摘要：为深入贯彻落实党的十九大精神，进一步落实《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》要求，全面深化价格机制改革，推动供给侧结构性改革，更好服务决胜全面建成小康社会，2017年11月国家发展和改革委员会出台了《关于全面深化价格机制改革的意见》（以下简称《意见》），对未来三年的价格机制改革进行了进一步的系统规划和总体安排，其中在主要目标中明确提出到2020年，市场决定价格机制要基本完善，以“准许成本+合理收益”为核心的政府定价制度基本建立，促进生态环保价格政策体系基本确立。其中，《意见》明确强调要进一步完善高耗能、高污染和产能严重过剩等行业的水价政策，完善污水和垃圾处理收费制度，再生水回收利用价格政策。近年来，发改委在推进价格改革过程中也出台了一些价格政策，在生产领域出台了差别化水价制度；在居民生活领域出台了用水的阶梯价格制度，这些制度对于推动绿色发展也发挥了一定作用。但是总体来看，这些政策的协同性还不够强，特别是污水和垃圾处理收费制度在我国一直没能完善到位。环境损害成本和修复效益并没有在价格形成中得到充分的体现，企业节能减排积极性、主动性也没有得到充分调动。
在这样的背景下，本文将着重与分析上海市污水处理收费政策，通过梳理现行政策与借鉴国内外污水处理收费政策的经验，提出现行政策的不足并给出政策建议。
一、上海市水价生态环保政策现状
1.上海市水污染现状
上海市位于长江三角洲东部，太湖流域下游，东临东海，南靠杭州湾，北依长江口，西接江苏、浙江两省。上海地区的水资源量由本地水资源量和过境水资源量两部分组成，其中本地水资源量包含了地表和地下水。
上海全市共有河道三万余条，各类湖泊26个，河面率为10.1%。从数量上来看，上海的水资源总量较为丰富。但是上海的水资源主要以过境水资源为主体，举一个例子：太湖流域的一年来水量和长江干流的一年来水量约为1万亿立方米，而本地水的资源量仅仅只有31亿立方米，不到一年流域过境水量的0.3%。因此，上海的水资源的开发利用大部分都是在依赖流域过境水。
2016年上海市取水总量77.20亿立方米，比上年 增长0.7%，其中地表水取水量为77.17亿立方米，比 上年增长0.7％；地下水取水量为0.03亿立方米，比 上年下降32.7％。
2016年上海市用水总量为77.20亿立方米，比上年增长0.7%。按用水性质分，农业用水14.48亿立方米，占用水总量的18.8％；火电工业用水26.54亿立方米，占用水总量的34.4％；一般工业用水10.25亿立方米，占用水总量的13.3％；城镇公共用水11.97亿立方米，占用水总量的15.5％；居民生活用水13.15亿立方米，占用水总量的17.0％，生态环境用水0.81亿立方米，占用水总量的1.0％。与上年相比，全市用水总量增加0.56亿立方米。其中，农业用水比上年增长1.7%，火电工业用水比上年下降0.6%，一般工业用水比上年下降4.7%，城镇公共用水比上年增长3.0%，居民生活用水比上年增长5.1%，生态环境用水比上年下降1.2%。
2.上海市水价政策梳理
我国水价政策是由中央、省级、市级三级政府制定的，包括水资源费、供水价格、污水处理费和污水排污费四项政策，主要针对居民生活、行政事业、工业、经营服务业、特种行业五类用水户制定，涉及价格、财政、环境保护、市政建设、经济贸易和水行政六个部门的框架体系。对用户取水、用水和排水征收的价格加总构成了综合水价。
（1）原水价格
2014年1月6日上海市发展和改革委员会发布的《关于调整原水价格的通知》中调整了原水价格，由每立方米0.331元（含水资源费）调整为每立方米0.63元。此价格一直沿用至今。
（2）非居民用户供水价格
2017年7月24日上海市发展和改革委员会发布的《关于调整非居民用户供水价格的通知》中调整了非居民用户的供水价格：市属供排水企业服务区域内，工商业和行政事业用户供水价格每立方米下调0.27元，由原先每立方米2.89元调整为2.62元。特种用水用户中，桑拿行业浴资收费标准为每人次60元及以下的，供水价格每立方米下调0.57元，由原先每立方米11.49元调整为10.92元；浴资收费标准为每人次60元以上的，供水价格每立方米下调0.82元，由原先每立方米16.49元调整为15.67元；洗车行业供水价格每立方米下调0.32元，由原先每立方米6.49元调整为6.17元；饮料行业供水价格每立方米下调0.20元，由原先每立方米3.99元调整为3.79元，供水价格调整后，工商业和行政事业、特种用水用户的综合水价相应调整，具体标准详见下表。此价格一直沿用至今。
表2-1 上海市属供排水企业服务范围内非居民用户综合水价调整表
表格来源：上海市发展和改革委员会官网
（3）居民用户水价
2013年7月29日上海市发展和改革委员会发布的《关于调整本市居民用户水价的复函》中调整本市市属供排水服务区域居民用户水价，并实行居民阶梯水价制度：市属供排水服务区域内的“一户一表”居民用户实行阶梯水价。第一阶梯综合水价从现行的2.80元/立方米调整为3.45元/立方米，其中，自来水价格为1.92元/立方米，排水价格为1.70元/立方米；第二阶梯综合水价为4.83/立方米，其中自来水价格为3.30元/立方米，排水价格为1.70元/立方米; 第三阶梯综合水价为5.83/立方米，其中自来水价格为4.30元/立方米，排水价格为1.70元/立方米。（详见下表）此价格一直沿用至今。
表2-2 上海市居民用户阶梯水价表
表格来源：上海市发展和改革委员会官网
复函还提到要适当解决“一户多人口”用水问题。户籍人口多的居民家庭，具备分户条件的，应给予分户分表；不具备分户条件的，户籍人口为5人（含）及以上的家庭，每户每年增加100立方米的阶梯水量基数；户籍人口为7人（含）及以上的家庭，既可以选择增加100立方米的阶梯水量基数，也可以选择按照居民综合水价平均每立方米提高0.85元调整，即由现行的2.80元/立方米调整为3.65元/立方米，其中，自来水价格为2.12元/立方米，排水价格为1.70元/立方米（排水量按用水量90%计算，实际为1.53元/立方米）。
（4）污水处理费
2016年2月24日上海市发展和改革委员会发布的《上海市污水处理费征收使用管理实施办法》中根据国家《城镇排水与污水处理条例》、《污水处理费征收使用管理办法》等有关规定，经报市政府批准，本市将排水设施使用费（下称“排水费”）调整为污水处理费，并结合实际情况研究制定了《上海市污水处理费征收使用管理实施办法》：
（一）市属污水处理设施服务范围内的污水处理费，由市级水行政主管部门负责征收，征收标准及计费方式与原排水费一致。具体如下：
表2-3 上海市污水处理费表
表格来源：上海市发展和改革委员会官网
注：应缴纳污水处理费=用水量×征收标准×0.9
在上述收费标准基础上，对经测定所排放的污（废）水指标超过《污水排入城镇下水道水质标准》（DB31/445-2009）的重点污染用户，每立方米继续加收0.80元。
（二）区（县）属污水处理设施服务范围内的污水处理费，由区（县）水行政主管部门负责征收，征收标准及计费方式与本区（县）原排水费保持一致，重点污染单位污水处理费加价标准与原加价标准保持一致。
（三）今后，市、区（县）污水处理费征收标准需调整时，经本市市、区（县）水行政主管部门提出建议，由同级价格、财政和水行政主管部门按照《上海市污水处理费征收使用管理实施办法》以及政府定价的有关规定，提出意见并报同级人民政府批准后执行。
（5）污水排污费
2018年1月31日，上海市发展和改革委员会发布的《关于废止<关于调整本市污水排污费收费标准的通知>等本市排污费收费标准文件的通知》中根据《中华人民共和国环境保护税法》、《中华人民共和国环境保护税法实施条例》等法律法规，自2018年1月1日起在全国范围内征收环境保护税，不再征收排污费。为落实有关规定，市财政局、市环保局-《关于调整本市污水排污费收费标准的通知》（沪价费[2008]008号）、《关于调整本市排污费征收标准等有关问题的通知》（沪发改价费[2014]5号）、《上海市物价局、上海市财政局、上海市环境保护局关于本市开展挥发性有机物排污收费试点工作的通知》（沪价费[2015]18号）等本市排污费收费标准文件同时废止。
3.国内外污水处理收费政策经验
（一）江苏省污水处理收费政策经验借鉴
2016年2月17日江苏省出台的《江苏省污水处理费征收使用管理实施办法》中提出了全面实行差别化污水处理收费政策，充分发挥污水处理费收费政策对产业结构优化调整的促进作用；要坚持多排污多付费原则，按照非居民用户高于居民用户、重污染行业高于一般行业的原则分类制定污水处理费收费标准，进一步拉大重污染企业与其他企业污水处理费的差距。
该方法还敦促环保部门应加大对重污染行业(化工、医药、钢铁、印染、造纸、电镀等行业)的监管力度。鼓励有条件地区可逐步按照环保部门开展的企业环保信用评价等级分档制定收费标准，建立动态调整机制，对被评为“红色”等级企业污水处理费加收标准不低于0.6元/立方米;对被评为“黑色”等级及连续两次(含)以上被评为“红色”等级企业污水处理费加收标准不低于1.0元/立方米;对暂不具备按企业环保信用评价等级实行差别化政策的地区仍按重污染行业污水处理费高于一般工商业1.5倍征收。各地城镇排水主管部门会同财政、物价等根据环保部门每年向社会公布的上一年度企业环保信用评价结果，明确执行差别化收费政策的企业具体名单、污水处理费加收标准及执行起止时间;差别化收费政策执行期限为一年,下一年度企业环保信用评价结果达到“黄色”等级以上后，停止执行差别水价。加收的污水处理费由征收单位全部缴入同级财政，不得挪作他用。
对超过国家或行业有关污水排入城镇下水道水质标准的排水户，应限期整改，整改期间的污水原则上不得接入污水管网。对于城镇污水处理设施具备相应处理能力的污水，整改期间经城镇排水主管部门批准可以接入，但其排水户应根据超标排放污水中主要污染物情况，加价不低于50%缴纳污水处理费，具体标准由城镇排水主管部门根据实际确定。
（2）美国污水处理收费政策经验借鉴
美国污水处理行业管制主要分为三个层次，即联邦、州和地方政府。美国是一个联邦制的国家，州政府与联邦政府的关系相当松散，各州有较大的自主权，所以以州为主体的管制体制是美国城市污水管制的特点之一。在联邦，负责污水处理管制的主要是美国环保署，相当于中国的环境保护总局，主要职责是制定环境规划的国家标准和法案（如《安全饮用水法案》和《清洁水法案》）对水污染、空气污染和固体废物的监督和控制；为污水处理和清洁水工程提供资金支持。20 世纪七八十年代，联邦基金为公有污水处理设施的建设提供了 600 多亿美元的资金，用于污水处理厂的建设、泵站的建设、收集和拦截污水、下水道系统的维护和更新已经下水道溢出防治。各州设立公用事业委员会，统一对水资源在内的公用事业实施监管，州一级监管职责由于地域、人口、水资源分布和经济社会情况的不同而差别很大。地方政府包括县级和市级政府，主要是设立地方水务管理董事会进行管理。美国的污水处理企业是公用事业中最分散的，投资也主要以市政公用为主，属于县、市和地方政府所有。如 2000 年美国环保署统计，中国有 16000个污水处理设施为 1.9 亿人提供完善处理服务，占中国总人口的 73%。整个共有污水处理设施的 71%为人口少于 10000 的小型社区提供服务，企业人口拥有自己的污水处理设施，如化粪池系统等。绝大部分污水处理设施是政府所有而非私人所有。
在美国，向用户制定的污水处理费体系，不同的污水处理公司实行的污水处理费结构不同，具体的形式有：固定费用、固定费用加税、固定费用加流量费用、固定费用加税再加流量费用、税、税加流量费用、流量费用。除极少数地区采用固定费率结构外，大部分地区实行两部制污水处理费，即向居民收取的污水处理费主要由固定费用和流量费用组成，固定费用是不变的，主要是保证污水处理企业的稳定的、可预测的收益，收回企业的固定成本；流量费用是依据实际用水量的多少收费，用于收回企业的运行成本。 在一些水资源短缺的地区，在两部制污水处理费的基础厂实行递增式污水处理费结构。
4.结论及政策建议
通过梳理上海市现行政策以及借鉴国内外经验，笔者发现：从非居民用水综合水价来看，工业水价征收标准低，远低于全成本，企业损害环境，错用公共财政，导致水价政策的功能并未完全实现。长期以来，基于低排放标准的低水价帮助企业通过降低治理成本污染环境获得了巨额利润，这种提前透支和过度消耗环境红利的不可持续经济增长模式，必然会导致水环境和水污染事件频发。
并且，工商业企业为了盈利而排放的污水，属于商业服务，应该按照全成本制定收费标准，确保环境质量不退化。但是，现行排放标准和水价征收标准过低，根据GB18918-2002《城镇污水处理厂污染物排放标准》，排入重点流域、湖泊、水库的污水，执行一级A标准。排入Ⅲ类水，执行一级B标准。排入Ⅳ、Ⅴ类水，执行二级标准。但一级A、一级B和二级排放标准的COD浓度分别是50mg/L、60 mg/L和100 mg/L；Ⅲ、Ⅳ和Ⅴ类水的COD浓度分别是20 mg/L、30 mg/L和40 mg/L。排水水质分别是环境水质的3倍、3.3倍和2.5倍，造成水污染和水环境恶劣。当水环境退化到一定程度时，国家动用财政资金治理水污染，其中大部分污染是工商企业排放造成的。这实际上是使用纳税人的钱在补贴通过污染环境获利的企业，是使用公共财政资金给企业污染环境的行为埋单。这不仅违背“污染者付费”原则，而且严重损害了公共利益，造成了环境污染与财政错用。
从居民综合水价来看，用于居民基本生活需求的水属于公共服务，应该建立基于全成本的支付（服务）价格，征收价格低于全成本，支付价格由公共财政补贴，全额支付。但是，基于低排放标准的生活支付水平过低，使得居民基本生活排水污染环境。由此导致生活水价政策的功能并未完全实现。
对此笔者提出以下几点政策建议以供参考：
（1）提高污水排放标准
上海市使用的排放标准也就是我国现行排放标准远低于环境质量标准。低排放标准必然导致低水价。低排放标准和低水价又同时导致高排放，必然严重污染水环境。一方面，低排放标准导致污水排放的污染物浓度高，严重污染水环境；另一方面，低水价无法产生促使工商企业循环用水，节约新水使用量以及减少污水排放的正向激励。所以首先要提高污水排放标准，将污水排放指标接近甚至达到环境水质。
（2）提高水价，达到保本微利
在上述提高排放标准的前提下，水成本价格势必上涨，高排放标准必然导致高水价。但高水价也只是相对于过去而言的。早在2002年颁布的《水法》就已经规定“供水价格应当按照补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担的原则确定”，以法律形式规定了保本微利的水价定价原则。但在现实实施中并未能取得理想中的效果。
因此，应在提高污水排放标准的前提下，由于水成本的提高，提高水价：对居民用户实行的阶梯水价第一阶梯价格应低于成本，剩余由公共财政补贴；第二阶梯水价应控制在成本价左右；第三阶梯水价应高于水成本价。污水处理费用保持现状不变。对工商业用户水价实行高于成本价的制定。
（3）工商业用户用水区别定价
对医药、化工、造纸、化纤、印染、制革、冶炼等行业中的高污染高耗水企业，实行差别水价政策，具体加价标准和实施办法根据实际确定。对每个企业实行排污信用制度，严格遵守排放标准。若无法达到排放标准，实行“污染者付费原则”，并扣除信用额度。信用额度高的企业在每年进行汇总的时候可以得到市政府一定的激励补贴。
论文作者:倪仲蠡
论文发表刊物:《基层建设》2019年第26期
论文发表时间:2019/12/17
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