转移支付结构与地方财政效率——基于面板数据的分位数回归分析，本文主要内容关键词为：位数论文,地方财政论文,转移支付论文,面板论文,效率论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F812.4 文献标识码：A 文章编号：1002-8102(2016)02-0028-13 一、引言及综述 转移支付制度是由于中央和地方财政之间的纵向不平衡和各区域财政之间的横向不平衡而产生的，是中央政府为了缩小区域经济发展差异和促进公共服务均等化所普遍采用的一种政策工具。1994年分税制改革后，我国实施了税收返还和转移支付制度。目前中央政府对地方政府的转移支付主要包括税收返还、一般性转移支付①和专项转移支付三种形式(安体富，2007)。从地方政府财政收入构成看，中央财政转移支付是地方政府重要的收入来源。1995年地方政府本级财政收入为2986亿元，中央对地方的转移支付为2533亿元，占地方政府财政收入的45.9%；到2012年，中央对地方的转移支付规模达到45383亿元，占地方财政收入的42.6%。虽然1995年以来中央对地方的转移支付规模不断扩大，年均增长率达到18.5%，但中央转移支付占地方财政收入的比例一直保持40%～50%的水平。表1给出了历年中央对地方的转移支付结构变迁。1995年中央对地方的转移支付总规模是2533亿元。其中，税收返还1867亿元，占73.7%；一般性转移支付仅291亿元，占11.5%；专项转移支付375亿元，占14.8%。到2012年，中央对地方的转移支付总规模达到45383亿元。其中，税收返还5121亿元，占11.3%；一般性转移支付为21471亿元，占47.3%；专项转移支付为18792亿元，占41.4%。我国转移支付结构的变化趋势是：税收返还的比重不断下降，而一般性转移支付和专项转移支付的比重不断提升。
关于转移支付与财政效率之间的关系，早期的公共财政理论认为，地方政府会将中央转移支付与本地税收同等对待，地方政府的收入结构并不会影响地方政府财政支出的安排，更不会影响财政支出效率(Wilde，1968；Bradford和Oates，1971；等)。不过，20世纪70年代末发现的“粘蝇纸效应”(Flypaper Effect)显示，在地方政府的收入结构中，如果转移支付比重越高，其财政支出的规模也会越大(Hines和Thaler，1995；Brennan和Pincus，1996)。“粘蝇纸效应”虽然没有直接涉及地方政府的财政效率问题，但证明了地方政府财政收入结构会对财政支出行为产生影响。20世纪90年代以来，国外理论研究重点转向转移支付的公平与效率问题，即转移支付能否使得地方政府更为公平和有效地提供公共服务(Gamkhar和Shah，2007)。在研究转移支付与财政效率的相关文献中，近期的实证研究普遍认为转移支付效率要低于地方自身税收。Oates(1994)认为，地方政府对上级政府转移支付并没有像对本地税收收入增长所带来的预算支出那样珍惜，转移支付的效率要低于地方政府本地税收。Baker，Payne和Smart(1999)关于加拿大从无限额配套补助转向限额配套补助制度的研究发现，中央政府把对地方政府的无限额配套补助变成限额配套补助，可以提高资金效率、节约地方政府的开支。Borck和Owings(2003)认为，由于政治原因往往起更主要作用，而效率并不是政府补助分配的主要标准，从而导致了中央转移支付的效率较低。Albouy(2010)通过评估美国联邦政府财政均等化中的效率与公平，认为联邦的财政转移支付政策既不公平，也没有效率，反而是加剧了预先存在的效率低下和对少数民族的补助不足问题。Bhatt和Scaramozzino(2013)通过实证研究评估了印度财政转移支付与财政赤字之间的关系，认为印度的财政转移支付制度扭曲了激励机制，其与政府财政赤字之间存在显著的正相关关系。国内研究主要关注转移支付的财力均等化效应(刘溶沧、焦国华，2002；马拴友、于红霞，2003；郭庆旺等，2009；贾俊雪等，2010)，关于转移支付效率的文献较少。安体富(2007)认为，由于我国财政转移支付资金分配办法不规范、缺乏有效监督、操作不透明，导致财政转移支付的效率低；乔宝云等(2006)认为，一般性转移支付和专项转移支付均存在道德风险，降低了地方政府的财政努力程度；范子英、张军(2010)研究了转移支付与经济增长的关系，认为转移支付政策是无效率的，可能降低经济增长的潜力；唐齐鸣、王彪(2012)却认为，地方政府对中央财政转移支付的依赖程度越高，会使地方政府将资金更多地投向刚性较强的科教文卫及支农支出，这有助于提高地方政府财政的效率，该观点从另外一个角度解释了转移支付效率可能高于地方政府自身收入。 现有文献主要关注转移支付规模对地方财政效率的影响，本文将对不同转移支付方式的效率差异进行研究。在我国现行财政转移支付体系下，存在三种不同的转移支付方式：税收返还、一般性转移支付和专项转移支付。1994年分税制改革以来我国税收返还比重不断下降，而一般性转移支付和专项转移支付的比重不断上升，深入研究转移支付内部的结构变化对财政效率的影响，对于优化转移支付形式，提高财政资金效率具有重要的意义。本文余下部分的结构安排为：第二部分在现在文献研究基础上，采用超效率DEA模型(SE-DEA)测算财政效率，分析全国财政资金总体效率变化趋势；第三部分构建转移支付结构影响地方政府财政支出行为的理论模型，分析在中央转移支付总量不变的条件下，转移支付结构变化将如何影响地方财政效率；第四部采用分位数回归方法对转移支付结构与地方财政效率关系进行实证检验；第五部分总结本文的研究结论，并简要阐述本文研究的政策意义。 二、财政效率的SE-DEA测算 对于财政效率的测算主要采用随机前沿函数模型和数据包络分析方法(DEA)进行研究。由于非参数的DEA方法充分考虑对于决策单元本身最优的投入产出方案，能够更理想地反映评价对象自身的信息和特点，相对于随机前沿函数等参数方法，也更适用于解决复杂系统的多投入多产出的效率评价问题，所以本文采用DEA方法对地方政府的财政支出效率进行评价。已有文献对财政效率的评价主要基于传统的DEA方法展开研究，但这一模型无法对多个同时有效的决策单元做出进一步的评价(Seiford和Zhu，1998)。为了弥补这一缺陷，本文采用Anderson和Petersen(1993)等提出的超效率DEA模型对有效决策单元之间进行效率高低的比较。模型的基本表达式为：
对于投入产出指标的选取，在参考陈诗一和张军(2008)、唐齐鸣和王彪(2012)等相关研究的基础上，财政产出指标选取教育、卫生、科技、基础设施和经济等方面的9个代表性指标：GDP、专任教师数、专利授权数、居民能源消费总量、卫生机构床位数(增量)、电信交换机容量(增量)、城市供水能力(增量)、铁路里程(增量)、公路里程(增量)；投入指标选取财政总支出。由于军费开支的产出缺少有效数据进行测算，所以财政投入中不包括军费开支，产出指标也不包括国防军事方面的指标；考虑到公职人员也是由财政经费来供养，所以没有再把公职人员数量作为投入指标。 采用SE-DEA方法，先对全国的财政支出效率进行测算(含中央与地方财政)。投入产出数据全部来源于《新中国六十年统计资料汇编》和历年《中国统计年鉴》。为了剔除物价因素的影响，对财政支出规模、GDP等以货币计量的指标采用CPI指数进行平减。图1通过EMS软件给出了利用SE-DEA方法计算的全国财政支出效率变化趋势。从中看出，1978-2012年，我国财政支出效率总体呈现较为明显的下降趋势，效率值从1978年的0.986降为2012年的0.719。
图1 全国财政支出效率变化趋势(1978-2012) 三、转移支付结构影响财政效率的理论分析 在三种类型的转移支付中，税收返还由于与地方政府税收增长挂钩，中央政府对资金用途也没有限制，不会因为无法准确预算而产生“粘蝇纸效应”，所以，一般认为税收返还效率与地方政府自身收入无差别。但是，转移支付规模太大会导致政府间财权与事权不匹配，一般性转移支付和专项转移支付还会降低地方政府的努力程度而带来效率损失(乔宝云等，2006)。由于专项转移支付是专款专用，中央政府对资金用途进行了明确的规定，地方政府只能执行；由于地方政府对资金需求预算的不准确性、款项拨付的滞后性以及监督管理的分散性，都会造成专项转移支付的“粘蝇纸效应”。从现实经验看，20世纪90年代分税制改革初期，各地区获得中央财政转移支付的比例比较平均；随着西部大开发战略(1999)、东北振兴战略(2003)和中部崛起战略(2005)的实施，中央税收返还比重逐年下降，并大幅增加了对落后地区的转移支付以促进公平。然而，政策效果并不尽如人意，落后地区的公共支出并没有明显的改善，公共产品供给仍显不足，地区间公共服务差距仍在扩大(安体富、任强，2008)。范子英、张军(2010)实证研究发现，转移支付比重每增加1个百分点，将使地方经济的长期增长率降低0.03个百分点。此外，为了提高转移支付资金的使用效率，近年来中央政府开始对专项转移支付进行清理与整合，仅2014年就将专项转移支付项目从220个压缩到150个左右，以解决专项转移支付过多过乱、容易导致权力寻租和衍生腐败等问题。 本文主要借鉴消费者行为理论分析转移支付方式对财政支出效率的影响，将地方政府需要购买的公共产品(服务)分为
和
两种；地方政府的收入渠道有税收返还
、一般性转移支付
和指定用途的专项转移支付
，进一步设定专项转移支付资金
只能用于购买
。由于本文关注的是转移支付内部结构的问题，所以暂不考虑地方政府自身税收的来源渠道。地方政府的目标是在有限的财政收入约束下，尽可能多地提供公共产品。利用对数效用函数建立如下的地方政府目标函数：
式(2)中，对数效用函数反映了地方政府公共产品提供边际效用递减的规律，而外生参数
则体现了两种公共产品的相对重要性。由于专项转移支付
只能用于购买公共产品
，所以地方政府面临的财政预算约束为：
在前文的分析基础上，下面重点考察转移支付结构变化如何影响地方政府的行为。首先分析专项转移支付与一般性转移支付效率之间的差异。在中央对地方转移支付总额(
+
+
)和税收返还金额(
)固定不变的情况下，如果中央政府减少专项转移支付，而同等地增加一般性转移支付(即
)。 在转移支付总额和税收返还金额
不变的条件下，将一般性转移支付转为专项转移支付，即
，则最优化的一阶条件为：
式(6)说明，由于专项转移支付资金的用途受到限制，当专项转移支付规模比较有限时
，减少专项转移支付而等额增加一般性转移支付不会对财政效率产生影响；而当专项转移支付规模较高时
，由于专项转移支付资金用途受到限制，减少专项转移支付而等额增加一般性转移支付，会提高财政资金的整体效率。以上的分析可以得到关于转移支付结构与财政效率的第一个命题：在转移支付规模及税收返还总额不变的条件下，增加一般性转移支付同时等额减少专项转移支付，将使财政资金的使用效率不低于原来的水平。 下面继续分析税收返还结构对财政效率的影响。由于信息不对称、寻租行为等原因，相对于税收返还而言，地方政府在争取一般性转移支付和专项转移支付时往往需要花费一定的额外成本c(c＞0)。因此，在转移支付规模保持不变的前提下，如果将税收返还额度改为一般性转移支付或者专项转移支付，得到
的约束条件。
式(9)中，由于参数及变量
和c都大于0，所以必有
，由此得到关于税收返还与财政效率的第二个命题：在转移支付规模不变的情况下，由于地方政府在争取中央转移支付时交易成本的差别，提高税收返还金额，而减少一般性转移支付或专项转移支付规模，将会提高地方政府财政效率。② 四、实证检验 (一)指标及数据说明 在分税制改革的背景下，我国于1999年制定了《过渡期转移支付办法》，但过渡期的转移支付制度作为一种不完全的转移支付制度，不能真正体现中央对地方转移支付的结构对地方政府财政效率的影响，所以实证研究的样本范围是2000-2011年省级面板和混合数据。 1.因变量 地方政府财政支出效率(ef)：用前文提出的SE-DEA方法计算地方政府财政支出效率。在对各地方财政SE-DEA效率计算中，投入指标为各地区的财政支出规模，产出指标包括各地区的地区生产总值、专任教师数、专利授权数、居民能源消费总量、新增卫生机构床位数、新增电信交换机容量、新增城市供水能力、新增铁路里程和新增公路里程9个指标。数据来源于历年《中国财政年鉴》、《中国统计年鉴》和《中国区域经济统计年鉴》。 2.自变量 税收返还比重(trp)：该指标用税收返还占转移支付规模的比重来反映，计算公式为：
式(10)中，转移支付总额包括税收返还、一般性转移支付和专项转移支付。各地方政府税收返还数据来源于历年《地方财政统计资料汇编》、《中国财政年鉴》和《财政统计摘要》。 专项转移支付比重(stp)：该指标用专项转移支付占专项转移支付和一般性转移支付之和的比重来反映，计算公式为：
在现有公开的统计资料中，只有2007-2009年的《地方财政统计资料》提供了各地方政府获得的专项转移支付与一般性转移支付的数据。由于纵向时间跨度太短，所以在检验专项转移支付结构对财政效率影响的实证研究中，采用了混合数据分位数回归的方法。 3.控制变量 除中央财政转移支付结构指标以外，可能影响财政支出效率的因素还包括： 财政转移支付比重(aut)：现有文献普遍认为转移支付效率要低于地方政府自身税收(Oates，1994)；财政转移支付比重由中央对地方转移支付规模除以地方政府财政总收入计算得到：
按照已有文献的多数观点(乔宝云等，2006；范子英、张军，2010)，财政转移支付比重aut越高，地方政府的财政效率应该越低。式(12)中，各地方政府财政收入数据来源于历年《中国统计年鉴》和《中国财政年鉴》；中央政府对各地方政府转移支付规模数据来源于历年《地方财政统计资料汇编》和《财政统计摘要》。 地区人口密度(pop)：财政的本质在于提供能够满足公众需求的公共产品和服务，而公众需求与人口密度紧密相关，人口密度会影响到政府提供的公共服务的规模大小，并进一步影响地方政府的财政效率。Grossman，Mavros和Wassmer(1999)认为管理和监督成本与地区的人口密度呈负相关关系，因存在规模效应而会导致支出效率的提高。但是，Athanassopoulos和Triantis(1998)以及Loikkanen和Susiluoto(2006)的研究认为，人口密度对政府效率的影响是负面的。本文以地区的人口数除以该地区的总面积来计算各个地区的人口密度。相关的数据来源于历年《中国统计年鉴》和《中国人口和就业统计年鉴》。 人均GDP(gdp)：由于富裕的民众对政府公共服务有更高的需求，并能够给地方政府施加更大的压力，所以一般认为经济较为发达的地区财政支出效率较高。Afonso和Fernandes(2005)研究表明，高收入居民促使地方政府以更有效率的方式提供公共产品和服务，从而财政支出效率也更高。但是，Loikkanen和Susiluoto(2006)认为，经济发展会导致政府人员和经费支出的粗放式扩张，导致行政成本难以控制，使得财政支出效率反而恶化。该变量数据来源于历年《中国统计年鉴》，并用CPI指数进行物价平减。 人均受教育年限(edu)：一些研究(Hamilton，1983；Hayes，Razzolini和Ross，1998)认为，居民的教育水平会提高其政治意识和对地方政府的监督能力，进而影响政府财政资金的支出效率。Borger和Kerstens(1996)、Afonso和Aubyn(2005)、Loikkanen和Susiluoto(2006)的研究也都证实了居民受教育程度与财政支出效率具有正相关的结论。对于人均受教育年限指标以现行学制年限为系数进行测算：大专以上文化程度16年，高中文化程度12年，初中程度9年，小学程度6年，文盲为0年。数据来源于历年《中国人口和就业统计年鉴》。 预算内财政收入占比(bug)：相对于预算外收入而言，预算内的财政收入由于受到更严格的监督(Davis和Hayes，1993)，所以使用效率更高。平新乔、白洁(2006)也认为，预算外支出由于存在规模报酬递减的问题，并不是很有效率。不过，陈诗一、张军(2008)的实证研究认为，地方政府对预算外收入的自由支配权会提高支出效率。该指标数据来源于历年《地方财政统计资料汇编》、《中国财政年鉴》和《财政统计摘要》。 市场化程度(mak)：市场化程度能够反映一个地区是否有完备的法制环境、成熟的产品要素市场等，而这些环境因素会影响政府的财政效率。同时，市场化程度比较高的地区，政府规模往往会比较小。Borger和Kerstens(1996)认为，政府财政规模越大，就越缺乏有效利用这些资源的激励，进而导致财政支出低效率，所以，一般认为，市场化程度与财政支出效率正相关。本文用私营经济就业人员占全部就业人数的比重来反映该地区的市场化程度。数据来源于历年《中国人口和就业统计年鉴》。 (二)单位根检验 为了避免伪回归问题，需要对面板数据进行单位根检验。面板单位根检验又分为同质面板和异质面板单位根检验两类，所以分别采用LLC、IPS、ADF-Fisher、PP-Fisher和Breitung 5种方法进行检验。表2的单位根检验结果显示，LLC检验拒绝了所有变量存在单位根过程的假设，虽然其他几种方法对部分变量的检验结果有所差异，但总体上可以认为变量都是平稳的，不存在单位根过程。
(三)参数估计结果 本文采用分位数回归方法进行参数估计，这种方法是由Koenker和Bassett(1978)最早提出。与传统的最小二乘法相比，分位数回归的优点包括：对异常值的敏感性较小；当误差是非正态分布时，分位数回归比OLS更加有效；且分位数回归可以得到比OLS更加丰富的统计信息(李子奈、叶阿忠，2012)。分位数回归的参数估计主要是线性规划方法，在R软件中，提供了Koenker(2004)的面板数据分位数回归程序。由于数据不统一，专项转移支付比重(stp)只有部分年度数据，所以本文的实证研究通过两个回归方程模型进行。先用2000-2011年省级面板数据检验税收返还比重(trp)对财政支出效率(ef)的影响，计量方程为：
对于面板数据计量方程模型的设定有固定效应和随机效应两种，Hausman统计量为41.89，拒绝了随机效应模型的假定，所以本文采用Koenker(2004)提出的固定效应分位数回归方法进行参数估计。按照残差平方和最小的准则，惩罚系数λ=0.9；在表3模型1中给出了5个主要分位点的固定效应分位数回归(FEQR)结果。 由于专项转移支付比重(stp)的数据只有2007-2009年的数据，所以在式(13)的基础上加入变量专项转移支付比重(stp)对财政效率(ef)的影响：
由于专项转移支付比重(stp)的时间序列较短，所以本文直接采用混合数据进行分位数回归。在回归分析中，假定残差独立非同分布，采用R软件提供的Huber方法对协方差矩阵近似估计。式(14)的5个分位点的参数估计结果列在表3模型2中，
为分位数回归的拟合度，LR统计量反映分位数回归方程总体显著性水平。
根据表3中分位数回归的结果，可以得到关于转移支付结构与财政效率之间的如下结论：(1)增加税收返还比重有利于提高地方政府财政资金效率。面板数据和混合数据的回归分析都显示，税收返还比重(trp)与财政效率(ef)之间具有显著的正相关关系；而从不同分位数的参数估计结果看，无论是面板数据回归模型还是混合数据回归模型，在0.1和0.25等低分位点，trp的系数较大且显著；而在0.75和0.9等高分位点，trp的系数虽然也显著，但在变小。这表明，随着财政效率的提高，税收返还结构对地方政府财政资金使用效率的影响会下降。(2)专项转移支付与一般性转移支付的资金效率没有明显差异。在混合数据回归模型中，除了在0.9分位点上，专项转移支付比重(stp)与财政效率(ef)在10%的显著性水平上相关外，在其他几个分位点都不显著。这与我们前文的理论预期有差异，可能的原因有两个：一是地方政府普遍存在挪用专项转移支付资金的情况，③不少财政资金名义上是专项转移支付，实际被用作部门经费或系统内经费补助；二是中央政府在分配一般性转移支付中，往往更多考虑公平而不是效率，这种资源配置导向降低了一般性转移支付的效率。(3)财政转移支付比重(aut)在0.1和0.25分位点对财政资金效率产生负面影响，这一结论验证了财政转移支付效率要低于地方政府自身税收的观点(Oates，1994；Borck和Owings，2003)；人口密度(pop)、教育水平(edu)和预算内收入比重(bug)与财政效率成正比，这与范子英和张军(2010)、唐齐鸣和王彪的(2012)研究结论基本一致；另外，分位数回归结果还表明，人均地区生产总值(gdp)和市场化程度(mak)对财政效率(ef)的影响总体上并不十分明显，只在个别分位点存在相关性。 五、结论及政策启示 本文重点考察了转移支付结构对地方政府财政资金使用效率的影响。通过分析中国历年财政转移支付结构的数据可以发现，1994年分税制改革以来，中央对地方政府的转移支付方式与结构发生了明显的变化，税收返还比重由1995年的73.7%下降到2012年的11.3%，而一般性转移支付和专项转移支付的比重则在不断提升，税收返还已经不再是中央政府对地方政府转移支付的主要方式。采用超效率DEA模型对全国财政资金的效率进行测算后发现，我国财政资金效率总体上呈现下降趋势。对于财政资金效率下降的原因，我们借鉴消费者行为理论对地方政府的财政支出行为进行分析，并提出了转移支付结构影响财政资金效率的两个假说：一是在转移支付规模及税收返还总额不变的条件下，增加一般性转移支付规模同时降低专项转移支付规模，将使财政资金的使用效率不低于原来的水平；二是由于地方政府在争取中央转移支付时交易成本的差别，导致将税收返还转为一般性转移支付或专项转移支付，会降低地方财政效率。在理论分析基础上，文章分别采用面板数据和混合数据的分位数回归方法检验转移支付结构与财政效率的关系。实证研究结果显示，税收返还比重与地方政府财政资金效率之间存在显著的正相关关系，表明税收返还比重下降应该是我国财政效率下降的原因之一；同时，实证研究结果没有支持专项转移支付与一般性转移支付的资金效率存在显著差异的假说。导致这一结果的原因可能是，地方政府挪用专项转移支付资金以及中央政府在一般性转移支付资金的分配中更看重公平而忽视效率。 中央转移支付具有公平与效率的双重目标(朱玲，1997)，所以中央转移支付政策制定不仅要考虑效率，更要注重公平。国内关于转移支付“公平”效应的研究文献(尹恒、康琳琳、王丽娟，2007；贾晓俊，2009)已经证明，税收返还和专项转移支付是非均等性最强的转移支付形式。结合本文研究结果可以得到的政策启示是，一般性转移支付有利于促进公平，税收返还更有利于提高效率，而专项转移支付既不公平、也不效率，未来我国转移支付结构优化的方向应该是减少专项转移支付的比重，而提高一般性转移支付或税收返还的比重。 ①2009年以前称为财力性转移支付。 ②除了交易成本原因外，中央政府在进行一般性转移支付和专项转移支付时，往往会更多地追求公平，而导致效率损失(Borck和Owings，2003)。 ③国家审计署：《转移支付资金存在被挪用现象》，《第一财经日报》2006年6月28日。
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转移支付结构与地方财政效率：基于面板数据的分位数回归分析_转移支付论文
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