评介美国等西方学者论国际组织，本文主要内容关键词为：国际组织论文,美国论文,学者论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【内容提要】 本文对90年代以来一些美国等西方学者关于国际组织的理论观点进行了评介。其中包括研究国际组织的方法、政府组织、非政府组织和区域组织。文章既肯定了美国等西方学者近年来在国际组织研究领域取得的新进展，也提出了一些有待于进一步深入研究的问题。
一、研究国际组织的几种方法
联合国组织著名的政治学荣誉教授、美国新奥尔良大学比较公共政策研究所所长沃尔纳·菲尔德(Werner J.Feld)和新奥尔良大学政治学教授罗伯特·乔丹(Robert S.Jordan)以及美国克利夫兰州立大学政治学教授利昂·赫威茨(Leon Hurwitz)在三人合著的《国际组织：一种比较方法》中，阐述了研究国际组织的几种不同方法。他们指出：“一般说来，正如研究国际关系一样，多种研究方法也在研究国际组织的学术领域中被采用。”[1]
第一种研究方法是历史的方法。这种方法尤其重要，因为“未来的无法预言的历史，和过去的不可消灭的历史一样，是政治制度形成中的一种因素。”如果一个人比较熟悉过去，那么他就能够较好地理解现代世界，更清楚地察觉和估价未来的趋向。
第二种研究方法是法律的方法。它由分析国际上政府组织之间的合法规则及条约组成，由分析官僚政治和这些国际组织的其他机构具有的能力组成。这不仅包括国际舞台而且包括与之相对应的各个成员国。
第三种研究方法是结构／功能的方法，对由特殊的政府组织创立的机构和制度进行结构——功能性分析。从广义上来说，功能指“必须做什么”，而结构则是如何去做。结构／功能的分析形式给我们提供了一种理解方法，即关于在国际政治较大的来龙去脉中，制度性的官僚政治如何运转以及建立政府组织的国家的愿望能够实现到何种程度。
第四种研究方法是决策分析的方法。它包括以下两个方面：其一是政府组织作出决定的地点，其二（经常被认为是核心）是调查决策者的动机、态度和行为。这种方法可以使我们对政府活动的动机及官僚主义和政治进程有更深入的了解。
三位教授强调指出：“历史的、法律的、结构／功能的和决策分析方法都被认为是适当的。然而，这些方法更多地集中在相关的正式与非正式的决策情况上，而不是集中在决策者关于特殊决定的特异特征上。”
美国达特茅斯学院学者、北极研究所迪基中心和国际环境治理研究所主任奥兰·扬（Oran R.Young)，则从另外一个角度提出了对国际组织的两种研究方法：体系和社会的研究方法。他指出：“美国新现实主义者聚焦于国际体系，强调作为社会推动力的物质条件的角色，它决定构成这种体系的实体之间相互影响的过程。英国传统主义者与数量增长的一批新制度主义者，则把注意力集中在国际社会，强调国际制度的角色是国际水平上集体成果的决定因素。体系分析与社会分析两种分析模式截然不同，然而基本是互补的。”[2]
一个体系是一套相互作用和影响的物质实体，它按照有规律和可预测的方式组成。国际体系是一种以领土为基础、按照政治目的组成的实体集合。它们在追求自身的幸福（为了分析的目的通常把其定义为民族利益）中，彼此相互作用和影响。国际关系中的体系分析，不仅寻求解释和预测各国命运，而且从整体上勾画体系的动力，用诸如“稳定”这样的术语表达出来。
相形之下，一个社会，是一个以社会上的人们来定义的群体，在此群体中，得到承认的规则（和在此规则内发展的实践）决定成员的资格，并且支配属于这一群体的成员之间的关系。任何特定的社会不仅按照其与众不同的成员来辨认，而且按照一种与其他社会不同的独特的组成管理规则的结合方式来辨认。
体系分析和国际社会分析在估价国际组织的角色中，具有共同的出发点：国际组织起源于这样一种事实，即国际体系通常被看作是由一套以领土为基础的物质实体组成。国际社会被广泛地认为是一个国家社会，其中只有适合于这种国家地位需要的实体能够作为其成员。然而，基于这一共同的出发点，两者的不同点在于：第一，它们对社会驱动力的判断各异。用体系术语思考的人们，强调物质条件的角色为世界事务中集体成果的决定因素。与此相反，使用国际社会术语的人，则把注意力放在形成国际水平上集体成果的社会制度的角色上。第二，体系和制度之间的区别建立在认识论的考虑基础上。体系分析植根于实证主义和新实证主义，国际社会的研究反映了一种较高程度的认识论的多元主义。第三，两种推理方式在论述国际组织方面有明显分歧。体系分析者倾向于把国际组织当作实体，这种实体反映出贯穿体系的权力结构，并且当其实现统治者或一小部分强大行为者的愿望时，它扮演着重要角色。此外，国际组织被限制为相对有限的推动角色。国际社会的分析者不仅把国际组织视为制度性的活动场所，而且把它当作在制度建设和管理的进程中自身权利日益增长的扮演者。与强调物质条件为主要社会驱动力的体系分析相比，国际社会分析确实表明了国际组织值得重视的更为扩大的角色作用。
二、政府组织面临挑战
菲尔德教授认为，冷战之后两极向多极社会转变的巨大变化影响到政府组织及其职能的发挥，同时也为政府组织(IGO[,s])的活动性与有效性提供了新的条件，在后冷战时代的政治、经济和社会环境中，联合国及其他政府组织的存在是必不可少的。然而它们能否与这一环境相适应，完成其主要的历史使命，一个重要的因素就是取决于它们的领导水平。也许对所有的政府组织来说，最重要的挑战是保持其发挥职能。
以经济或政治目标为中心的政府组织发挥职能不尽人意，其主要原因何在？菲尔德教授等分析如下：造成政府组织职能发挥有好有坏的一个重要原因是政治。那些寄希望于政府组织来支持和补充自己国家军事、经济和政治实力的国家，慢慢开始意识到它们所要求的国家利益正在逐步失去或被削弱。法国宣布退出北约以及西班牙有条件地加入北约，就是明显的例子。
另一个原因也具有政治性色彩，即成员国政府对政府组织感到失望。他们寄希望于通过政府组织来促进外交政策成功的努力，不是不切实际就是越来越难于实现。其中后者是导致美国在冷战期间对联合国大为不满的原因之一。这也对联合国的职能发挥产生了消极的影响。
第三个削弱也许是完全毁灭政府组织职能发挥的原因是成员国政府和成员国人民的认识，即通过政府组织获得的利益分配与费用支出是不公平的。利益与费用的比率是一个在从欧共体到非统组织和北约几乎所有的政府组织中都暴露出来的问题。它在所有政府组织中发展成为一个主要问题，并且导致严重的争端，甚至在某种情况下导致政府组织的完全混乱。在很多时候，成员国政府拒绝支付费用，从而使得拉美自由协会(LAFTA)和中美共同市场(CACM)这样的地区性政府组织以及其他国家的政府组织从未取得过任何成功。美国退出联合国教科文组织，提供了一个更为当代的例证。前南斯拉夫的矛盾冲突，以及索马里和柬埔寨重建和平的进程，将引起多国干预行动有关费用和利益的再次讨论。
使政府组织职能发挥受到损害的第四个原因可能是一种求助于“相互政府至上主义”(intergovernmentalism)潮流的日益增长。这种“政府至上主义”事实上在制定宪法条约时绕过了政府组织的决策过程。在此情况下，成员国之间开展合作活动与取得结果是通过民族的渠道，而不是通过政府组织的机构。欧洲政治组织(EPC)就是这种欧共体国家之间相互政府至上主义的最好范例，这种方式已经侵犯了由欧共体机构将要负主要责任的其他问题的领域，并且反过来影响其职能发挥。相互政府至上主义企图削弱政府组织的士气，它不仅对欧共体是一个问题，而且对任何政府组织都是问题，也许只有涉及技术问题的组织例外。
最后，政府组织的职能发挥受到一种对一般的政治和经济的世界组织衰退热情的影响。在大多数人的概念中，民族国家依然是他们忠诚和支持的焦点，它保留了最高水平的合作性，而且民族主义（爱国主义）是作为一种美德而存在，不仅是道义上的，而且具有实际意义，虽然随着冷战的结束，更多具有暗中削弱民族国家的领土和多民族完整倾向的狭隘情绪重新抬头，但国家依然是引申出国际制度的奠基石。[3]
菲尔德教授在谈到政府组织未来作用时指出，到目前为止，政府组织在可以预见到的将来依然是媒介物，民族国家通过它来管理自己的事情，但是决不可能变成把其决定强加给成员国的实体。它们在能够适应世界共同体的需要和期望之前还有很长的路要走。
三、非政府组织不容忽视
随着政府组织的激增，另一种国际组织的飞速扩展也引人注目。它是由对国际舞台上各种问题感兴趣的国际间非政府组织构成。这些组织被称为非政府组织或国际间非政府组织(NGO[,s]或INGO[,s])。一般说来，NGO[,s]是指非官方的、非盈利的、与政府部门和商业组织保持一定距离的专业组织。它们通常围绕特定的领域或问题结成团体，有自己的利益和主张，代表社会某些集团或阶层的愿望或要求。据国际协会联盟统计，1991年INGO[,s]的总数为4,620个。早在80年代初期，它就预计INGO[,s]的数量到2,000年将超过10,000个。[4]国家间相互依赖的加深，跨国行为的增多使某些INGO[,s]构成国际政治领域中的新行为体，其活动对政府决策的影响日益增大。事实上在许多领域中，INGO[,s]现在已经成为政府组织的一种基本辅助力量，如环境、人口、再生能源、科技发展、饥饿贫困、疾病防治与控制、军备控制与裁军等等。
美国学者克拉克(A.M.Clark)分析了NGO[,s]影响逐步扩大但有别于国家的三方面因素：首先，NGO[,s]集中于别的行为体以外的单个问题或一系列问题，而国家则必须执行许多功能，并把国家安全作为最高利益。无论环境问题多么复杂，环境非政府组织的政策在不同国家里是一贯的。其次，对于原则性的问题，NGO[,s]承担的事务往往是为国家所忽视的，但是它能够在国家层次上组织地方成员活动，其目的在于使国内公众意见产生影响。国内行为者的参与将允许非政府组织依据国内法律对国家产生内部压力。在国际上，依据人道主义原则和公众意见对国家施以压力。最后，与国家相比，NGO[,s]对其事物的责任是很强的。[5]
克拉克指出，NGO[,s]有两条活动渠道，即政府间和独立的。可以认为NGO[,s]与两个概念相对应，一个是政府间范围的“第三党”，另一个是社会活动中公众意见的“代理人”。在政府间范围内活动，是NGO[,s]最重要的一条活动渠道，主要表现在利用创立国际法准则的IGO[,s]作为论坛发挥作用。（一）在政府间进行专家游说。如人权NGO[,s]在许多情况下并不只是人权或国际法专家，它们在联合国内有规则地推行游说外交，实现其目的，并通过联合国复杂的体制探求经验、学习技巧。在1992年的环发大会上，有传统政府意向代表的NGO[,s]参与，也有作为联合国ECOSOC顾问身份的NGO[,s]参与，它们在政府间成功地游说，并主导会议。（二）提供信息和咨询。在历史上，NGO[,s]一开始是作为美国的咨询者进入联合国的。它们提出了人道主义的原则，最初被认为是为美国利益和NGO[,s]顾问身份服务的。后来，NGO[,s]逐步通过经社理事会(ECOSOC)直接介入联合国的有关事务，如人权。在人权委员会内，依据民权和政治权的国际条约，NGO[,s]提供的信息有利于政府间的沟通和讨论，并为一些特殊的问题提供咨询。菲尔德教授也认为，INGO[,s]一直在通过国际性会议涉入IGO的决策进程。IGO的决策可以视为立法过程，而INGO则通过其关系网，使得民间团体在国际间进行合作或组成国际组织对政府施加影响，从而在IGO的决策过程中发挥出日益重要的作用。（三）为政府间组织提供财力资助。NGO[,s]的财力和自生资源可能与IGO[,s]的预算相竞争，如人权组织大赦国际的资助规模和预算总起来超过联合国给予人权部分的财力和物力。
另一条是国际NGO[,s]相互之间正在寻求自我创造的活动渠道。20世纪后期，由于国际交往创造的网络越来越密，国际NGO[,s]各成员的相互作用形成一个新的领域，它并不依靠政府政策提供的道路，而是个人及组织之间在一起进行信息交流和政治活动，创造了直接和独立的非政府外交形式。在这些自我创造的领域内，议事日程由NGO[,s]控制，对NGO[,s]的解释几乎没有限制。在国际事务中，政府越来越难以驾驭来自各方面流动的信息，NGO[,s]正是在分享信息这一关键方面，其作用和对政府的影响越来越大。
菲尔德教授这样估价非政府组织的地位和作用：随着冷战的结束，“高政治”与“低政治”之间的区别已经模糊不清，因此IGO与INGO之间的相互影响成为当前新兴“多边主义”[6]的基本要素，两者在许多领域中的相互合作，使得潜在的“多边主义”的国际体系更加引人注目。它既可以削弱IGO的排他主义，也可以减少对于极端民族主义的恐惧。[7]
但是NGO[,s]也存在这样或那样的问题，如它在政府间范围以外单独活动的潜力难以评估。由于它的活动有可能与国家主权、国家利益相矛盾，因而创造力会受到限制。对国际NGO[,s]来说，其对政府的压力总是难以与它们了解的或地方经验所提供的需要相一致。一旦政府间赢得相互信任，国际NGO[,s]努力获得的专长和尊重将面临挑战。另外，当NGO[,s]通过政府间范围内活动来改变或影响国家的行为，超出国家控制时，矛盾不可避免地要出现。
四、区域组织异军突起
冷战结束后，两极体制瓦解，伴随着经济集团化、一体化的势头，区域组织在解决地区冲突、发展地区经济中，扮演着比从前更为重要的角色，尤其是发展中国家的地区组织令人刮目相看。菲尔德教授等美国学者在论述发达国家的地区组织时，主要列举了欧共体(EU)、北约（NATO)及经济合作与发展组织(OECD)，分析了三大组织产生的背景、发展的过程以及目前面临的问题。他们在论述发展中国家的地区主义时，着重审视了三个从地理和功能上都不尽相同的政府组织——拉美自由贸易协会(LAFTA)、非统组织(OAU)和东南亚国家联盟(ASEAN)，指出地区性贸易组织的增加，证实了全球及地区性经济的相互依赖性。
法国专家莫里斯·贝特朗(Maurice Bertrand)认为，世界安全组织若要真正完成预防冲突、促进发展的任务，就一定要特别关注两个问题：帮助地区进行体制建设，审视地区维和行动。在安全方面，要支持区域建立自己的新的机构，特别是地区安理会和地区内的维持和平部队。为此，需要制定维和行动的准则。在经济发展方面，世界安全组织要支持地区建立经济集团，地区可建立自己的专门机构，上下沟通。[8]
总之，地区的作用不可忽视。而恰恰在这个问题上，第一代世界组织国联，第二代世界组织联合国皆未予以充分重视。第三代国际组织一定要对地区问题特别关注。解决世界大问题，必须通过协商，而协商少不了两个主角，一个是大国的代表，一个是地区的代表。
地区的问题确实比较复杂，一方面，有文化的认同，利益的关联，感情的贴近，另一方面也有矛盾冲突，大国的插手等等。正因为如此，更不能放弃努力，不能把地区建设混同于巩固势力范围。关于总组织与地区建制之间的关系宜按以下三点指导思想来处理：
一、总组织支持地区建立机制，支持地区加强已有的各种机制。
二、为了维持和平而采取的“镇压式”的行动，应由地区来承担，有利益存在的大国亦可参与。
三、世界级的总组织负责“预防式安全”，即拟定预防战略、安全计划、地区经济与社会发展计划，并提供相应的资金。
如何实现上述的总组织的机构与地区性机构的建设，贝特朗指出，只要各国领导人有此意愿，采取“小步走”的方针还是可行的。
五、几点评析
综上所述，90年代以来，美国等西方学者对国际组织的研究有以下一些新的进展：
（一）方法论上颇有新意
比较研究自从40至50年代受到人们格外重视以来，至今仍处于方兴未艾的势头。比较研究仍然是当前最热的研究领域。美国学者将比较研究的方法应用到国际组织领域，提出把历史的、法律的、结构／功能的以及决策分析四种研究方法并用，应该说是“对研究的研究”以新的创意。这种研究方法是立体的、多层面的，而不是平面的、单一的。体系和社会的研究方法，则从哲学的角度对国际组织加以剖析，立意新颖。这些都给我们以方法论上的有益启示，使我们能够运用多种研究手段，兼收并蓄，博采众长。
（二）深化了对政府组织的认识
美国学者从冷战之后时代的变化对政府组织带来的正负面影响，从两个角度详细地分析了政府组织。他们首先肯定了政府组织在后冷战时代存在毋庸置疑的必要性，然后重点分析了其面临的主要挑战，影响其职能发挥的若干制约因素。这不仅是认识论上的深化，改变了以往对政府组织歌功颂德、报喜多于报忧的倾向，而且从有效地保持政府组织职能发挥的角度来看，无异于为政府组织的改革出谋划策，对提高政府组织的决策水平与工作效率大有裨益。
美国学者提出的“以经济或政治目标为中心的政府组织职能发挥一直不尽人意，越是技术性质的政府组织越能成功地根据外界条件进行自我调整”的论点，在我们没有深入地对此问题研究透彻之前，不敢轻易苟同。但我认为，这种论点毕竟提出了问题，能够启发我们顺藤摸瓜，沿着这条思路对各种不同类型的国际组织进行纵横向比较研究。
（三）拓展了非政府组织的研究领域
传统上研究国际组织，只把注意力放在政府组织上，忽略了对非政府组织的比较研究。近些年来非政府国际组织作为世界政治中的新的跨国行为体，已经具有很大的权力及影响力，因此学者们敏锐地随之把研究视角投向非政府组织。美国学者指出：“虽然国际组织的问题已经被深入细致地研究了几十年，但是直到最近才对其成员是民族国家的国际组织与由个体市民按照利益集团组成的国际组织进行仔细的区分。前者被称为国际间政府组织；后者被定义为国际间非政府组织。”[9]政府组织和非政府组织两者共同构成了这一研究领域。非政府组织在对政府组织的比较研究中不容忽视。这就在国际组织的研究中拓展了新的领域，选择了新的切入点。不仅如此，他们还把非政府组织与政府组织加以结合对照，指出两者的联系与区别、相互兼容性与渗透性。这就不但从广度上加宽了研究范围，而且从深度上推进了研究境界。
值得指出的是，美国学者把政府间组织与非政府间组织的相互影响及相互合作与“多边主义”的国际体制相联系，从中进行考察和分析，这就把研究国际组织的实际问题与理论问题紧密地结合在一起。
（四）重视了地区组织和地区问题
美国和西方学者在对全球性的国际组织联合国等进行重点研究的同时，开始注意加强对地区组织和地区问题的个案研究(case study)，尤其是发展中国家的地区性政治安全组织和经济发展组织。菲尔德等教授看到了地区性贸易组织的增加与全球及地区性经济之间的相互依赖性，将地区组织的发展与多边主义和联合国组织进行的研究工作相联系进行分析，提出自60年代以来发展中国家建立的政府组织，特别是这些涉及经济合作的组织的数量大为增长，反映了最初在进行组织工作中的多边主义的强烈倾向和兴趣。还有部分原因是由于联合国拉美经济委员会(ECLA)和非洲经济委员会(ECA)进行的研究工作，以及由发展中国家和联合国贸发会议(UNCTAD)推动的日益增长的南南合作(South－South Coop-eration)要求导致了这些组织的发展。贝特朗先生则更进一步把地区作用提到第三代国际组织必须充分重视的高度。这反映出学者们对当今国际组织的研究又迈上一个新台阶。
此外，美国学者还提出了一些新问题，如：1.其成员不受地区限制的地区发展银行的出现，表明地区以外参与的适当的财政和技术资源的吸引和积累对政府组织完成其使命的能力是至关重要的。2.为什么非洲的地区或次地区政府组织在后冷战时期能够在没有联合国的援助下，促使冷战时期加剧的冲突成功地解决。安哥拉、南非和利比亚就是与此有关的例子。3.数量正在增长的地区性政府组织，不能免受困扰所有政府组织的问题的影响等。
总之，美国等西方学者关于国际组织的论述，能够使我们加强方法论意识，能够使我们从政府组织、非政府组织和地区组织的不同层面上去观察和探析当代国际组织，这些是值得我们借鉴之处。但是由于后冷战时期国际组织的变化不仅急剧而且复杂，在数量和性质上均呈现出新的特点，所以很多问题需要从各方面不断深入探讨和加以重新定义，而这并非几位学者和几本学术专著在短时间内论述几个问题所能胜任。如：部分国际组织成为国际政治领域的新行为体或者成为国际法主体，这与传统的国家理论是否并行不悖？政府组织、非政府组织和地区组织之间怎样才能建立协调的运行机制？当代国际组织怎样才能彻底摆脱大国中心主义？“世界政府”是否未来国际组织的必由之路？等等，这些都需要我们和国外的学者一起共同切磋探讨。
注释：
[1]Werner J.Feld and Robert S.Jordan with Leon Hurwitz:In-ternational Organizations:A Comparative Approach.Praeger Publ-ishers,1994,p.3.
[2]International Social Science Journal,Vol:47,1995.6,p.197.
[3]International Organizations:A Comparative Approach,pp.276－279.
[4]International Organizations:A Comparative Approach,Prae-ger Publishers,1994.
[5]转引自王国荣编译，[美]A·M·克拉克《论非政府组织在国际社会中的影响》，载《国际政治研究》1996年第1期，第96页。译文原载International Affairs Weekly,University of Columbia Press,No.48,1995.
[6]菲尔德等教授把“多边主义”定义为任何一种联盟关系。
[7]International Organizations:A Comparative Approach,pp.245-246.
[8]引自新华社驻日内瓦分社首席记者1995年5月的采访要点。
[9]International Organizations:A Comparative Approach,p.9.