西部大开发战略中的政策选择，本文主要内容关键词为：大开发论文,西部论文,战略论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
西部大开发战略的实施，至今已七个年头。西部地区的经济和社会发展，也取得了令人瞩目的成就，发生了巨大的变化。现在回头看，党中央、国务院启动和实施西部大开发战略，确实是总揽全局、高瞻远瞩、面向新世纪的一项重大战略决策，尤其是在今天贯彻“三个代表”重要思想和科学发展观，以人为本，构建和谐社会的实践中，更能深切地体会到这一决策的重大现实意义和深远的历史意义。
西部大开发这一重大战略决策的实施，需要具体的、多方面的政策支撑。在西部大开发战略中，政策的地位十分重要，许多问题的解决，都直接或间接地与政策相关，因此选择政策，举足轻重。
一、巨大的成就突显出政策的推动作用
国家投入大幅度增加，政策推动作用明显。从2000年至2005年，国家累计新开工西部开发重点工程70项，投资总规模1万多亿元；中央财政累计投入财政性建设资金5500亿元；中央财政向西部转移支付7500亿元；长期建设国债资金投入3100亿元，如果加上2006年当年的投入，数额要更大一些。
国家投入的大量增加，使西部地区出现了以下几方面的变化。一是经济增长速度加快。2000-2004年，西部地区国民生产总值分别增长8.5％、8.8％、10％、11.3％和12％，均高于以前年度增长速度。特色产业发展开始起步，财政收入逐年增加，经济效益逐步提高。二是西部地区的基础设施建设取得了较大的进展。交通运输干线，水利枢纽建设取得了较大的进展；西电东送、西气东输，通信设施等重大基础设施建设进展顺利；农村基础设施建设逐步推进，村村通电、油路扩大、广播电视到村、人畜饮水工程、沼气利用等，使农村条件得到了改善。三是生态保护和建设得到了加强。天然林保护、京津风沙源治理、“三北”防护林建设、三峡库区国土整治及水污染治理、生态移民、江河源头生态保护等重点工程，取得了明显的成效。四是西部地区科技教育等事业发展较快。科技成果转化，科研基地建设和高新技术产业化示范项目有了一定成果，重点高校基础设施条件有了一定改善，特别是农村牧区义务教育得到了加强。五是西部大开发战略的实施，极大地调动了西部地区干部群众改变落后面貌、奋起直追的积极性和创造性，增强了全面建设小康社会的信心和决心，也使全国人民看到了西部发展的前景和希望。这一点尤为重要。
二、存在的问题说明政策尚不完善
(一)东西部地区发展不平衡，地区差距不仅没有缩小，反而呈扩大趋势。不可否认，这几年在西部大开发战略实施中，西部经济有了快速的发展，并且有的省区经济超常规、跨越式发展，但总的来看，西部地区无论是经济总量、增长速度、人均国民生产总值等指标仍远远不及东部，这也是不争的现实。分析其原因，一方面是国家西部大开发战略实施的时间还比较短，一些政策的效果还没有充分体现出来；另一方面也反映出西部大开发的投入力度不够，有些投入政策的落脚点仍是重东轻西。如西气东输、西电东送都是为解决东中部地区能源不足问题，西部仍未摆脱原料输送的地位。从这个角度看，对西部大开发的投入更有利于东部地区的发展而不是西部。
(二)西部经济快速发展的同时，也给西部地区的生态环境带来了严重的后果，使西部本来就脆弱的生态环境雪上加霜。这主要是长期以来形成的分工格局造成的。西部工业以能源和原材料为主，包括煤炭、电力、石油化工、天然气、有色金属等，这些产业大都是污染密集型产业，造成严重的大气污染、水体污染和固体废弃物污染，从而形成了资源高消耗、污染高排放、经济效率低的经济增长方式。加之近年东部地区产业结构调整，西部已成为国内及世界高耗能产业转移的重点地区，生态环境压力越来越大。
(三)西部地区的贫困问题仍未有根本改观，西部地区相对贫困化。由于经济发展不平衡继续扩大，东西部之间的收入水平差距也愈来愈大，地区“剪刀差”加上城乡间二元结构的“剪刀差”使西部地区特别是农村牧区贫困人口收入相对于东部地区的富裕阶层收入的差距，远高于与全国平均收入水平的差距。
(四)西部大开发的政策支撑体系尚不完善，政策之间互相掣肘。尽管国家先后出台了一系列支持西部大开发的政策，但仍未形成比较完善的政策支持体系。有些政策有利于东、中、西部的互动协调，但没有形成有效刺激西部经济加速发展的政策环境，有些执行起来很困难，难以见效。西部大开发政策远不及当初开发东南沿海及经济特区时的力度大，甚至不如振兴东北老工业基地的政策含金量高。如：分税收入减少，削弱了西部财力；税式支出偏东，西部受益不多；转移支付没有形成完善的制度，一般性转移支付太少，减少了西部地区财力安排的空间；大部分专项转移支付又要求地方进行配套，更加剧了西部财力的困难。
(五)资金渠道单一，政府热、民间冷，联动机制没有形成。西部大开发是一项艰巨而长期的工程，光靠国家的投入是远远不够的。从目前的实际看，虽然国家在西部地区投资明显增加，但国内民间资本和外商投资并没有大规模跟进。在产业转移过程中，东部沿海地区的产业和企业多数转移到就近周边地区，外商投资的重点仍是沿海发达地区的城市。
(六)资源重点开采、开发企业转移利润，削弱了西部地区的经济实力。西部地区矿产资源种类多，储量大，但要大规模开采，需要投入大量资金。近几年，一些国家大型垄断企业陆续进入西部，这些企业凭借雄厚的实力，占据了资源开发的主动权，“跑马圈地”控而不采，采而不加，利用出售西部地区的原料赚取了大量的利润，但却没有帮助西部地区建立起现代化的深加工制造企业，拉动地方经济发展。再加上“总部经济”现象，利润大都转移到先进地区，给西部地方留下的，除了环境污染和少量税收外，没有太大的实际利益。
此外，西部地区人才、资金“孔雀东南飞”的局面依旧未见好转。私营企业家西部赚钱东部消费，人才是西部上学培养，东部就业发展，使西部远景堪忧。
三、改进的思路和政策选择
中央西部大开发战略的目标十分明确，那就是“经过几代人的艰苦奋斗，到21世纪中叶，全国基本实现现代化时，从根本上改变西部地区相对落后的面貌，显著地缩小地区发展差距，努力建成经济繁荣、社会进步、生活安定，民族团结、人民富裕的新的西部地区。”作为一项大的战略措施，可以说还在刚刚起步阶段，要继续推进，还有许多艰苦的工作要做，许多已经实施的政策要继续实施下去，确保见到实效，尚不完整的地方，需要加以弥补和完善。同时，为了尽快扭转东西部之间发展差距扩大的趋势，还需要采用一些新的特殊政策来促使西部经济和社会事业又好又快地发展，以解决地区发展不平衡的问题。我个人认为有这样几个问题仍需要解决。
(一)进一步对西部大开发战略进行定位和换位思考，包括责任、义务、利益等，以便进一步统一思想，形成共识。首先必须明确，西部是国家的重要组成部分，西部大开发作为一项战略决策，是从全国宏观角度上出发制定的，成败得失，不仅关系到西部地区的发展和进步，也关系到东部地区和全国的发展进程，关系着国家的长治久安。从这个意义上说，西部大开发是全国人民的共同责任和义务，需要全国上下左右共同努力才能完成。当然，作为西部地区来讲，首当其冲、责无旁贷地要充分利用国家已有的政策，依托西部丰富的资源条件等，因地制宜地加快发展，国家也要在各项政策上给予更大的支持。但作为一项艰巨的工程，光靠中央的支持和西部地区的努力是不够的。东部地区也要尽更大的责任，在这个问题上迫切需要改变“西部热”、“东部冷”的问题。其次，建国以来，经过计划经济时代，特别是改革开放以来，在西部廉价的资源、能源、劳动力供应的基础上，在国家的特殊政策支持下，东部地区先富了起来，如果没有这样的基础和特殊政策，东部经济发展不会这样快。从这一点上说，西部补贴了东部。因此，东部地区有责任和义务回报西部地区，加大对西部地区的支持和帮助，促进西部经济和社会发展、缩小东西部间的差距，实现新的平衡和共同富裕。这也是贯彻以人为本、构建和谐社会的要求。否则，差距越拉越大，超过了人们的经济承受能力和心理承受能力，就会出大的问题，到时再解决就更困难了。再次，从国家的长远利益和东部地区的长远利益来考虑，西部地域辽阔，占国土面积的70％，资源丰富市场潜力大。同时又是我国生态环境、国防安全的屏障，西部的稳定与发展，是全国经济安全、可持续发展的根本保证。西部大开发战略取得成功，即使外部世界政治经济形势发生变化，东部经济发展仍有强大的资源、能源支撑，东部商品在国内仍有广阔的市场空间。从这个意义上讲西部大开发本身就是对东部的支持。
(二)西部地区公共服务均等化问题。这是保证西部地区经济发展和社会稳定的基础，是西部大开发战略成败的关键，也是国家强化社会管理和公共服务职能，促进区域协调发展，实现公平正义的必然要求。近年来东西部区域发展不平衡的矛盾日益突出，已成为影响社会和谐和稳定的重要因素，需要尽快改变这种局面。如果说缩小地区间经济发展水平在短时间内难以达到的话，那么，通过转移支付制度，缩小基本公共服务方面的差距是应当和可以做到的。实现和保持区域之间基本公共服务差距不断缩小，也可以充分体现党的以人为本、构建和谐社会，体现共建共享的理念和社会主义制度的优越性。不可否认，在西部大开发的过程中，财政政策的效果体现得比较明显，财政转移支付制度发挥了重大的作用，功不可没，但这一政策还需要进一步补充和完善。具体设想有这样几个方面：一是财政体制上应作一些调整，取消不利于实现公共服务均等化的税收返还制度，将其纳入一般性转移支付中。1994年实行分税制后的税收返还，是对旧体制的一种保留，中央不仅要按基数返还，还要逐年递增。哪个地区税收基数大，返还额就多，反之则少。这种无差别的基数返还，不仅没有解决东西部之间因历史原因造成的财力分配不均和公共服务差距过大的问题，反而造成了西部地区省以下税越分越少，一级比一级困难的局面。分税制在省以下难以实行，名存实亡。二是借鉴德国在财政体制上的经验，实行纵向转移和横向转移相结合的办法，解决东西部地区间社会公共服务不均衡的问题。我国东部与西部地区发展差距过大，单靠中央对地方的纵向转移，实现地区间公共服务水平均等化将遥遥无期。如果将目前东部地区对西部地区对口支援的方式改为横向转移支付制度，不仅责任明确，容易落实，而且有利于增强东部地区协调发展和互助意识。三是扩大对西部地区一般性转移支付的内容，缩小专项转移资金的范围。把凡是属于增加西部地区财力性质的专项转移支付，统统列入一般性转移支付。如保证西部地区公共服务水平的义务教育、公共卫生、社会保障、扶贫和调资、农村税费改革、民族地区转移支付等，给西部地区在财力综合统筹和重点安排使用上留有一定空间。更能使各项资金充分发挥作用，减少资金重复安排，投向分散的问题。四是对专项转移资金，在西部地区尽量切块下达，减少中间环节，使资金使用目的更加明确，符合实际。避免层层截留、层层扒皮，这也有利于克服资金分配的随意性和解决“跑部钱进”的问题。五是为了增加对西部地区的转移支付力度，缩小东西部之间在公共服务水平上的差距，应该考虑适时开征财产税和遗产税的问题，对全国超过一定数额的财产所有和遗产征税，并将其中的大部分用于对西部的转移支付。这样既可以解决国家转移支付资金来源不足的问题，同时也是缩小贫富差距过大，缓解社会矛盾的一种有效手段。
(三)必须解决西部地区生态环境恶化问题。西部大开发七年来，西部地区生态环境建设初显成效。但由于长期以来生态环境严重破坏，加之西部地区特殊的地理环境，西部地区生态环境恶化的整体局面还未见好转。这不仅对西部地区自身，而且对中东部地区的生态环境和经济发展的危害也日益显现。可以这样说，西部地区生态环境恶化对全国经济的冲击力和破坏力远比对西部地区自身发展影响更深远、更强烈。对全国国民经济持续发展造成的直接和间接损失，远比对西部地区经济发展所造成的损失更广泛、更严重。因此解决西部环境恶化问题不仅仅是西部的局部问题，而是全国的重大问题。必须通过足够的资金和政策配合予以解决。一是统筹考虑目前对西部生态环境投入的各项资金的使用，并不断提高投入资金的综合效益，避免各自为政。二是在全国开征生态补偿税，建立专项生态补偿基金。如果考虑一时难以实施，亦可参照教育费附加的征收形式，征收生态补偿附加，随几项大的税种附加征收。可将其中的70％用于西部生态环境的恢复和补偿，其余30％留给各地，用于当地的生态环境建设。这种形式，一方面可以使西部生态恢复有一个长期稳定的资金来源，另一方面可以引起全国人民对西部生态环境的关注，增强环保意识。三是对一些大型垄断性企业和行业在西部地区资源开发中所获得的巨额利润，国家集中一部分，至少20％，用于西部地区生态环境补偿，让企业承担一定的责任和义务。四是国家对国土资源开发进行功能分类后，西部有很大一部分地区都在限制开发和禁止开发的范围内。对这些地区人民的生存和发展，国家要给予资金和政策上的支持，保证他们的生活水平不低于全国的平均水平，激励他们在生活有保障的前提下，建设和保护西部地区环境，这是十分重要的。否则前边恢复后面破坏，不能形成良性循环。
(四)解决西部经济可持续发展问题。缩小东西部差距仅靠外部力量是不行的，最根本的还是要靠西部经济的发展，如果缺乏内在的活力，差距问题无法从根本上解决。西部大开发是全方位的开发，那么对西部经济发展的政策也应当是全方位的，应考虑这样几点：一是在推动经济发展的模式上要和东部地区有所区别。西部地区不像东部地区那样，已经初步形成了比较完备的市场经济体系。西部地区还未走到这一步，恐怕在一定时期内仍要以政府推动主导型经济发展模式为主，组织推动、政策引导、国有资本的投入，仍然起着决定性作用。二是在产业政策上要给予西部地区以支持，促进西部地区加快进行产业结构调整。在不破坏生态环境的情况下，充分利用西部资源条件加快发展，形成具有西部地区特色的优势产业和产业群。特别是在原材料和能源等重要领域，要变本地养鸡、外地生蛋为本地养鸡、本地生蛋。发展深加工产业，拉长产业链，发展循环经济，增加产品的附加值。同时大力发展先进的制造业和高新技术产业，增加西部地区企业自主创新的能力。新办的企业起点要高，技术要新，避免重走过去走过的资源消耗大、企业效益低、环境污染重的老路。三是为了吸引东部地区民营企业西进，仍需要在税收、金融、土地、市场准入等方面实行与东部地区不同的政策，形成有利于民营资本进入的有利环境，特别是对中小民营企业和民营资本的进入，只要不破坏环境，政策应该更宽一些。否则，这些企业资本有限，既要投入创业的原始资金，又要负担环境保护的附加成本，很难有西进的积极性和热情。
(五)构建西部地区经济和社会发展的人才支撑体系。西部经济发展需要各种人才的强力支撑，没有这一条西部的发展是没有希望的。而目前的情况是东西部经济发展的差距还在扩大。这种趋势不仅对东部先进地区的人才没有吸引力，就连本地的人才也难以留住。为尽快扭转这种孔雀东南飞的局面，建议采取以下政策：一是在西部地区实行特殊的工资政策，特别是一些边疆地区和偏远落后地区，可以实行双工资、双津贴制。这种工资政策曾经在五十年代和六十年代收到过很好的效果，对当时扎根边疆、建设边疆的大批知识分子和技术工人，产生过较大的影响。如果这项政策实行有困难的话，应大幅度地而不是象征性地提高在艰苦地区工作的补贴标准。这样既可以重新吸引大批人才支援西部，对当地人也是一种心灵上的安慰和鼓励。二是国家对西部地区急需的特殊人才和高端人才，实行选送派遣制，并要给予优厚的待遇。另外从应届毕业的大学生中，选送优秀者到西部锻炼，在招考公务员时优先录取。对拟担任各地区重要领导的后备干部，必须有在西部锻炼的经历，然后才能正式安排领导岗位。三是加大东部地区和西部地区干部的交流。东部干部在一定时期内到西部任职，增强对西部地区的切身了解和体会。西部地区干部到东部定期任职，学习先进地区的经验和理念，通过干部的交流带动东西部地区的互相理解，增强全局观念，达成发展的共识。四是国家要加大对西部地区，特别是农村牧区劳动力的技能培训和职业培训，以适应西部大开发的需要。西部地区要认真落实好培训措施，否则，西部地区的民工外出打工都难以适应需要。
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