论校长问责制的定义、本质与功能，本文主要内容关键词为：校长论文,本质论文,定义论文,问责制论文,功能论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G471.2文献标识码：A文章编号：1003-7667(2006)04-0056-05
校长问责制研究是学校领导体制研究的一个新领域，它是在基于完善校长负责制的基础上，借鉴国外教育问责制和国内行政问责制研究的相关理论，整合而成的一个新概念，它的展开需要解决一些诸如定义、本质及功能等基础性问题。因此，对校长问责制的研究实际上包含三方面：其一是厘清其定义，以避免不必要的争论；其二是揭示其本质，以确定研究展开的出发点和关键；其三是抓住其功能，以阐明研究的必要性。
一、校长问责制定义
校长问责制这一概念的产生有其理论和实践的依据。在理论层面，校长问责制以借鉴美国的教育问责制和国内的行政问责制为基础；在实践层面，校长问责制以完善校长负责制为宗旨。
(一)美国教育问责制是构建校长问责制的依据
20世纪60年代后期，美国公众普遍要求改变公立教育状况，政府、家长纷纷要求对学校就儿童的学业成绩等进行问责。在这样的背景下教育问责制应运而生并在19世纪70年代成为一种潮流。关于教育问责制的涵义，主要有以下五种观点：
“教育问责制指的是这样一种过程，期望组织里每一个成员为了某一对象依据具体的计划作具体的事情，依照固定的时间表达到实在的绩效。它假设组织里的每一个成员履行上述职责以实现最终目标；并假设有助于实现最终目标个人行为是有用的，反之则是无用的。问责是计划中的，目的是确保组织里的每个成员发挥最大作用。”[1]“教育问责制指的是对与教育产品即博学的学生相关的价值进行问责……为了让学生学业有成，必须强调问责制的五个条件，即：(1)学校的总体目标和具体目标为人知晓；(2)学校有测量目标实现的方法与手段；(3)学校建立一个系统，该系统长期宣布学生的学习特色档案；(4)学校建立成本核算系统与资源分配系统，这两个系统把耗费的成本与资源同培养的学生素质相结合；(5)学校有一套修订计划的程序，这些程序是建立在能否实现培养学生的目标的基础上。”[2]“教育问责制指的是学校系统内对学生教育成就的评估；把学生取得成就的水平与州、社区的教育目标相联系，与社区内家长、教师、纳税人及市民的期望相联系。”[3]“在大多数情况下，教育问责制指的是委托人与代理人之间的关系；委托人就是需要别人完成某项工作并为之赋予报酬的人，代理人就是接受完成该项工作的责任以换取某种形式报酬的人。在这里委托人指的是赋予学校责任的人，代理人指的是校长与教师”。[4]“简单地说，教育问责制指的是负责任，这一术语倾向于强调培养学生所花费的成本或培养的学生素质是可以明确测量的。”[5] 概括而言，教育问责制就是指学校以调动员工最大潜能为基础、以培养高素质的学生为目的、以履行对公众的教育承诺为己任、以追求效能为要求、最终接受公众监督的奖惩机制。
(二)我国行政问责制是构建校长问责制的基础
非典时期我国政府启动了行政问责制，并开始推广行政问责制并逐步将其纳入制度化轨道。行政问责制的内涵主要表现在“问”、“责”、“制”三个方面。所谓“问”就是指问责主体对行政官员或质疑、弹劾、罢免乃至要求法律部门对其追究刑事责任的过程。问责主体不仅包括来自上级的领导，还包括来自下级的群众。所谓“责”就是指权力与责任的明晰化，由上级部门和公众代表组成的专门委员会依法划分好行政官员的权力和责任范围以及在什么样的不作为、过失及过错情况下受到什么样的责任追究。所谓“制”，就是指经常化、规范化并有一定的保障措施。行政问责制的一个重要特点就是赋予公众对政府事务的知情权，公众对官员的工作有着“合理怀疑”和质问的权力，并通过一定的途径(或是公众代表委员会)来实现，行政问责制的目的在于防止和阻止官员“滥用或误用公共权力”的失职行为。行政问责制强调了权力与责任的对等性和不可分离性，强调了岗位职责作为约束、考核行政官员之标准的至上性和绝对性。[6] 行政问责制的本质是权责对等。需强调的是，行政问责制不同于以往看重依“动机论”责任追究机制，(“动机论”认为，领导者和管理者犯了错误如果承认自己不是故意的或者出发点是好的，就可以从轻处罚甚至免于处罚。而且，在“下不为例”的承诺下可能旧错重犯。)[7] 因为它对官员进行责任追究时，主要看其结果。总之，行政问责制是指由上级领导部门和下级公众联合建立的一个专门组织、依据权责对等的基本原则对行政官员的工作绩效进行核查并对工作中不作为者、过失或过错作为者进行监督、弹劾的体制。
(三)校长负责制完善的需要是构建校长问责制的动力
客观而言，校长负责制自实施以来确实给学校的发展带来了活力和动力，并在一定程度上提高了决策效率，但该体制也存在一些不容忽视的弊病，集中体现在“两个负责严重失衡”、权责不等和缺乏有效的监督和制约机制三个方面。“两个负责严重失衡”主要表现为校长在工作中重“上”轻“下”，即对上级负责，按上级的意图行事，而对处于下级的学生家长重视不够。其根本原因在于上级能够决定校长的任免权，而处于下级的家长却无能为力。正如冯大鸣先生所言，“在我国现行校长负责制的框架下，原本就没有给家长、社区参与管理留下什么空间。”[8] 权责不等主要表现为校长的权力被反复强调，而校长的责任却很少被提及。“从1985年颁布并首次提出实行校长负责制的《关于教育体制改革的决定》到以后所出台的一系列有关校长负责制的政策文件，甚至在《教育法》这样的严肃性法律文本中都只有对校长的赋权规定，而很难，甚至根本找不到关于校长应该承担什么样的责任的说明。”[9] 缺乏有效的监督和制约机制主要表现为监督机制无力。就教育行政部门而言，由于要监督的对象过多，致使其监督校长的方式，不外乎例行检查、总结汇报等，而通过这些途径实施的监督往往流于表面化和形式化；就学校党支部而言，为避免出现人际关系纠纷，现行“校长负责制”的学校，党支部书记一职要么由校长兼任，要么由与校长关系好的人担任，而在这两种情况下，都丧失了设立党支部的必要性；就教职工代表大会而言，由于它不是常设机构，而在开会期间，又很容易被校长所控制，事实上它很难真正发挥其民主管理和监督的作用。[10]
实践证明，仅仅依靠在原校长负责制下对其完善是无济于事的。改变此现状，须在其之外建立一个新体制作为补充和完善。这就是以美国教育问责制和我国行政问责制为理论支撑的校长问责制。所谓校长问责制，就是指校长在被赋予一定实权的前提下、以调动全体教职工的积极性为基础、以培养高素质的学生为目的、以履行对公众的教育承诺为己任、以追求效能为要求，并在不作为、过失或过错行为方面接受质问、弹劾的监督体制。
二、校长问责制本质
校长问责制的本质在于权责对等，它涉及到校外与校内两大层面。校外层面指的是上级教育主管部门与家长及社区成员的权责对等；校内指校长与教师的权责对等。
1.权责对等：作为对“权力表达机制”的完善
所谓“权力表达机制”指的是权力的分配关系和运行方式，它包括“外”“内”两层涵义，存在于校长与上级主管部门和家长、社区之间以及校长与学校内部各组织之间。权力表达机制的不完善，主要体现于上级主管部门权力的错位、校长权力的越位、教师权力的偏离和家长及社区成员权力的失落。上级主管部门权力的错位指的是“上级权力下放不到位，学校仍处于外控式的管理状态”；校长权力的越位指的是校长片面地将校长负责制理解为个人式的管理，整个管理过程充满着“校长英雄观”；[11] 教师权力的偏移表现在教师把自己的权力集中于课堂上对学生的教学和管理方面，而对于课堂以外的权力，如对学校管理的参与权、对学校决策的知情权、对个人专业的自主权等方面往往显得匮乏；家长权力及社区成员权力的失落意味着家长及社区成员对校长和教师的质问权的缺失。而权责对等是完善权力表达机制的基础。就上级主管部门而言，权责对等意味着他们将认真履行好分内的事情，把与责任不对等的权力下放到学校，给学校留下一定的权力空间，包括人事招聘权、经费筹措权等；就校长而言，权责对等意味着他们重新划分权力并下放一些给教师；就教师而言，权责对等意味着他们不能只限于关注教学，还要关注学校的发展；就家长与社区成员而言，权责对等意味着他们将一改往日的被动状态，着手关注学校工作，并对以校长为首的教育工作者形成一定的“舆情”，从而让学校的日常工作始终处于公众的监督之下。权力表达机制的完善实质上是各方权力的回归。
2.权责对等：作为对“责任追究机制”的改进
所谓“责任追究机制”就是指针对责任承担的监督体系，它包括“上”“下”两层涵义，具体指上级主管部门对以校长为首的教育工作者的监督以及家长、社区成员对校长为首的教育工作者的监督。责任追究机制的不健全，具体表现为上级主管部门有权无责、校长权大于责、教师责大于权和家长与社区成员无权无责。上级主管部门的有权无责表现为上级主管部门对校长的任命具有决定权和指挥权，而对决策失误或指挥失当较少承担责任；校长的权大于责表现为校长集中学校的人、财、物大权而缺乏明确的责任界定，从而增加了行使权力的主观性；教师的责大于权表现教师承担提高学业成绩的责任，但对学校的发展缺乏足够的知情权和建议权；家长与社区成员的无权无责表现为一方面对学校监督权匮乏，另一方面倾向于把教育孩子的责任推给学校。而权责对等意味着享有什么等级的权力就要接受承担什么等级的责任追究，不论其有无动机。这就要求上级主管部门因有人事招聘权权和督导权而用人失当或指挥失误来接受公众的责任追究，要求校长因有最终决策权而“不作为”或“过度作为”来接受公众的监督与弹劾，要求教师因有管理权和建议权而缺乏团队精神和主人翁意识来接受校长的责罚，要求家长及社区成员因有子女监护权和学校监督权而对子女的教育缺乏配合或对学校的发展缺乏监督来接受法律的追究。在责任追究机制重构的过程中，校长作为该机制的核心，在厘清其责任的条件下，更有利于承担责任或者说以平稳的心态接受责任追究。责任追究机制的改进将建立完整的责任承担系统，各方责任明晰，利于相互制约。
3.权责对等：作为对“决策”与“执行”环节中的协调
所谓“决策”与“执行”环节就是指领导与服从的环节，它包括“前”“后”两层涵义，涵盖着上级主管部门决策与校长执行的环节以及校长决策与教师执行的环节。“决策”与“执行”环节的不协调指的是领导者和被领导者之间的不配合。由于“权责不等”，决策者可能因为权力过大又较少承担责任而增加了决策的主观性和随意性，从而让执行者在具体的实践中增加了困难；执行者由于责任过大又较少拥有权力而增加了执行的滞后性和被动性。就学校而言，校长处于一个权力悖论之中，即一方面因处于“外控式的管理状态”而无权，另一方面又因处于“校长英雄观”的状态而集权。在校长与上级主管部门之间，由于权力主要来自于上级，校长有时在无奈而被动地执行上级的命令，积极性不高；在校长与教职工之间，由于校长大权在握，教职工往往认为校长是一校之长，所有的学校事务都是校长一人的事务，学校是校长的，而非教职工的，广大教职工主人翁意识缺乏。“权责对等”要求上级主管部门赋予校长充分的实权，让校长做到有权可用，获得承担责任的依据；“权责对等”也要求校长和教职工权责分明，校长和教职工均知道自己该做什么，不该做什么。这样，上级主管部门、校长与教职工之间的权力和责任明晰顺畅，各方会在行使权力的同时想到该承担何种责任。只有如此，才能在上级主管部门与校长、校长与教职工前后层面避免陷入以往“议而不决、决而不断、断而不行”之低效率状态。
三、校长问责制的功能
权责对等作为校长问责制的本质，凸显了该体制的改进、控制和沟通三大功能。
1.改进功能
权力表达机制的完善，是各方权力的回归，也因而促使各方合理使用权力，具体表现为上级主管部门有权善用，校长有权慎用，教师有权可用，家长有权能用。上级主管部门有权善用，主要体现在对校长的选任制度改革方面。上级主管部门为了避免以往行政任命制所产生的弊端，应实施校长选任制，具体做法是通过由其所属的人事科来负责召集教师、家长、社区成员代表组成一个专门负责校长选举、监督与弹劾的校长招募委员会，一旦校长选出，规定校长的任期，并明确校长任期的最长期限。[12] 上级主管部门根据校长招募委员会的反馈来随时决定对校长的处置方案。校长权力来源和责任追究方式有利于从根本上克服上述校长负责制的三大弊病。校长有权慎用主要体现在校长在行使人、财、物大权的同时，须向拥有管理权与监督权的教师、家长及社区成员代表等征询意见，以免因用权失当而被问责。这样，校长会最大限度的避免用权的随意性和主观性。教师有权可用主要体现在教师除了对学生的教学权和管理权以外，还具有对学校发展的建议权和对校长工作的监督权。这样，教师关注的对象将进一步扩大，从单一课堂到整个学校，从学生在校的学业成绩到毕业后的社会适应能力。家长、社区成员代表有权能用主要体现在他们能够根据自己孩子的在校情况和学校的实际状况对教师提出修正意见、对校长提出改进策略、对上级主管部门提出完善建议。校长招募委员会为家长及社区成员代表行使权力提供了一个便利的平台。各方权力表达机制的完善使学校的教育工作不再局限于校长个人的事情，校长只是学校教育的领头雁，学校教育工作是集体协作的结果，实践证明，校长只有在取得各方有力的配合后方能成功。[13]
2.控制功能
责任追究机制的改进，利于明晰各方责任及相互制约。其中以校长为首的教育者将成为公众关注和监督的焦点。这些焦点主要体现于学校经济收支方面、学生监护方面、学校专业水平方面、学生学业水平方面、政治思想、法律及伦理层面。就经济收支方面而言，它是学校赖以生存和运转的基础，如监督不力，最易引起广大教职工和学生家长的不满。为此，学校要定期公示学校的收支状况，权衡教育经费使用的效益与效果。就学生监护方面而言，它是学校外在形象的重要体现，学校应确保在校学生的安全与健康成长。为此要建设健康校园以使学生远离危险、威胁、暴力以及色情等不健康因素；要制定详尽的规章制度以规范学生的行为；要善于引导学生消除不利于自身学习与发展的思想。就学校专业水平方面而言，它是学校内在环境的基本构成，包括“硬件”和“软件”。“硬件”指的是配套的基础设施、图书、仪器设备等；“软件”指的是高水平而且稳定的教师队伍，良好的教科研氛围，有良好的教风和学风。就学生学业水平方面而言，它是学校总体质量的关键指标。学生学业水平在这里不仅包括学生考入高一级学校的学力，也包括学生离开学校后在社会上的谋生能力。就政治和法律与伦理层面而言，它为学校的发展指明了方向。学校要始终贯彻党的路线、方针和政策，要让广大教师和学生感受到党的关怀和温暖，教育学生爱党爱国，服务社会；学校还要让学生在校园里接受法律意识，做到懂法、用法和守法。学校还要发挥育人的功能，要让学生在学习知识与技能的同时，形成积极向上的心态和高尚品德，养成良好的习惯。
3.沟通功能
“决策”与“执行”环节的协调，利于提高工作效能，并实现校内外顺畅沟通。首先，它能够做到“令行禁止”、降低内耗。具体表现为，上级主管部门决策更加务实，将结合不同学校的具体情况来制定适应不同学校特点的政策，同时对薄弱学校给予更多的政策倾斜和技术支持；校长在积极执行上级部门的科学决策的同时，自己的决策更加理性，将结合学校的现状和未来制定能够使学校可持续发展的短、中、长期规划，使学校稳步发展；教职工在积极配合校长决策的同时，将发挥主人翁的精神、增强团队意识，养成集体协作的心态。家长及社区成员将对学校高效能工作更加满意，为学校制造良好的“舆情”。其次，它能做到增进理解、互相支持。具体表现为，上级主管部门会加深对每所学校的详细情况的了解；校长会将学校的经营理念、经济收支、师资状况、学生潜能及培养方案等信息传递给上级部门和社会公众，以让其对学校享有充分的知情权并对学校发展产生认同感和支持。再次，它能够做到凝聚人心、全员参与。校长问责制以调动全体教职工的积极性为基础，其权责对等的本质利于缩短校长与教职工之间的距离，让全体员工产生一致的学校发展观和价值观，达成共识，形成高效的工作气氛，和谐的校内校外环境，为教育目标的实现提供有力保证。