民生财政：碎片化与整体性治理，本文主要内容关键词为：整体性论文,化与论文,碎片论文,民生论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、理论基础
(一)整体性治理论。
20世纪70年代末兴起的新公共管理运动中，政府为了追求片面的效率而引入市场的竞争机制。政府竞争性治理模式以顾客的需求作为导向，将公共产品和服务的提供进行市场化，试图通过引入竞争机制而达成政府的高效率和绩效，但新公共管理运动以市场为取向、过度地强调公共权力下放与分散、解除政府的层级管制，直接导致了政府组织之间关系不协调、各自为政，部门主义倾向严重、视野狭窄，职能重叠，公共资源严重浪费的问题，政府治理功能条块分割、日渐碎片化，“公共服务分布于各部门间，具有明显的分散性和不连贯性，无法从整体上提供公民所需求的服务”。整体性治理(Holistic Governance)理论是“20世纪90年代后期基于对新公共管理的反思和批判基础上提出来的后公共治理理论”，它最早在佩里·希克斯所著的《整体政府》中提出。整体性治理是以公民的需求为政府的治理导向，借助信息技术，强调协调、整合和责任的治理机制，通过对治理层级、功能、公私部门关系及信息系统等碎片化问题进行有机协调与整合，使政府的治理不断“从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合”，实现为公民提供无缝隙且非分离的整体型服务的目的。希克斯认为，政府的目标与手段的冲突问题并不是由于分化或者是非专业化等政府组织“内”的问题，实际上不同的政府组织之间问题的出现根源于承担不同职责、履行相异职能的各政府组织之间的碎片化发展。整体性治理针对的是碎片化治理带来的一系列问题，如部门之间相互转嫁问题和成本、重复建设、目标冲突、沟通缺乏、回应公众需求时各自为政等，这就需要政府机构之间的亲密合作、相互协调以及整合，保证政府组织体系整体运作的整合性与协调性，提高政府的运作效率与效能，建立整体性政府。
一般认为，整体性治理主要包括有几个方面的内容：(1)以顾客为基础、以功能为基础进行组织的重构，打破原有的组织结构形式和流程，对政府组织机构进行整合、改组。(2)互动的信息搜寻以及提供。通过建立互动的机制，让政府更好地了解社会公众的实际需要和偏好，让政府机构得到真实、可靠、有用的信息。(3)把政府分散的服务功能集中起来，通过提供一站式的服务进行解决，惠民而高效。(4)数据库的建立与使用。(5)对从结果到结果的服务进行重塑。(6)灵活的政府过程，让政府决策更有速度、灵活性、回应性。(7)可持续性。将公民、企业的需要作为政府部门内在运作不可缺少的一部分。
(二)民生财政。
1.从财政支出结构上看，安体富、嵇明等学者认为，在整个财政支出中，用于教育、医疗卫生、社保和就业、环保等民生方面的支出占到相当高的比例，甚至处于主导地位时，可称之为民生财政。即民生财政应该是政府财政在民生方面的投入比在其他领域都要高，政府财政向民生领域倾斜。
2.从目的上看，民生财政就是维护社会公平与正义，缩小社会差距，提高社会公众的生活水平，促进人的发展，为人民带来更大福祉的财政。如李塔娜等认为，能够促进经济增长基础上的国民消费水平提高，推进基本消费平等化，增加社会总福利，提高社会幸福指数的财政就是民生财政。民生财政的目的在于“防范社会差距过大，保障社会公平、正义……促进人的发展，普遍提升国民素质和能力”。
3.从属性来看，因为公共财政的目的是满足社会公共需求，而公众的需求是与民生紧密相关，“公共财政的基本逻辑是要首先保障基本民生”。换言之，民生财政以公共财政为制度基础，本性就是公共财政。但民生财政并不完全等同于公共财政，而是财政公共化改革的延续和实践深化。
4.从政策角度看，“民生性财政是指能够促进城乡居民消费需求上升的财政政策”。作为一种政策，民生财政以公共财政理论为基础，以我国现阶段经济社会工作任务为核心的，以保障民生，实现社会福利最大化为目的，是政府实现资源配置、调节分配和宏观调控的重要手段和工具。
民生财政实际上是中国式的表达，由于其提出的时间不长，目前对其定义、内涵等还没有统一的定论，但是基于我国的实践可看出，民生财政具有以下三个方面的主要特征：第一，目标的公共性。民生财政作为财政的运作模式，政府将社会公共资源应用于民生领域，实则是对随着我国经济社会快速发展下凸显的社会公众对于民生方面需求的回应，民生财政试图满足的是社会的公共需要而不是个别利益诉求，它所要维护和实现的是公共的利益。第二，范围的广泛性。凡是有人的地方，就会涉及生计问题，民生和人的生存以及发展紧密相连，教育、医疗卫生、社会保障、住房、环境、就业等与民众生活相关的众多方面都是民生财政所要关切的领域和范围。第三，理念的人本性。民生财政追求以人为本的价值理念，判断是不是民生财政的关键在于它是不是以人为本，最终为了人的全面发展，因为以人为本的科学发展理念要求公共财政保障民生问题。
(三)整体性治理理论与我国民生财政建设的契合性。
整体性治理理论是针对政府治理过程中存在的碎片化问题而提出来的新型政府治理范式。当前，我国民生财政建设存在着诸多碎片化问题以及协同性的缺失，而整体性治理作为一种解决问题的方式，它是对传统公共行政的衰落和新公共管理改革过程中造成的严重“碎片化”的战略性回应，故整体性治理理论与我国民生财政建设存在着契合性。整体性治理倡导满足公共需要为政府执政的出发点和落脚点，以实现公共利益为目标导向，强调政府承担公共责任的重要性，主张让政府的职能回归到公共服务中，通过政府整体性的运作对政府的职能进行整合，使之能够有效地处理公众最关心的一些问题。整体性治理体现的“为公共需要服务”理念为我国民生财政建设指明了价值之所在：民生财政要服务于公众，满足公众的民生需求。在实现公共利益和责任的治理目标前提下，整体性治理着眼于政府部门之间，政府与社会力量之间，如私人部门或者是非营利组织的合作、重视整合和协作以及整体运作等为我国民生财政的建设提供了可行的思路。整体性治理论彰显的治理结构与治理机制为扫清民生财政建设碎片化的障碍具有重要的指导意义。
二、建构民生财政的阻碍因素——碎片化
“碎片化”原意可理解为完整的东西破成诸多零块，碎片化的概念现已被运用到众多的学科领域当中。作为整合的反面，英国学者佩里·希克斯认为碎片化是政府组织之间各自为政，彼此之间没有进行必要的协调、沟通和合作，致使政府组织之间在应对共同的问题面前缺乏有效的应对之策，从而造成政府组织内的个体与整体对其政策目标达成时的失败。碎片化“不仅在数量特征上表现为大量的碎片，而且在地域和功能上彼此交叉重叠”，它“忽视了部门之间的合作与协调，带来了碎片化的制度结构”。
(一)理念碎片化。
当前，国家财政的具体应用必须要以改善民生为导向，以满足公共需要为前提。然而，很多地方政府从个人或者部门利益出发，政府及其领导者崇尚GDP，在政绩导向的升迁制度下，以经济建设为财政投入的重点和中心，片面追求地方经济的高速增长，为此甚至不惜耗费了巨大的财政力量来获得政府的“良好形象”和领导的“晋升资本”。政府在以建设经济为财政基本功用的“建设财政”理念误导下，政府以保证和促进经济高速发展作为政府财政投入的出发点，违背了国家财政公共性的根本要求，从而将诸多对GDP或者是政府政绩没有直接贡献的民生领域放在次要的位置，导致政府财政在民生领域方面的投入不足或者失位。在“建设财政”面前，政府公共服务理念的缺失，使得许多民生领域成为了政府财政的“弃儿”，社会保障、基础教育、公共卫生医疗等方面的公共服务残缺。在“重经济，轻民生”的执政理念下，公职人员的公共服务意识不够，政府之间盛行地方保护主义、小团体主义，各部门以部门利益为行动指针，淡忘“为民执政”的宗旨要求，对待民生建设存在着错误的价值观，引发了“民众对公共产品和公共服务需求的日益增长和财政对民众公共产品和公共服务的供给严重不足的矛盾”，这种矛盾也成为我国种种民生问题凸显的原因所在。
(二)投入碎片化。
民生问题得以解决，必须要以充足的财政投入作为保障。当前，政府对民生领域的财政投入缺乏科学合理的统筹和规划，财政对其投入处于碎片化的现状。财政支出以预算为导向，政府预算为财政支持限定了框架。但现行的预算体系内，关于民生支出项目并没有作出明确的界定，换言之，政府对于民生项目的投入缺乏应有的明细计划，容易造成政府用于民生方面的支出出现交叉、重叠，无形中增加了政府的协调成本。用于民生的财政资金“享受不到专款专用的待遇”，民生投入零散，很难形成资金政策合力，不利于民生的建设。此外，政府财政在民生支出项目的投入界定不明造成了政府对民生领域投入的无序、随意性以及条块分割，一些政府财政投入并没有真正“急民众之所急，解民众之所需”，财政投入的民生领域、范围变换频繁，没有结合实际抓重点，不仅让一些民生领域缺乏必要的财政投入，同时也使同一民生领域、项目的财政支持呈断续的形态，缺乏延续性。保障和改善民生是一项系统工程，但现下政府对民生的财政投入处于各自为政的态势，各部门只是按照本部门的民生预算进行相应的民生投入，部门与部门之间缺乏对民生的系统建设；不同地区之间只是专注于所属领域的民生建设。由于各地的社会经济发展水平、征税能力等方面的差异，各地区之间的财政收支存在着较大的差异。相对落后的地区囿于相对弱小的财政实力，必然会影响其投入民生领域的力度和成效。政府财政的碎片化投入，使地区与地区之间未能产生联动效应，阻碍民生建设进程。
(三)央地财力与事权的碎片化。
1994年我国的财政分税体制改革调整了中央与地方财政的分配关系，事权在各级政府间层层下放，而财权却层层上收。“财权上收、事权下放”的财政改革使中央政府的财政收入得到更大的保障，增强了中央政府的财政力量，提升了其宏观调控的能力，但是，地方各级政府的财政力量却相对受到削弱，形成了中央财政收入占总财政收入的比重逐步上扬、地方财政收入所占的比重总体下降的趋势，与此同时，中央财政支出占全国总的财政支出的比例总体呈下降的趋势，而地方财政支出所占的比重却不断提高，出现了政府实际财力与所承担的事权极不相称的局面。充足的财政力量是保证民生建设的物质基础，众多基层政府所能掌握的财政收入十分有限，但是在对诸如医疗卫生、公共教育、社会保障的民生方面的投入却扮演重要的角色、承担主要的责任。虽然中央财政转移支付让地方、特别是基层政府得到一定的财政资金支持，但现实中经常存在转移支付不到位、转移支付的项目非保障民生、转移支付的比例不合理等情况，有限的财力让基层政府进行民生建设显得捉襟见肘、力不从心。财力与事权的严重不匹配是基层财政困难的根本原因，也是基本公共服务供给能力不足的关键。央地财权与事权的不协调、碎片化现状形成政府实际财力和所需承担的民生建设职责脱节，不利于政府实现保障和改善民生的治理目标。
(四)多元主体协同的缺失。
随着经济社会发展，社会结构调整不断加快，涌现出了各种新的民生诉求，使得政府需要保障的民生领域、事项的范围日益扩大。同时，公众生活水平的不断提高期望政府能够提供更加有效、质量更高的公共服务。政府需要投入更多的财政资金，提供更多、更好的公共服务以满足社会公众多元化和个性化的民生需求。目前，我国民生领域的公共服务供给仍然是以政府为唯一中心的供给模式。这种供给模式把市场和社会力量排除在外，政府与市场和社会力量缺乏协作，政府在民生投入时“单兵作战”，在浩大的民生工程面前，显得力不从心。特别是一些农村、基层、欠发达地区，这些都是民生问题十分突出、亟须解决和保障的区域，地方政府极为有限的财力无法把更多的资金投向民生领域的建设，致使很多民生问题“悬而未决”，同时又不断涌现出各种新的民生问题。单一的供给模式使政府进行民生建设时“即使想做却难以做好”，市场和社会力量“能做好却没机会去做”的尴尬境地，其直接的后果是致使民生领域的财政投入不够，阻碍民生建设。
(五)职能碎片化。
目前，政府更多的是扮演经济型政府的角色，把经济的发展作为政府的核心工作与目标，将绝大多数的精力放在经济管理上面，对民生领域，特别是一些政府认为与经济发展没有直接联系的民生项目，缺少足够的财政与政策支持。许多地方政府，特别是基层政府没有正确地看待经济与民生两者之间的关系，未看到经济增长的背后离不开民生的建设、良好的民生建设能够进一步促进经济发展、社会进步，错误认为过多的进行民生建设会影响政府对经济领域的资金和精力投入，进而妨碍经济的发展。政府这种职能偏好直接导致了许多民生领域的建设成为政府职能所不及。对于民生建设，我国实行的是类似“分摊制”的做法，即从高往较低层级的政府分配民生建设的指标，在同一级政府中，民生建设的任务又分摊到各职能部门。但是由于政府对具体民生项目缺乏具体而明晰的指标，一些民生项目的建设同时又是在多个部门的职责范围之内，出现相互推诿、扯皮的现象，导致政府职能的碎片化，部门之间目标冲突、职责交叉、政出多门，出现部门职能“越位、错位、失位”，致使一些民生项目重复建设、浪费资源，而有的民生项目建设则没有部门来负责，或者是对不在自己部门职能范围内的民生项目漠不关心。
三、整体性整合——扫清民生财政建设障碍之道
帕却克·登力维认为，“重新整合”是整体性治理最主要的思想，重新整合的内容有逆部门化和碎片化、大部门式治理、极大程度上压缩行政成本等。整合作为整体性治理理论一个十分重要的概念，在佩里·希克斯看来，作为一种策略性的工作而非一种新的技巧，整合不仅仅可以在公共部门内部进行，同时也可以在政府部门与志愿组织、私人企业之间进行，并且整合的程度越高，组织的凝聚力就越强。希克斯提出，整体性整合目标的实现，需要：发展新的信息基础、范畴以及系统；争取获得部门之间对话的机会；彼此的了解和信任；借助跨域任务去获得更多的整合空间等。作为“与新公共管理的对立的回答”整合的对立面是碎片化，它针对的是由新公共管理所导致的组织碎片化问题。“整合”一词并不是整体性治理所独有，也不是一个新名词，传统官僚制以及新公共管理理论当中也有对“整合”的解释，但是整体性治理中的“整合”有别于传统官僚制中的整合和新公共管理所指的“整合”。传统官僚制强调对权威的绝对服从，整合是权威性整合；新公共管理对于市场竞争机制的推崇，因此它的整合应该是竞争性的整合；整体性治理中的整合以公共需求为基础，注重协同与合作，它应该是合作性的整合或者是三种整合的有机结合。整体性整合主要体现在：第一，从组织的结构与形态上看，整合包括“治理层级的整合、治理功能的整合和公私部门的整合”三个方面内容。治理层级的整合不仅可以在同一层级进行，同时也指不同层级的整合；对治理功能的整合的对象是不同功能机构或者同一部门内的不同功能；公私部门的整合则是指公共部门、私营部门和非营利性机构不同功能机构之间的合作。要实现对治理层级、治理功能、公私部门的整合要求有政策、规章、服务与监督这四个层面的治理行为。第二，逆部门化和碎片化，进行大部门式的治理。将一些功能类同的机构重新整合成新的部门化组织，精简机构，防止职能交叉、重叠。第三，集中采购，加强中央过程，重新政府化。重新取得已外包给私人部门的公共事务主权，以秩序整顿分散而无序的竞争，提高政府的效能。第四，对行政成本的大量压缩，适当进行裁员以减少政府的日常支出。面对我国民生财政中的碎片化问题，从新公共管理到整体性治理，整体性整合提供了切实可行的解决之道。
(一)理念整合。
整体性治理“通过为公众提供满足其需要的、无缝隙的公共服务，从而达致整体性治理的最高水平”。“满足社会公共需要是财政的本质属性”，但是当下政府仍然盛行“重经济，轻民生”的执政理念，使得政府财政的运用缺少应有的民生价值，而是狂热地去追求政绩而急功近利，滋生了片面的政绩观、部门或者是小团体主义等错误的价值观念，众多政府部门基于各自的利害关系出发去决定财政的使用情况，与以人为本的民生理念背道而驰。各政府部门理念上的碎片化致使政府财政民生理念的缺失，因此，有必要对政府的财政理念进行整合，各部门要明确政府花的每一分钱都应当是服务于民生，有利于民生。统一政府的民生财政理念，形成政府财政的运用体现以人为本的终极价值的理念，树立“为民理财、为民执政”的意识，重新确立公共服务的执政理念，把改善民生作为政府财政工作的出发点和着力点，防范和克服以经济增长作为评判政绩好坏的错误的观念，杜绝各部门利用政府财政来满足一己私利之风，转变民生建设仅仅局限于本区域内的自闭意识，保证政府财政的公共性用途，体现民生财政的人本属性。
(二)财政职能整合。
受传统发展思维等诸多因素的影响，政府的职能重心转变仍处于转型期，即从经济管理职能向提供公共服务职能转变。在这过程中，许多地方政府仍有追求经济增长的偏好。政府的职能结构实际上对政府财政的支出结构具有决定的作用，政府热衷于经济管理职能而对公共服务职能不够重视，把更多的财力投入到经济建设中，制约了政府在民生领域的财政投入，因此政府要转变职能重心，实现从以经济管理为核心向公共服务职能转变，把民生领域作为政府财政投入的“主战场”，把民生财政作为政府财政的重中之重，优化政府财政支出结构，合理提高用于民生领域支出的比重。整体性治理理论在组织结构上强调协同整合，“整体政府的目标就是促进各政府组织更好地团结协作”。政府在很多民生领域的投入缺乏科学的统筹和规划，导致政府部门与部门之间由于权责不明、职责同构而又缺乏必要的协调等碎片化现象，造成民生项目建设的分散性和不连贯性以及重复，无法从整体上把握民生建设。因此有必要对政府的职能进行整合，厘清各部门在民生建设方面的具体职责，防止部门间由于职能的重叠而浪费公共资源。同时加强部门与部门之间、地区与地区之间在民生建设上的协调与沟通，防止重复建设、提高财政投入的效率和实用性。
(三)央地财力与事权关系整合。
现行的“财权上收、事权下放”的运作模式使得处于越低行政级别层次的政府财权越小，财力越微弱，但是越是低层级的政府，其面临的民生问题往往更突出，需要大量的财政投入去协调、解决民生问题，由此一来，在较低层级的政府出现政府财政支出和收入极不均衡的问题，政府的支出远大于收入。这种现象的原因是中央与地方政府的财力与事权不相匹配，因此有必要对中央与地方政府的财力与事权之间的关系进行重新的整合，促使中央与地方政府财力与事权相匹配。首先要以事权和责任划分为切入点，明确界定中央和地方政府各自在民生领域具体的建设方向和支出责任，合理调整中央与地方政府间收入划分。中央对于地方政府的事权的确定不能采取“一刀切”的做法，应切实结合地方政府的实际情况，即地方政府能够有效地提供公共服务，推进民生建设的领域，应作为地方政府的事权；而地方政府力所不逮或者不适合用地方政府承担的民生建设领域、项目应当由中央或者是央地政府共同承担。其次要进一步地完善转移支付制度，变单一的纵向转移模式为“纵向转移与横向转移相结合的模式。”增强转移支付的力度，同时转移支付的领域重点应放在民生项目上来，使各级政府的财力得到更为合理的配置，促进财力与事权进一步的平衡和相匹配。
(四)财政资源供给主体的多元化。
“整体性治理注重发挥市场和社会力量的辅助功能，减轻政府公共服务支出负担，提高服务质量和效率”。以政府为公共服务供给唯一主体的传统公共服务供给方式已经无法满足社会公众日益多元化、个性化的需求。“20世纪末期的众多事件已经清楚地证明，政府无法再独立运作下去了，协调合作是这个游戏的名词”。民生领域的范围随着社会经济不断发展和时代的变化而不断扩张，在现代社会，民生几乎囊括了生活中的方方面面，政府有限的财力不可能在民生财政投入时面面俱到，因此政府要充分发挥市场和社会力量的独特优势，加强政府与市场、社会力量的协作，在政府不该做、做不好、不会做的民生领域里鼓励和支持市场、社会力量的介入。多元化的供给模式能够打破政府垄断公共资源的局面，将部分公共服务职能让渡给市场或者是一些社会力量，实现了部分公共服务的“官民合作”的网络形态，促使政府更加高效地提供公共产品和服务，同时能够以更多、更好的资源进行民生建设。特别是政府财力偏弱的地区，更是需要市场和社会力量的参与。但正如整体性治理所倡导的那样，在整合资源投入民生建设过程中，政府处于主导地位，这是由民生的公共性所决定的，也就是说，多元化的资源供给是以政府为主体，市场和社会力量起到的是协作、辅助的功能。
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