐场幸运博彩的公开竞投批给合同以及参与竞投公司和承批公司的资格和财力要求》⑨，这部行政法规多达101条，作为《博彩法》的补充。对公开竞投的程序、标书评审、批给标准等环节，作了具体规定，特别对博彩竞投的方方面面，如公开竞投的原则、操作、竞投公司的资格条件，特别是财力方面，作了详尽的规范。
(4)公开评标。
2001年10月30日，设立《娱乐场幸运博彩经营批给首次公共竞投委员会》，共委任8名成员组成投委员会，负责竞投的具体事宜。由此标志着特区政府有关开放博彩业的准备工作宣告结束，投标程序随之全面展开。
2001年11月2日至12月7日，延长澳门娱乐有限公司的博彩专营合同三个月（即至2002年3月31日止），随着2001年12月31日《博彩专营批给合约》的中止，其专营期也已到期，但改革博彩业程序没完成，故又延长三个月，使之可依法运行。
2001年12月7日截标时，共有18家竞投公司的标书获接纳。其中有世界级赌王、国际知名的博彩业酒店集团等。群雄逐鹿，招标工作却依然有序。特区政府按行政法规制定的公开“甄选六大标准”，主要有：投标者总溢金；每年拨于公共基金会的建议额；从事经营幸运博彩的经验；有无对该地区有重大利益的投资；能否提供旅游产品多元化等。18家竞投公司各有千秋，成为港澳两地政、商、媒体乃至普通大众最为关心话题，2月8日，竞标委员会主席谭伯源代表政府宣布三家中标公司：澳门博彩股份有限公司为第三位，永利度假村（澳门）股份有限公司为第二位，银河娱乐股份有限公司为第一位。
(5)救济程序。
竞标委员会主席对三家中标公司的具体原因，作了较为详细说明，如果任何公司、个人认为不妥，可以上诉。特区政府报告书对三家公司，各有中肯评语，简述之：
第一位的银河娱乐股份有限公司为：该公司举办大型会议及交易会能成功吸引游客和访客，两者互为结合，从而在大大增加娱乐场潜在客源方面，具有较丰富且得到肯定的成功经验。其在国际会议展览业务的雄厚实力，可以为澳门产业结构调整开创新局面。
第二位的永利渡村（澳门）股份有限公司为：该公司非常杰出的成就，就是其在将拉斯维加斯由一个纯属博彩旅游目的地变成一个举家旅游的目的地方面，即使不是唯一的先驱，也肯定是先驱之一。这个旅游目的地的变化，正是澳门市民渴望已久的。此外，极富创造条件是其至今开展项目的特点。它对其管辖区的娱乐场幸运博彩经营毛收入增加，以及旅游业的增加一直有决定性的贡献。
第三位的澳门博彩股份有限公司为：该公司因其最终股东及常务董事，在澳门娱乐场幸运博彩经营方面的经验显示出其对本地的实际情况非常熟悉，一直对澳门的公共收入有重要的贡献，而公共收入的稳定是人所共求的。给予澳博牌照，有利于促使博彩业的稳定发展，也可以达到制约外资防止博彩业被外来资力所控制的目的。⑩
与此同时，竞标委员会主席对其他财团落选原因，也一一剖析，如果任何公司、个人认为不妥，也可上诉。举例简述之：如美国美高梅集团有50亿美元上市公司，在拉斯维加斯经营数家顶级酒店，在美国其他地方也拥有赌场、酒店。然而，它伙伴中并无本地人士，而且，据2003年1月15日出版的《洛杉矶时报》报道，该公司最近在美国因连续10年亏损而被降低信贷评级标准，即将被拍卖，因为这两个原因，美高梅集团未能中标。再以香港财团而言，虽有实力和诚信，但未得预期结果。因为澳门政府高举澳门博彩业的独立性、开放性和国际性，与美国拉斯维加斯争胜，对港资进入本地未予特殊考虑，相反还力求保持一定距离。(11)
由此可见，澳门特区政府改革博彩业法律先行，运作规范，公开公正，上诉救济，对我们有较大启发意义。竞标结果公布之际，香港《经济日报》、《信报》特地发表社论称：何厚铧在这场赌牌争压战中，成功地掌握了主导权，面临众多本土“叔父辈”、江湖豪杰、外国“过江龙”的种种威胁、利诱，他以赌牌这块肥肉为饵，引导他们朝自己既定的发展方向走。
三、适度多元 引导澳门
澳门博彩业开放，不仅是澳门博彩业兴革，而且对澳门政治、经济、社会产生了特殊影响。它不仅有利于“一国两制”方针在澳门实践，符合澳门经济客观要求，触动澳门人的观念变化；而且充分树立特区政府威信，反映特区政府的锐意创新精神、表现组织能力与魄力。澳门赌权开放总体上是稳健的，已逐步显示澳门人的潜在力量。
（一）急剧升幅，面临挑战
在澳门赌权开放的短短几年里，澳门跃升为世界第一大赌城。其中美资的“威尼斯人”拥有的金沙赌场于2004年5月18日开幕。2006年9月6日，永利拥有的永利赌场开业。回顾澳门自从2002年开放赌权后，博彩业的总收益升幅近一倍，2005年已达458亿澳门元，2006年前三季度已达450亿，2006年超过500亿几乎已成定局，必将超越拉斯维加斯，成为全球最大的赌业市场。博彩税连年飙升，由1962年的300万，上升到2002年的77亿元，10年来，平均每年升幅64倍。据统计，2005年赌场政府纯收入达142亿澳门元，这个数字世界上可能绝无仅有。在2005年英国《金融时报》集团旗下《外国直接投资》首次推出“2005-2006年度亚洲最佳展望城市”评选中，澳门也因此获选“最具经济发展潜力城市”。近年来，澳门申报健康城市、举办东亚运，已逐步显示了澳门的潜在力量。(12)
澳门博彩业开放，博彩业投资增长迅速，税收急剧升幅，但由此带来的负面影响也是明显存在，面临各种挑战，大致有以下几方面：
(1)经济发展速度与经济发展水平矛盾。
澳门回归前连续三年经济负增长的局面，使澳门广大民众、特区政府把短期内促进经济的快速增长放到了最重要的位置。赌权开放，引进外资，使澳门经济迅速增长。但是，经济发展速度只是推动经济发展水平的一个重要的可量度的指标，并不是唯一的指标和最终的标准，经济发展水平的持续性提高，才是社会经济发展的最终目标。它应与经济结构的调整、产业结构的优化升级、地区内经济的增长相联系才行，由于澳门回归后的经济发展速度并不是建立在上述几个重要的依存条件之上的，因此，其经济增长速度难以有坚实的基础和依托而得到长期维持。(13)由于单一目标本身存在众多问题，使博彩业改革方案失之偏颇，其后患将有可能日益显现。
(2)博彩业与多元化矛盾。
澳门开放赌权两大目的：一是引入竞争打破垄断，为博彩业注入新活力；二是促使澳门经济向多元化发展，改革博彩业一业独大的局面，朝度假旅游、会展服务与博彩业共同壮大方向发展。而事实上，赌税仍占澳门公共财政的50%以上。(14)
此外，赌权开放至今，澳门酒店入住率只有3%-5%的上浮，与同时期博彩业收入剧增显然不成比例，在度假旅游和会展的利润水平如果低或者平于博彩业的前提下，想靠市场的自我调节是不可能，一定要澳门政府有合理的引导。
年份 公共财政收入 批给赌博专营权之直接税
赌税占公共财政的比例%
200318370.6 10178.4 55.41
200423863.5 14740.0 61.77
200528200.8 16561.9 58.73
(3)赌台增加与平均利润下降矛盾。
澳门开放以来，赌场、赌台的数量与博彩业盈利额均与日俱增。然而却有一个指数每年持续下降，即每张赌台的盈利水平继续下滑。(15)据花旗银行的估计，澳门的赌台2008年已升至6000多张，究竟澳门市场是否能够养活6000张赌台，还是值得担忧的问题。
澳门目前还是一个地区（亚洲）性的博彩地，主要的游客来自内地，约占60%；香港地区约占30%，剩下10%基本也是亚洲地区。中国内地的“自由行”游客从几十万以下增到上千万，而香港游客一直稳居600万上下。因此，澳门博彩业能否一直保持并且增长下去，这一点谁都保证不了，澳门博彩业的“蛋糕”并不是想做多大就能做多大。
年份 2002 2003 2004 2005 2006
幸运博彩毛收入21546 27849 40187 44725 48561
赌台数量 339
424
1092 1388 2388
每张赌台盈利 63.56 65.68 36.80 32.22 25.97
(4)房地产猛涨与民众购买矛盾。
赌权开放，也带动了澳门房地产价格和交易量大幅度提高，政府收取的交易印花税增加，每单位的价格也在上涨。2004年每套单位平均是50万澳门元，到2006年上涨为86万澳门元，一般民众反映涨得太快了。房价上涨另一直接后果，造成中小服务业经营成本上升，很多饮食店开不下去。据澳门高盛集团研究报告，认为三年来澳门楼价将上升50%。澳门只是一个人口不足50万、面积不足30平方公里的狭小地带，绝对承受不了房价如此大的增长。(16)
(5)人力资源与“弃学就赌”矛盾。
为了提高人力资源的开发水平，各国政府把教育放在了十分重要位置。澳门在1955年开始推行7年免费教育，1997年推行初中3年免费教育，但只享受政府教育经费9.2%左右的支出。(17)教育资源分配极不公平，教育体制改革、人力培养和人才引进仍是制约澳门经济发展和内生产经济因素的一个重要问题。据澳门特区宣布的统计数字，2004年12月，博彩业全职员工平均月工资10730澳门元，还未包括年中双薪、花红等；而四年大学本科毕业后的就职文员月薪只有6000澳门元。因此，对中学生来说，读大学不如早到赌场就业划算。按各大博彩公司规划，到2009年将又增加3万职位。目前澳门劳动人口只有23万左右，失业人口9800人，即使目前失业人口全部到赌场就职，仍然空缺大量职位。(18)从长远来看，它将会妨碍澳门人口整体素质的提高，并且会妨碍澳门经济发展水平的提高。
(6)澳门回归与国家安全矛盾。
《澳门基本法》明确提出：澳门特别行政区安定，这是行政长官、政府官员的职责。博彩业作为澳门的主要支柱产业，不仅对澳门经济发展影响巨大，而其又影响澳门政府的正常运作和功能实现。外资进入澳门博彩业，对澳门政治的影响也露端倪。2005年澳门特区第三届立法会选举，选民登记空前踊跃。登记的自然人选民比2001年立法会选举时增加38.5%，已登记法人增加44.8%。2009年是澳门的双选年——既是立法会选举，又是行政长官选举，决定着基本法所确定的选举办法是否需要修改，如选区划分、功能组别细化等。博彩业一些高层管理人士都积极参加，这显示未来政治中与博彩业有关利益集团的冲突与协调问题将成为重大问题。(19)民间存在一定忧虑，认为目前博彩业进来的外资基本上是美资，这意味着美国的利益集团间接地控制了澳门的经济命脉。制定有关博彩业政策和法律时，都必须以不妨碍澳门安全为前提。
（二）适度多元加强监督
近年来，澳门博彩业的兴旺，引起海内外人士关注，这块“蛋糕”到底有多大？国家《第十一个五年规划》中关于澳门经济发展部分提到：“支持澳门发展旅游服务业，促进澳门经济适度多元化发展。”引起澳门上下广泛的讨论和关注，这是澳门经济发展战略问题首次被纳入国家总体发展的规划之中。
为此，2008年4月22日，澳门特区行政长官根据中央精神在立法会答问大会上提出一系列旨在调控博彩业，以确保澳门未来可持续协调发展的重大举措：
(1)未来一段长时间内，维持娱乐幸运博彩业牌照三个批给和三个转批模式，不再增设任何牌照，并以法定程式固定。
(2)不再接收及批准博彩业企业对土地资源的新申请，包括新填海工地的使用。
(3)积极控制赌场、赌桌和角子机等数量，并要求角子机场所尽快迁离居民集中地区。
(4)不再接收新服务合同的申请，并检讨、修订原有的服务合同。
(5)严格监控高层博彩业人员资格审查，并不得参与公用事业。
由此可见，澳门特区政府近日迎来一个历史意义不亚于当年三块赌牌的决定。有评论指出，澳门博彩业一业过于独大，和经济适度多元化之间的矛盾是澳门经济最主要的矛盾。这一举措对化解长期困扰澳门的深层次矛盾，有积极的现实意义和长远意义，它是2002年博彩业改革的深化和完善。
为了澳门经济适度多元化和稳定繁荣的发展，有识之士提出了必须完善澳门博彩业监管法律制度。依笔者拙见，可归纳为三个方面：
(1)形成他律和自律有机结合监管。
如上所述，以往澳门博彩业规制方式，多以内部规制为主，法律规范只是起辅助作用。澳门基本法规定：企业所有权利和外来投资均受法律保护。因此，澳门引进外资博彩业并不违反基本法。但必须立足区情，借鉴国外，进行适当而有效的法律监督。
如2001年，澳门特区颁布《澳门娱乐场幸运博彩经营法律制度》；2001年10月，颁布《规范经营娱乐幸运博彩的公开竞投批给合同以及参与竞投公司和承批公司的资格和财力要件》行政法规。再就赌场借贷行为是否合法问题，2004年7月实施《博彩信贷法》，为了配合该法的实施，澳门《民法典》第1171条和第8/96/M号法律《不法赌博》第13条也进行了扩张性解释和修改，将以往澳门的赌场债务由自然债务改变为法定债务，依法从事的博彩信贷业务不再视为高利贷，而且可以通过司法途径向有关国家和地区追讨。(20)其他如“中介人”问题，也进行规制。另外，对行政长官2008年4月立法会讲话也必须法律化。
在自律方面，2009年2月，以往各自为政的澳门六家博彩企业自行召开业界会议，商讨成立博彩企业等合作议题。如果博企之间没有协调机制，恶性竞争就很难避免，需要六家合作而不是互相拆台。
(2)确立社会保障机制。
澳门博彩业开放后，博彩业迅速膨胀，对其他产业产生排挤效应，首先表现在与其他产业争压人力资源。如上所述，在澳博独家经营时，从事的员工不到1万人，意味着必须高薪聘用人员，其工资远高于各行业平均月薪，对大批中小企业职员、青少年冲击很大。(21)
澳门博彩业由于长期实行专营，博彩业员工的社会保障大部分依靠公司，并且就业稳定有保障。外资进入后，其管理经营理念和方式与澳门本地企业截然不同。如金沙开业曾招收员工5000多人，在短时期内就淘汰1000人，按照市场规划优胜劣汰的经营方式，与澳门本地公司大相径庭。因此，博彩业多元化后，澳门应当立法完善社会保障机制，改革员工与公司的依赖关系。
另外，博彩业对澳门社会发展有起积极作用的法律义务，澳门《娱乐场幸运博彩经营法律制度》明确规定，承批公司有义务每年拨出经营毛收入2%发展公共基金；每年拨出经营毛收入3%发展城市建设，这也是社会保障机制的物质基础。
(3)完善监察机构独立性。
从博彩业在澳门的影响力以及监管的实际需要考虑，澳门博彩业监察机构应加以完善，健全为一个独立机构。早在澳葡当局时，它隶属经济事务政务司下的一个司，在目前特区政府的架构中，仍隶属经济财务司，这些都不利于博彩业监察机构的独立性和权威性。独立委员会可以分为隶属于政府的行政部门，或隶属于政府首脑，又或隶属于立法机构。三种模式，各有利弊，可以征询各方意见定夺。
澳门博彩业由来已久，回归前实行专管制度；回归后2002年依法开放赌权，2008年又进一步深化开放举措。当前面临的是两种不同的博彩业制度的整合难题，以及由于竞争加剧而引发的与其他行业安排不平衡问题。一般估计，只有在博彩业的平均利润水平大幅下降至与会展业、旅游业等行业的利润水平差不多时，美资投资重点才会真正转变。在当前这场激烈竞争中，澳门本地企业在竞争中的发展前景，有待观察。美资大举入澳，澳门在“一国两制”方针下，国家的安全以及澳门的长期稳定、持续繁荣，对于中国的重要性是不言而喻的。
注释：
①黄平主编：《挑战博彩：澳门博彩业开放及其影响》，社会科学文献出版社2008年版，第4页。
②苏树辉：《以开放态度面对博彩业开放》，（香港）《紫荆杂志》2006年4月。
③王五一：《“政策支撑型”与“市场自主型”——两类赌城之比较》、《澳门理工学报》2005年第2期。
④钟坚等：《澳门博彩业发展的历史考察与成效分析》，《深圳大学学报》（人文科学学报）2005年第4期。
⑤郑伟聪：《“一国两制”环境下的赌债追讨问题》，第一届“博彩业与公益事业”国际学术研讨会论文集，2004年12月6-10日。
⑥曾中绿：《新加坡开赌场及其影响分析》，《澳门博彩》2005年第2期。
⑦载http://www.casinlife.cn ca/www/explore/2005-11/671,himl。
⑧良志：《澳门立法会通过博彩法》，《法制日报》2001年9月8日。
⑨澳门第7/77/m号法令，《幸运博彩法法律制度》。
⑩张文豪：《澳门赌权之变》，《财经：双周刊》2002年3月。
(11)李昌道：《澳门依法改革博彩业论述》，《政治与法律》2003年第1期。
(12)前引②，苏树辉文。
(13)黄平：《机战博彩：澳门博彩业开放及影响》，社会科学文献出版社2008年版，第75页。
(14)资料来源：澳门特区政府财政局暨金融管理局。
(15)资料来源：澳门特区政府博彩局监察协调局。
(16)载http://housenews.hexun.com/3116-1896570A shtml。
(17)黄汉强编：《澳门教育改革》，东亚大学澳门研究中心1991年版，第68-69页。
(18)《博彩业空缺》，《澳门日报》2005年3月31日。
(19)中新网：《澳门立法会选举选民登记踊跃——新增六万选民》，2005年6月16日。
(20)前引⑤，郑伟聪文。
(21)前引(18)。
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