完善财政转移支付制度的政策建议——兼论推进基本公共服务均等化和主体功能区建设的关系，本文主要内容关键词为：均等论文,公共服务论文,转移支付论文,主体论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F812.2[文献标识码]A[文章编号]1006-0863(2008)04-0078-04
十七大提出要“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系”。应当认识到，推进基本公共服务均等化和主体功能区建设是两个并不完全统一的政策目标。我国财政政策的调整，要统筹把握这两者之间的辩证统一关系，既要立足当前，又要放眼长远，二者应当兼顾。
一、基本公共服务的供给现状及财政转移支付制度存在的问题
从1998年开始提出建立公共财政制度以来，中央和地方财政在收入稳步增加的基础上，大力调整和优化财政支出结构，多种渠道增加对基本公共服务领域的投入，为提高公共服务均等化程度采取了许多积极措施。财政转移支付的规模和力度在不断加大，2006年对地方转移支付(包括税收返还)13490.7亿元，比2005年增加2006.68亿元，增长17.5％，这个增长力度是不小的。从2006年起，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，从制度上保证农村儿童接受义务教育的权利。全国财政支出中文教科卫比例不断增加，抚恤和社会福利救济费、新型农村合作医疗制度试点、就业和社会保障支出大幅增长，体现了财政在推进公共服务均等化方面所作的努力。但从总体上说，我国基本公共服务的供给形势并不乐观，均等化水平仍较低。
(一)基本公共服务的供给现状
虽然政府间财政转移支付规模不断增大，但中国各地区间的财政差距和公共服务差距总体上说并未缩小。2004年度，五个人均财政支出(含中央的转移支付和税收返还)最高的省级辖区的人均支出相当于五个人均财政支出最低省级辖区的7.7倍，其中，最高的上海(8008元)相当于最低的河南(908元)的8.8倍。
地区间财政差距加大了公共服务差距，而巨大的公共服务不均等使贫困地区居民获得教育、卫生保健和社会保障的机会大大低于发达地区。例如卫生保健，中国大约80％的卫生资源分布在占全国人口35％的城市，其余20％分布在占人口65％的农村。据此粗略测算，城乡居民人均享受医疗卫生资源比例为7.4：1。教育资源的城乡不均衡分布也十分严重。例如2005年，北京的普通小学生师比为10.31，而贵州为25.79；2004年普通小学财政性教育经费为1473.2亿元，其中城市小学经费为547.9亿元，农村小学为925.3亿元，而当年城市小学在校生人数为1831.4万人，县镇为2036.2万人，农村为7378.6万人。据此，城市与农村(包括县镇)小学人均财政性教育经费之比为2992元：983元=3：1，这一数据与2000年前后的数据相比，稍有缩小，但比例仍是失衡的。与教育和卫生保健相比，养老保障方面的城乡差距更为明显，虽然政府正在采取积极措施扩大社会保障体系覆盖面，但大多数农民仍无保障可言。另外，在基础设施、能源供应、文化娱乐等方面，农村与城市差距仍很大。
(二)财政转移支付制度存在的主要问题
我国于1994年进行了分税制财政体制改革，初步建立了财政转移支付制度。该制度的实施，改善了地区间的横向财力分布结构，提高了公共服务的均等化意识，推动了政府职能转变。但在实际运行过程中，还存在不足。
1.制度设计的实体缺陷：类型复杂，结构不科学
大多数国家都采用均等化的一般性转移支付和专项转移支付两种转移支付类型，以前者为主，后者为补充。我国的转移支付形式多样，包括税收返还、体制性补助和结算补助、一般性转移支付和专项转移支付等。这几种类型之间缺乏严格的逻辑关系，以至于在划分转移支付这一“蛋糕”时，无法通盘考虑，更无法顾及均等化的恒定政策目标，影响了资金效率。主要问题有：
首先，税收返还不具有均等化目标。税收返还目前仍是中国财政转移支付的主要形式，它保护了各地区的既得利益，数额大大超过一般性转移支付。东部地区所占比重在一半以上，并随着经济发展逐年递增。因此，在中央财政向地方转移的全部财力中，由于东部税收返还所占比重过高，大大影响了中央财政对中西部转移的财力总额；虽然近年来一般性转移支付逐步在向中、西部地区倾斜，但与税收返还的总量相比，比例和绝对数仍然偏低。税收返还的制度设计无均等化政策效应，反而会产生负效应，从政策上肯定了不均等，是造成东中西部差距加大的制度性原因。
其次，专项转移支付所占比重过大，管理低效。理论上它应作为均等化转移的补充，实际上效果不佳，资金使用效率低下：(1)由于缺乏科学的监督，相当部分的专项资金没有按照规定用途使用。地方财力的紧张使部分专项资金变成了地方政府的“吃饭钱”，截留、挪用的现象相当普遍，且这一现象长期存在，很难改变。(2)部分资金被滞留、沉淀，未拨付到位。截至2005年底，5省(区)本级尚有95.28亿元专项转移支付资金未能下拨，占中央拨付资金总额的11.6％；抽查的25个地(盟、市)和37个县(市、旗)滞留资金比例分别达11.2％和30.2％。这种状况直接影响资金的有效使用。(3)项目设置交叉重复，资金投向较为分散。据不完全统计，2005年中央财政补助5省(区)的190项专项转移支付中，有53项存在内容交叉重复的问题，涉及资金56.66亿元；按项目分配的10万元以下的项目9415个，平均每个项目仅3.4万元。(4)部分项目计划与实际需要脱节。2005年，中央对5省(区)的专项转移支付中，36.3％直接分配到具体项目。尽管这些项目是经过逐级申报和层层审核确定的，但部分项目仍存在计划与实际脱节的问题。如内蒙古自治区准格尔旗等4旗(区)在2000年9月前已完全禁牧，但2003至2005年中央财政仍安排8677万元转移支付资金用于4旗(区)退牧还草围栏建设。(5)很多专项要求地方提供相应的配套资金，对于财政非常困难的地区，争取起来更为困难，这更加加剧了财政不均等的程度。
以上因素，极大干扰了财政均等化分配的实现，导致大量的中央财力没能为提供均等化服务发挥作用。
另外，调整工资转移支付、农村税费改革转移支付等，表面看具有均等化作用，实际上要么补贴了地方政府的运营成本，要么主要分配给了粮食主产区和农业大省(而不一定是公共服务最薄弱地区)，此类补助主要不是在提供均等化的基本公共服务方面发挥作用。
2.制度设计的程序缺陷：不规范、不科学，缺乏公开透明
在诸多转移支付形式中，只有一般性转移支付是采用“因素法”，通过公式计算来分配资金，相对较为规范。但在转移支付标准的确定、指标的选择、数据的测算方面要进一步完善，主要是技术性问题。问题相对严重的是税收返还和专项转移支付。前者是按基数法确定，不同省区返还率和返还额均不同，非常不规范；后者更为不科学，拨款的依据和标准不规范，随意性强，成为相关职能部门的隐形资源，“跑部钱进”的负面影响一直存在，寻租现象不能杜绝，使中央和上级财政的严肃性和公正性广受质疑。
这些制度设计上的缺陷和实践操作中的不规范，严重影响了中央和上级财政的资金效率，背离了公共服务均等化的政策目标。
二、深刻认识推进主体功能区建设与实现基本公共服务均等化的辩证统一关系
(一)主体功能区建设与实现基本公共服务均等化的辩证统一关系
首先，推进形成主体功能区是阶段性目标，而实现基本公共服务均等化是长久性目标。主体功能区的规划是根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局。应当看到，优化、重点、限制、禁止开发功能区的划分，是我国经济社会发展到现阶段的现实要求。这一规划应当是动态的，随着各地区经济社会的不断发展，各区划的边界应当是不断调整的；其历史功能是阶段性的，不是一成不变的。而实现基本公共服务均等化是一个长期目标。每个社会成员都有权享有最基本的公共服务，均等地享有社会经济发展的成果。政府不但应当提供公共服务，更应力求实现公共服务的均等化。很多国家建立起了现代财政均衡制度，其目标即为保证各级政府在全国范围内提供较均等的基本公共服务。所以，这一目标是长久性的，而非短期的，阶段性的。
其次，推进形成主体功能区是综合性目标，而实现基本公共服务均等化是单一功能目标，二者既有联系又有区别。前者是现阶段国民经济和社会发展总体规划的战略依据，其侧重点是发展，关注点是协调；后者是政府的基本职责，其侧重点是公共服务，关注点是民生。短期看，二者侧重点不同，前者的政策功能更为综合，后者的目标性更为单一；而长期看，推进形成主体功能区是为了实现人口、经济、资源环境相互协调，实现公共服务和人民生活水平差距不断缩小的区域协调发展格局，与实现基本公共服务均等化的目标是完全一致的。
再次，从长期看，推进主体功能区是实现政策目标的方式和手段，而实现基本公共服务均等化是推进主体功能区的目标和归宿。推进主体功能区建设的一项重要内容就是推进基本公共服务均等化，而实现基本公共服务均等化，在现阶段要靠推进主体功能区的发展战略来实现。推进基本公共服务均等化和主体功能区建设要统筹兼顾。当前这一工作的重点要放在对基本公共服务和生态环境的补偿上。既不能仅注重基本公共服务设施的建设，忽略了生态环境的保护，以牺牲环境的代价获取当前的利益；也不能为了保护生态环境，置当地百姓的基本生产生活和经济发展于不顾，二者要统筹兼顾。
(二)主体功能区的形成，以牺牲部分地区的区域经济利益为代价，该区域公共服务的供给对一般性转移支付的依赖程度会更高。某些限制和禁止开发区，同时又是财政最困难、公共服务最匮乏的区域。为保障主体功能区大局的顺利推进，当地本来就很脆弱的经济发展环境可能要受到进一步的抑制。要给这些地区提供较为均等的公共服务，就要进一步加大一般性转移支付的力度和规模。
(三)不同的转移支付目标要以不同的转移支付方式来实现。《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》指出，要“重点增加对限制开发和禁止开发区域用于公共服务和生态环境补偿的财政转移支付”。应当明确，此处着重提出的“公共服务”和“生态环境”补偿领域，二者性质是不同的。前者大致属于一般性转移支付范畴，后者通常属于专项转移支付范畴。公共服务的水平有一定横向标准，补偿的是未达标部分；而生态环境补偿因为各地区的自然生态情况各不相同，是无法归入一般性“因素”的，要具体问题具体分析，补偿是各个不同的。准确把握这一认识，才有可能在操作层面明晰补偿性质，厘清补偿边界，专款专用，提高资金效率。否则，无法正确理解和把握“重点增加”，实践中也无法运用好转移支付这一工具。
(四)深刻理解基本公共服务均等化中的“基本”二字。所谓“基本公共服务”，是指与人民群众的生存和基本发展关系最密切、需求最迫切、最重要、最基础和最相关的公共服务，应当包括义务教育、基本卫生医疗、基本社会保障等。“十一五”规划指出，公共财政预算安排的优先领域是：农村义务教育和公共卫生、农业科技推广、职业教育、农村劳动力培训、促进就业、社会保障、减少贫困、计划生育、防灾减灾、公共安全、公共文化等，这其中有多项属于基本公共服务范畴。囿于经济发展水平，各级政府不可能一蹴而就，在短期内为全民提供均等、高质量、完善的公共服务；与我国经济发展的客观条件相适应，不能要求以迅速加大转移支付力度和规模等方式在短期内达到全国完全统一的公共服务水平。目前，首先要制定一个“基本公共服务”的最低标准，以确保所有地区在一定时期内达到该标准，争取逐渐在同一行政区划提供基本均等的公共服务，然后逐步统一到较大范围的同一的主体功能区，再统一到城乡，最后实现全民享有均等的公共服务。
三、完善财政转移支付制度的政策建议
基于以上认识，结合当前财政转移支付存在的实际问题，对完善财政转移支付制度，积极推进基本公共服务均等化和主体功能区建设提出以下建议：
(一)进一步加大一般性转移支付的力度和规模。一般性转移支付是唯一直接、正面具有均等性支付意义的转移支付形式，要提高公共服务的均等化程度，一定要大力提高支付规模和力度。一是尽快在全国制定一个基本公共服务项目标准，该标准分为若干等级(如最低、次低、中级、次高、高级)，按照不同行政区划(县级)现有公共服务水平，结合主体功能区的划分要求，确定该行政区划的现有公共服务水平等级标准(或确定其达不到最低标准)，制定不同行政区划的渐进式的公共服务等级实现目标；根据这一目标，通盘筹划支付规模和力度，确定支付方式和数额。二是完善目前所采用的“因素法”，使之进一步科学化。目前“因素法”考虑的因素较少，也不尽合理，要充分考虑人口、经济、资源环境协调发展的关系，科学、全面地确定“评估因素”及其比例，客观评定当地财力和补偿等级。三是在统筹考虑中央政府财力的基础上，尽量加大一般性转移支付的比重。
(二)尽快(逐步)取消税收返还。税收返还是旧体制的延续，其目标与公共服务均等化是相左的。目前已经具备了取消税收返还的条件，应采用较为温和的方式，用三至五年过渡期来取消这一转移支付形式；对于目前返还额较大的东部地区，按照主体功能区规划的要求，应当优化开发的或应当重点开发的地区或项目，需要继续加以资金扶持的，建议重新评估、申请，以一般性转移支付或专项转移支付形式来支持。
(三)加强专项转移支付管理，控制其规范性和标准。针对其随意性和不规范性，一是尽快制定科学的专项转移支付条件和标准。符合专项转移支付条件的项目通常应具有外溢性、突发性、特殊性、非固定性等特征，只有具备以上特征，才可能具有申请专项转移支付的资格。二是制定严格的科学论证和审批程序，避免程序上的任意性，科学论证，严格把关，防止资金的低效使用。三是倾斜性取消某些专项转移支付的资金配套要求。资金配套要求对贫困地区而言是难以逾越的门槛，可考虑对不同情况区别对待，例如对于限制开发区和禁止开发区，尽量不要求或少要求提供配套；对于优化和重点地区，原则上仍可要求地方配套。
从我国目前构建主体功能区的战略角度考虑，不应简单以两种支付方式所占比例的消长来评价财政绩效，特别是对于限制开发区和禁止开发区而言，因为承载着生态修复和环境保护功能，需要大规模的专项资金来扶持；同时，该地区的公共服务又需要一般性转移支付来提供。所以，在加大一般性转移支付的同时，要具体问题具体分析，不应盲目缩减专项转移支付的比例和规模，二者要兼顾和协调。
(四)将目前种类繁多的转移支付形式统一整合为一般性转移支付和专项转移支付两种，以提高转移支付的科学性，提高资金使用效率。目前的支付项目，名目繁多，复杂混乱，性质互有交叉，人为导致了工作的复杂性和难度的增加，以及资金使用效率的降低，明显是不科学的。转移支付的性质无外乎两种，要么是均等化性质的一般性转移支付，要么是特殊的专项转移支付。目前的调整工资转移支付、农村税费改革转移支付等，应根据其性质，能计入“因素”的，归入一般性支付；不能计入“因素”又应当补偿的，以专项形式支付。
(五)由一个职能部门牵头，整合全部财政资源，统筹安排，通盘考虑。这一点至关重要。实践中，对某一职能部门而言，在履行本部门职责时，并不具备通盘考虑的能力和权限，随着主体功能区规划的逐步实施，仅靠一个部门是很难实现财政资源的统筹安排的。所以，必须要由中央政府委托某职能部门牵头统筹资金事项。按照资金的性质，确定由其归属的一个职能部门牵头(如对民族地区基础教育的转移支付，要明确是由财政部教科文司牵头，还是由教育部、国家民委或其他部委牵头，而不能各切一块)，以整合全部财政资源；明确申请事项的性质，属一般性转移支付的坚决不在专项项目中支出；反之亦然。对某项目可能牵涉到若干个职能部门时，要会同这些部门一同审批；建议采用项目管理方式，由各部门抽调人员组成专项项目组，一同审核、批准并监督该项目的资金使用情况。
(六)进一步健全和完善对转移支付制度的监督制约机制和绩效考核体系。迄今为止，中央和上级政府尚未建立起与转移支付制度正相关的监督制约机制和效益考核指标。职能部门要进行督察，以评价转移资金的使用效果；专款必须做到专用。一是建立严格的考评机制，对于擅自挪用转移支付资金的、上级截留或无正当理由应拨未拨付的，以及其他贪污腐败行为，应给予相关责任部门及责任人以严厉的惩处。二是对于负责拨款的中央部门和上级部门，也要有一套评估和考核体系，以敦促他们尽职尽责地履行职责，加大对资金使用的监督力度。三是资金的拨付和使用必须在政府信息平台上实时对公众公开，将公开披露信息作为资金使用绩效的一个评价指标，将资金使用的动态过程完全置于公众的监督之下，提高透明度，提高政府的公信力和资金使用效率，从根本上革除寻租和腐败。
(七)通过立法来制约转移支付行为。因为目前没有相关的法律，一些在其他法律中未加界定的违法行为无法受到法律的制裁，这也是财政转移支付制度缺乏严肃性和规范性的根本性原因。应尽快制定《财政转移支付法》或《条例》。鉴于转型时期转移支付方式及项目的复杂性和动态性，制定一部详尽而完善的指导操作的法律时机尚不成熟，建议该法的制定一是不应过于细化，以免难以适应情况的变化而导致政策滞后，但要明确法律原则和基本程序、法律主体、法律主体的权利与义务、主体的法律行为，以及明确法律责任等。二是该法要有一定可操作性和指导意义。特别是法律责任的规定要明确，要严格，要与《刑法》相衔接。可以说，法律责任是保障法律实施的最重要的实体内容之一。
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