关于深化县级人大预算审查监督的思考
□ 周宗泉
预算审查监督是宪法和法律赋予各级人大及其常委会的一项重要职能。加强县级人大预算审查监督，对于促进人大持续改进监督方式，发挥代表作用，提升监督能力，实现我国治理能力和治理方式的现代化，推进人民当家作主，具有十分重要的理论和实践意义。当前，地方各级人大认真贯彻落实新预算法的要求，不断探索和丰富预算审查监督工作，监督实效明显改善和提升。县级人大如何进一步贯彻落实中央要求，更好地履行人大监督职能，促进人大预决算审查监督从程序性向实质性转变，本文结合工作实际谈几点思考。
四是由实践主体外在呈现出的“善于、擅长”等状态而推断其实际形成的路径及可能性。如《诗经·巧言》：“巧言如簧，颜之厚也。”郑玄笺：“颜之厚者，出言虚伪而不知惭于人。”[16](P758)由此，“巧”有了与“质朴、原始”相对立的“人为、做作”等义。
一、现阶段预算审查监督的困惑
1.依法审查监督的意识有待强化。 天下之事，不难于立法，而难于法之入心和必行。有的政府部门及负责人认识不到位，仍将人大预算审查监督看作是走程序、走过场，向人大报告、接受人大监督的法律意识和主动性不强。人大作为监督主体，也存在监督意识弱化问题，在具体实施监督时，思想不够解放，工作束手束脚，使监督工作多处于程序性层面，有着浓重的行政决定色彩。由于观念意识、公开程度和参与渠道等多方面的原因，预算审查监督的社会公众参与度，目前还不高。即使是人大代表，有的对预算草案只是粗略浏览，对预算安排的科学性、合理性难以作出正确判断，基本上是不审不查不监督。
北京市餐饮业品质提升工作重点涉及六个方面，分别是：持续扩大阳光餐饮工程覆盖面、提升餐饮业环境卫生标准和水平、全面推进餐饮单位“厕所革命”、提升餐饮业文化品味、提倡文明服务和文明就餐、建立社会激励评价机制。这也是全国首次政府部门与行业协会以及第三方机构的全面合作模式，开启了整合各自优势、共同完成餐饮业品质提升工作的一次尝试，并取得了成功经验。
2.预算审查监督的实质性有待增强。 人大预算审查监督的职责很明确，但是在关键环节该怎么查、重点查什么，尚无具体的统一制度规定。如果政府提交的预算报告，不够细化和深入，人大实施一般性审查难以发现问题。如预算草案无法直观体现资金支出的经济性质和具体用途；有的部门预算对项目安排、说明不翔实，不能清晰地反映单位行政运行和项目支出情况，让代表看不懂、搞不清。人大预算审查重点仍停留在财政收支平衡上，未能向支出预算和政策拓展转变，在预算细化、跨年度预算、资金的使用绩效等方面有待突破。人代会期间，会期短、议程多、任务重，审查侧重在预算的完整性、合法性上，人大代表受专业水平和思想认识的限制，难以对预算报告进行科学具体、深入细致的实质性审查，导致结果只是履行表决程序。
注重国有资产管理。建立健全地方政府向地方人大常委会报告国有资产管理情况制度，依法明确和规范报告范围、分类、标准。建立全口径国有资产信息共享平台，利用网络技术，实现相关部门单位互联互通、国有资产信息资源共享，全面完整反映各类国有资产配置、使用、处置和效益等基本情况。定期开展国有资产管理情况检查，切实增强各部门单位规范管理意识。推动国有企业转型升级，促进国有资本做大做强，实现国有企业高质量发展。人大常委会加强国有资产监督，听取和审议政府关于国有资产管理情况报告工作，要与预算决算审查监督紧密衔接，建立覆盖全部国有企业的国有资本经营预算管理制度，细化国有资本经营预算，实行国有资本经营预算执行情况定期分析和报告制度，防止国有资产的失控和流失。
二、海安市深化预算审查监督的初步探索
近年来，江苏省海安市人大不断创新工作方法，完善预算审查监督机制，精心组织代表开展与部门互动审查模式，实现预算审查监督从程序性监督逐步向实质性监督转变。
1.研究出台制度办法，不断健全审查监督机制。 先后研究出台了《海安市人大常委员会预算审查监督暂行办法》《海安市预算联网监督试行办法》《海安市关于加强镇人大预算审查监督工作的指导意见》等，通过建章立制把预算审查监督工作程序具体化，使预算审查监督有规可依、有序可循，为开展预算审查监督提供了有力的制度保障。办法从预算编制到决算审计各个环节，明确责任，理清权限，具有较强的现实性和可操作性。根据预算审查监督工作的现状，重点对预算审查监督的程序、内容和工作方法进行了细化，有针对性地解决一些突出问题，让预算更贴近经济社会发展的需要，更贴近人民群众热点难点问题的解决，更贴近上级党委政府的政策和要求落实。
(1) 高温后方钢管再生混凝土柱表面氧化而呈现暗红色，颜色变化主要与受热温度有关，受再生粗骨料取代率的影响不大。
3.创新方式，发挥各方作用，切实把好预算审查“五个关键环节”
强化组织领导。预算数字里面有政策，审查数字就是确定政策。人大预算审查监督工作是一项系统工程，面广量大，政策性、专业性、程序性强，当前处于改革深化阶段，尤其要强化组织领导，提高思想认识，汇聚各方力量，不断依法深入推进。党委要高度重视发挥人大预算监督职能，支持和保证人大加强监督工作，使预算审查监督沿着正确的方向不断深化。政府要强化法治预算意识，坚持依法依规办事，按程序要求办事，积极配合人大审查监督，把中央关于预算制度改革的要求落到实处。县级人大应主动作为，积极创新，正确解决预算监督中遇到的各种矛盾和问题，提升监督的全面性、规范性和实效性。
三、提高预算审查实效的建议
2.策应要求，进一步深化改革，突出审查监督“五项重点内容”
以我国XX地1/1000000比例尺分幅为例，在已编写程序中分别输入分幅比例尺、命名规则、分幅范围、经纬度坐标系等数据，随后对图幅图号、坐标进行计算，并将后缀为*.txt、*.img坐标格式导入软件中，可获得地理空间数据分幅成果。
3.组织代表常态化查询，实施审查监督全过程参与。 一是在人代会上召开预算审议查询专题会议，将财政部门本级以及选取的重点单位预算执行情况和预算编制草案发放至代表手中，各代表团组织部分人大代表和相关专家对相关内容进行仔细审查，形成初步意见。近两年的人代会上，10个部门主要负责人现场接受代表查询，92名代表参与实质性审查，有针对性的查询和提问，促进了单位科学合理编制预算的责任感。二是每季召开预算联网监督查询会。组织代表定期查询预算执行情况，分析财政预算资金的拨付、使用和管理情况，针对执行过程中存在的问题提出整改意见，督促单位整改落实，以保证政府预算的更好落实，增强预算审查监督的针对性，实现预算审查事前、事中、事后的全过程监督。
依法完善制度。按照法律规定，加强预算审查制度建设，进一步细化完善预算编制、预审、初审、审批、执行、调整和决算等环节的监督程序，从合法、合规、合理的角度，注重效率、效益、效果，使监督程序更加科学化、规范化；进一步完善绩效管理和考核办法，扩大绩效评价覆盖面，监督政府及其有关部门认真落实预算安排、预算调整确定的各项重点支出，及时调整、优化预算支出的方向和结构，确保财政资金安全、规范、及时拨付和合理、有效地使用。建议上级人大从立法层面，制定统一规范的县级人大预算审查监督办法或意见，指导面上工作有序深入开展。
增强监管能力。人大和政府、财政等部门之间要加强沟通，组织预算法知识的宣传培训，使领导干部了解预算约束的内涵。为保障全口径预算决算监督的顺利开展，加强全口径预算决算审查监督的人才队伍建设和知识能力培训极为重要。建立和加强人大及其常委会的预算审查监督工作机构，注重选调专业人才加以充实，建设一支思想政治素质好、业务水平高、履职能力强的人大监督工作人员队伍。在选举各级人大代表时，设置一定熟悉预算、审计业务的代表比例，用制度引导代表积极参与预算审查，突出人大代表履行预算审查的主体作用。充分发挥人大代表、专家顾问或兼职委员的作用，成立预算审查专家库，借助财政、审计、金融等方面的专业力量提供有力支持。加快推进预算联网监督工作，实现人大与财政、审计、人社、税务等部门相关系统的联网，通过网络对预算执行进行实时在线监督，运用数据统计、对比、分析、预警功能，切实加强对预算的日常性监督。
1.加强领导，提升各方认识，完善预算审查监督“三个保障机制”
注重重大投资项目。建立完善政府重大投资项目人大审议决定制度，在人代会召开前报告年度政府重大投资项目计划，经人大常委会审议后提交人代会审查批准，通过规范人大的重大事项决定权，明确人大及其常委会审议决定重大项目的资金额度、资金来源、项目选址等权限和程序，完善表决机制，明确对重大投资项目逐个审议、逐个表决。项目实施过程中，通过人大视察、调研、专题询问等监督形式，跟踪专项资金使用进度，适时提出有针对性、可操作性的意见和建议，如需进行计划调整，应将调整情况报告提请人大常委会审查批准，推进重大项目顺利进行。年末督促相关职能部门做好项目的绩效评价，绩效评价结果作为下一年度政府拟定重大投资项目计划的参考，评价发现的问题作为人大常委会今后开展审查监督的关注点。
注重预算绩效管理。财政资金是纳税人缴纳的资金，不仅要取之于民，用之于民，还要有效地用之于民。预算绩效从本质上反映政府绩效，全面实施预算绩效管理，在预算管理各环节树立绩效意识、体现绩效要求，提高财政政策的精准性有效性，更加科学合理配置财政资源。建立绩效评价结果与预算安排挂钩机制，对绩效好的项目原则上优先保障；对绩效一般的项目要督促改进；对评价不高、资金使用效益低的项目予以调整或取消；对长期沉淀的财政资金一律收回并按照有关规定统筹安排。各级财政部门要推进绩效信息公开，重要绩效目标、绩效评价结果要与预决算草案同步报送同级人大，同步向社会主动公开，让社会公众参与绩效监督和评价，促进优化财政资源配置，提高财政支出效益。
2.选准审查切入点和重点，逐步将审查监督引向深入。 选取人民群众最关心的问题为突破口，对重点单位进行实质性预审。海安市人大于2016年起试点环保局，2017年选取了3家单位，2018年选取5家单位逐步扩面，在预审过程中，组建由财经委成员、预算审查专家库成员、部分人大代表、审计局和财政局负责人参与的预算审查小组，通过看、听、走访等途径对选取的重点审查单位进行实质性预审。通过对单位的预算执行情况和预算编制情况的预审，预审小组结合自身对被审查单位工作的理解，形成预审意见，提出有针对性的建议。在听取预审小组提出的意见和建议的基础上，对预算方案并不是简单的压缩削减支出，而是根据工作需求，对预算方案进行相应的调整，使方案更加科学合理。共调增生态环保、食品监管、科技投入等预算六千多万元，压缩会议办公等经费近两千万元。
3.预决算审查监督能力有待提升。 预算审查监督工作专业要求高、工作量大，监督能力决定了监督实效。目前县级人大还缺少熟悉财政业务和财政审计工作的专业人员，代表的整体专业水平也亟待提升。运用现代科技信息手段，加强审查监督还有很大的提升空间，需要加强创新探索。一些审查的时间节点上，还需要科学合理安排，使审查更加充分。如，预决算进行预审和初审，是人大常委会审议的前置程序，应当提前，但大多比较滞后，致使预审和初审作用难以有效发挥。
注重政府债务管理。完善全口径债务管理，切实把政府性债务纳入地方预算，逐步形成管理规范、运行高效的举债融资机制、债务规模管理和风险预警机制，有效控制新增债务，遏制隐性债务，防范和化解债务风险。建立完善向人大报告地方政府债务的制度，人大在审查批准本级政府举债时，应当重点审查政府债务的规模结构、举债用途、偿还期限、债务化解预算安排到位及执行情况。在地方政府债务资金运行过程中，人大及其常委会可以综合运用听取专项工作报告、询问等方式进行事中监督，审查各项债务风险指标，评价举债可能带来的风险，时刻关注债务资金安全。积极推进地方政府债务公开透明，给监管部门和社会公众传递全面、真实的信息。积极推动政府建立债务绩效评价机制，有效约束地方政府债务的“借、用、管、还”行为。
注重政策和决议落实。按照中共中央办公厅《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》精神，要特别注重加强预算安排在贯彻中央和地方党委有关重大方针政策和决策部署方面的审查监督，如“三大攻坚战”、乡村振兴、支持民营经济发展，等等，对这些方面的政策，财政的“真金白银”支持是否到位。要通过人大预算审查，确保党的主张通过法定程序成为国家意志，确保党的宏观政策及时有效落地生根。人大及其常委会形成的决议决定具有法律强制性，对其中涉及的需要安排财政预算的事项，要强化跟踪，在预审环节就要注重把好关，要求安排到位。注重将人大监督推进工作和审查批准预算，实现精准对接和有机配合，毕竟有些方面的工作，预算安排到位，问题才能解决到位。
2.3.4 中国队与冠亚军队主力得分后卫场均投篮得分情况的对比 由表7可知，中国女篮在首届亚洲杯与冠亚军队主力得分后卫的得分情况势均力敌，分别为8.8分、8.8分、6.3分。2分球出手方面中国女篮7号得分后卫的场均出手次数多达6.6次，且命中率接近60%，高于其他2队；在3分球方面，中国队的出手次数相对较低，只有1.7次，其命中率也低于澳大利亚和日本女篮；在罚球方面，澳大利亚女篮得分后卫场均没有获得罚球机会，中国队和日本队罚球次数和命中率旗鼓相当。中国队还需在3分球技术上进一步提高，巩固3分球的投射技术动作，出现空位当机立断，提高身体移动、对抗中的投篮命中率等。
回应民盼，专委会审查把好预审关。常委会财经委应当提前深度介入预算编制，根据年度预算执行中发现的问题和基层代表所关注的热点，确定3～5家重点预审单位。在预算编制“二上”期间，人大财经委组建由人大相关工委、审计局、财政局负责人参与的预审工作小组，深入单位了解预算编制和执行情况，重点了解单位近三年的预算收支、“三公”经费、重点支出和重大投资项目、结余结转情况，听取单位在业务管理和财务管理方面的经验及存在问题。通过对单位的执行情况和预算编制情况的审查，结合单位当年工作需求和工作重点，分析收入支出预算的合法性、合理性、科学性，形成预审意见，反馈给财政部门，对预算方案进行修改，切实提升预算编制质量。
涌流理论的提出者是Mihaly Csikszentmihalyi，1934年生于意大利的阜姆港，22岁移民美国。曾任芝加哥大学心理学系主任，现任教于美国的克莱蒙研究生大学。Csikszentmihalyi研究领域主要为幸福心理学和创造力并提出著名的Flow理论。前美国心理学协会主席、积极心理学之父Martin Seligman称Csikszentmihalyi为世界积极心理学前沿研究员。
围绕中心，专家审查把好初审关。根据预算法规定，财政部门应在本级人代会举行的一个月前，将本级预算草案提交人大常委会初步审查。财经委从预算审查咨询专家库中随机抽取专家，围绕上级党委的政策要求，结合当年的中心工作和重大政策调整，进一步做好预算初审工作。专家组要从平衡状态、赤字规模转向重点关注支出预算和政策落实，重点关注重大支出政策和税收政策调整变化情况、债务规模以及利息安排情况、重大投资项目财政可承受能力论证情况，为人大常委会听取和审议预算执行情况提供依据。在常委会上，听取收集常委会委员的意见和建议，形成初审意见。
体现民意，代表问询把好批准关。人代会召开前，财经委组织部分人大代表、有关专门委员会工作人员、人大常委会组成人员组成多个代表团，并选取部分重点查询部门，将查询部门的预算编制草案和相应说明发放至代表手中，让代表们提前了解预算编制情况。人代会期间，召开预算专题查询听证会，各代表团就查询中发现的疑点、群众普遍关心的重点、热点方面的预算，与单位主要负责人和财政部门负责人进行互动查询，单位主要负责人和财政部门负责人对代表们提出的问题进行现场答疑，让代表们对预算了然于心。广泛征求各代表团对预算草案的建议和意见，及时收集情况，草拟预算审查报告，提交人代会主席团审议批准，推动审查向纵深发展。
为民履职，联动监督把好执行关。财政部门要及时进行预算公开，建立预算执行情况按月通报制度，定期向常委会报告预算执行情况，按季进行预算执行分析，预算收支明显异常的单位或科目，要求预算单位和财政部门单独作出书面分析说明。人大设立开放式预算联网监督查询室，推进公众参与常态化，定期组织常委会组成人员、部分人大代表和部分专家，对预算执行中的重大事项开展查询，对发现的代表性问题开展专题调研，为人大常委会听取审议半年和全年预算执行情况提供依据。结合上年度审计结果和代表反映的问题，跟踪调研预算执行以及审计整改情况，实现预算编制、执行、决算、整改的全过程监督。
广垦畜牧集团成立于2011年1月，是由广东省农垦集团公司控股，以养殖业尤其是养猪业为主的专业化产业集团，是农业产业化国家重点龙头企业。注册资本6.84亿元，资产总额超13亿元。集团现有湛江、茂名、阳江、惠来、陆丰5家二级公司，50个标准化、规模化健康生猪养殖基地和150个职工养殖小区，建成和拥有专业生猪销售平台1个。目前养殖基地均配备全自动智能饲养系统和饲料自动输送系统、无害化废弃物综合治理与资源化利用系统以及生产信息化管理系统，荣获全国首批“无公害农产品示范基地农场”和农业农村部“生猪标准化示范场”等称号。
科学论证，常委会决定把好调整关。新预算法强化了“预算法定”的原则，未经法定程序不得进行调整。在预算执行过程中，严格控制预算科目、项目之间的资金调剂，严格控制超预算及加列预算，防止出现专项挪用，或随意改变、缩减已经批准的资金安排，切实维护预算的严肃性和权威性。如确需预算调整，应当严格执行有关法律规定，由政府向人大常委会提交预算调整方案，列明调整事项的理由、项目、数额及调整的幅度等，人大常委会坚持先批准后调整的原则，对预算调整事项财经委组织专家论证，进行逐项审查，重点对预算调整的必要性和预算调整方案的可行性进行审查监督，依法维护预算的权威性。
（作者系江苏省海安市人大常委会主任、党组书记）
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