PPP项目实施过程投资风险控制研究
黄建西
（中铁南方投资集团有限公司，广东 深圳 518045）
摘 要： PPP模式作为一种新型的项目融资建设模式，近年来备受政府青睐，推广迅速，但PPP模式在我国推广时间尚短,尚处于起步、发展和探索阶段，相关立法迟迟未能出台,缺少实质性指导文件,更多的主动权仍掌握在政府一方，在实施过程中存在各类投资风险问题。基于此，文章浅谈PPP项目实施过程中的投资风险控制，以供参考。
关键词： PPP项目；投资风险；控制
自2014年国家为控制地方政府债务，推动新一轮政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，简称PPP）以来，PPP模式在全国得到了迅速发展。截至2019年1月31日，财政部全国PPP综合信息平台项目管理库在库项目总计8713项，总规模205615.99亿元[1]，足见PPP项目市场规模之巨大，应用之广泛。但因PPP项目合同期长、投资额大、公益性强、参与方多、涉及面广，各类合同繁杂，每个阶段、环节都存在一定的投资风险，因此在PPP项目实施过程中对投资风险控制非常重要，文章主要对此关键性风险进行分析。
中国特色社会主义制度自信是中国自信的首要标志。国家自信是一个国际情境下的概念，换句话说，一个国家是否自信存在于与其他国家的共存、比较和相互交往之中。一个国家因何、凭何而自信，其指向物并不唯一，可能是自然禀赋、后天能力，可能是硬实力、软实力。在这些自信的依据中，制度是其中最特殊的一个，因为制度是国家的本体，不是国家的所属物，制度的质变或者消亡，意味着国家的改变或灭亡。所以，国家之间的比较和较量，制度起着关键的不可替代的作用。就中国而言，中国特色社会主义制度自信是中国自信的核心内容和首要标志。
1 项目融资风险控制
PPP项目融资本质上属于项目融资，项目融资是指为某一特定项目的建设或运营而筹集资金，以项目未来收入作为还款来源，以项目的经营收入、预期收益或权益等作为抵押或质押而取得的一种无追索权或有限追索权的融资方式。与传统融资方式相比，项目融资不完全依赖项目发起人的主体信用，项目融资主体通常是新设立的特殊目的公司（SPV）[2]。
由于PPP项目项目规模较大、投资周期较长、投资成本较高、成本回收周期较长等特点，使得对社会资本方的资金实力和融资能力提出了较高的要求。一个项目要正常实施，首要条件是落实项目资金，而PPP项目除了项目资本金外，剩余资金来源主要依靠于金融机构的融资贷款。金融机构对PPP项目谨慎、不轻易涉足、担保要求高、利率上浮、合规审查严、国家相关政策文件限制等，都增加了PPP项目的融资难度，将直接影响项目的顺利实施。
为了避免因融资问题给项目实施带来风险，当前很多社会资本方企业都制定相关管理办法，如对投资项目实行“项目开工审批制”，其中主要的一条就是“项目融资方案已落实”，即与金融机构签订融资协议，确保项目资金来源已落实，避免盲目开工造成重大资金缺口等。这一措施很大程度地防范了因项目融资问题产生的相关风险，但该措施对项目融资后续的风险并未防范，如在申请放款过程中，当项目合规性不满足银行要求、国家政策变化、金融机构内部政策变化、金融机构资金无法匹配等，都将造成项目融资风险。为了应对后续的融资风险，还应当做出以下应对策略：（1）预先做好PPP项目的预算工作，为众多拥有融资意向的金融机构提供可参考的数据，从而保障金融机构尽快根据预算结果进行融资的决策，并保证按照预算实施PPP项目建设，尽可能避免项目融资的风险；（2）PPP项目管理人员应当加强对投入资金的管理，对投入资金的应用进行合理的规划、分配与预算，尽可能在PPP项目建设中降低成本的消耗，减少不必要的资金浪费；（3）PPP项目最佳的融资方法为开展多渠道的PPP项目融资，现阶段我国的PPP项目融资过于依赖银行企业，当银行方面出现因政策变化、钱款变动，提供不了相应的金额或无法继续放款时，很容易造成该项目因资金缺口而造成各类投资损失。因此，应创新开展PPP项目的多渠道融资方式，吸引更多的金融机构投入当前的PPP项目融资中，如此，当一方金融机构出现融资问题时，可以及时对融资策略进行调整，加强对PPP项目顺利融资和项目实施的保障。
2 项目投资成本风险控制
为避免超投资成本，其主要控制工作在设计阶段，设计阶段方案的确定将直接影响到项目投资成本的控制，一般情况，项目设计阶段造价控制主要有以下措施：（1）初步设计阶段，应严格按照项目可行性研究工作内容进行设计，不随意增加项目建设内容；（2）技术设计阶段，主要是考虑方案、技术的可行性、设备的选材等，在满足相关设计规范及标准的情况下，应优先选择造价较低的设计方案；（3）施工图设计准备阶段，根据确定的具体方案做工程施工图，编制预算文件，检测工程造价是超投资估算，必要时对造价偏高内容进行进一步的优化[3]。当上述三个阶段所采取的控制措施完成后，项目造价仍然超出投资估算时，则应会同项目实施机构、政府方、设计单位等商议对项目个别非必要工程内容进行甩项等，以控制项目投资成本不超估算。
PPP项目的合作模式是社会资本方与政府之间的合作，当前PPP模式缺少法律层面的支撑，现行制度不够完善，国家层面不断完善、出台相关政策性文件，因些现阶段PPP项目面临的国家政策变化风险极大[4]。一般情况下，社会资本方或项目公司与政府之间签订的投资协议、合同等都会对国家政策变化等不可抗力风险进行约定，当项目因遇到政策变化造成影响时，双方应及时根据国家政策的变化进行调整，避免给PPP项目的实施带来政策变化风险。
但大部分项目在招标时，多是以项目《工程可行性研究报告》中投资估算为依据，且实施过程中不再编制工程投资概算，直接开展施工图设计并编制施工图预算。因估算投资额较粗，实施过程中常常出现偏差，以笔者当前参建的项目为例：该项目由十多个子项目打包而成，在招标阶段各子项目前期进展情况不一，政府方为了及时纳入项目包统一进展招标，对部分子项目匆忙编制投资估算，并未认真开展项目调查和评估工作。实施过程中直接以投资估算为限价依据，进行施工图设计和预算编制，造成有的子项目投资估算偏大，有的子项目投资估算不足。因合同约定每个子项目单独核算，在此情况下，如何对投资额估算不足子项目的建筑安装工程费进行控制则尤其重要，它将直接影响该子项目甚至整个投资项目的总投资成本。
一般说来，PPP项目的投资成本包括建设期成本和运营期成本两个阶段。其中建设期成本主要内容包括建筑安装工程费、工程建设其他费、预备费和贷款利息。运营期成本主要内容为项目的运营维护成本。无论作为政府方还是社会资本方，都不希望项目在实施过程中投资成本增加。投资成本增加，一方面将给政府带来超预算等审计风险，另一方面将造成社会资本方降低预期收益。
通常情况下，国家政策变化主要影响还是社会资本方的利益，所以当遇到政策变化时，政府方由于大多缺少专业知识、对其影响不大等因素，并不会主动化解。而作社会资本方及项目公司，为了解决国家政策变化带来投资风险，就需要及时针对政策变化产生的问题进行研究、探讨并提出具体的解决方案，积极主动地协调政府予以解决，以化解相关投资风险。
3 项目运营风险控制
为了降低PPP项目收益不稳定带来的投资风险，社会资本方应当构建健全的投资风险控制体系，要求PPP项目建设管理人员具备一定的风险意识，在项目构建过程中配合吸引更多消费者的关注，尽可能地保障收益的长期的稳定性，另外，根据风险分析制定健全的、合理的、科学化的风险管理及规避与控制策略，有效规避各项投资风险，保障PPP项目的运营收益。
以往对于轨道换乘站客流拥塞风险的研究，主要包括对客流特性的研究和对轨道站点拥堵状况的评价. Hoogendoom等[1]研究了轨道站内双向客流与交织客流的运动规律. Helbin[2]分析了轨道站内各类通行设施对客流的影响.
首先，把数据转换成有意义的结果，从调查问卷或面试记录到结果如何。其次，在实际收集信息之前规划这部分过程是有用的。教师应该讨论并列出标准或标准，可以用来判断方案的“成功”或“失败”的每一个评价问题。应当注意，标准或标准是在“所有可能世界中最好的”的背景下产生的，而不仅仅是在当前项目中发生的情况。也就是说，什么类型的行为，什么评论和反应，以及什么测试结果将证明程序的成功；反过来，什么类型的行为，什么注释和反应，以及什么测试结果将指出程序的失败。
但在财政部《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）出台后，纯政府付费PPP项目已在不允许，大多项目都涉及运营收益，由于PPP项目的投资周期较长，在此期间PPP项目的运营收益很容易受到一些因素的影响而达不到预期的收益效果。如若市场上出现与PPP项目相对应的项目，会抢占PPP项目一定的市场份额与资源，导致PPP项目的实际收益与预期的收益偏差较大，严重时会出现较大的收益缺口；如若在长期的经营中不能很好地弥补收益缺口，将造成PPP项目投资失败。
在2017年前落地的许多PPP项目、尤其是市政类项目中，多数虽有运营但并无实际运营收益，主要靠政府付费。该类项目运营风险相对较小，主要风险控制点在于控制运营成本，此过程中要做好运营方案、预算的报批以及运营成本的结算等。
4 国家政策变化风险控制
在PPP项目实施过程中，运营期成本一般采用据实结算或包干使用，而建设期中造成投资成本增加的主要风险在于工程建安费的增加，PPP项目通常招标时对项目建筑安装工程费多采取“优惠下浮率”的投标报价方式，竣工决算价基数多以财政审核后施工图预算为准。在该情况下，若项目前期工作已进入施工图预算阶段，并以此造价作为招标投资额依据，则项目的建筑安装工程费将基本固定，不会存在超投资风险。
同时，PPP项目的投资成本管理需要建立在一定科学分析的基础上，作为项目公司，应定期对项目各项成本进行分析，对实际成本与预算成本进行对比，防控成本超支，实现对PPP项目投资成本的有效把控，使项目规避超投资风险，确保政府方和社会资本方的利益。
其一，课程科目设计不合理［1］。2012年教育部高等教育司组织编写了《全国高等学校法学专业核心课程教学基本要求》，确定了法学专业的《民法学》、《刑法学》等16门课程属于核心课程。实践证明，这16门核心课程对于培养高素质复合型法学人才是必需的、不可或缺的，但对于独立学院应用型法学人才培养来说，显然是理论类课程偏多、实务类课程偏少。依据这种课程体系培养出来的毕业生，职业技能得不到应有的强化训练，自然动手能力差，难以体现出独立学院法学人才培养的特色和优势。
5 政府的信用风险控制
在PPP项目社会资本方与政府建立的合作关系中，政府部门占据主要的地位，因此，政府对PPP项目建设的影响较大，政府的信用风险使得PPP项目存在一定的风险，如若政府在PPP项目建设过程中出现官员变动、权利范围变动等，加之我国长期以来的官本位思想、政府过渡干涉、合同契约精神不足等，都可能造成政府的信用风险，影响社会资本方和项目公司对PPP项目的实施和管理。
基于我国特殊国情的影响，PPP模式离不开政府的大力支持和推动，为化解政府信用风险、获得政府的支持，社会资本方及项目公司应当与政府相关部门做好对接，建立项目协调机制，定期召开专题会议，督促政府方做好合同约定义务和责任；做好躬先表率，在项目实施过程中要加强自身契约精神，只有自己做好表率、得到认可，才能让政府信服，让其自觉遵守合同，尽其职责，降低政府信用为PPP项目带来的风险。
6 结束语
PPP项目实施过程中，作为社会资本方和项目公司，应当正确辨识项目执行过程中的各类风险，采取科学合理的控制策略和措施，有效地对PPP项目即将面临的各项风险进行有效的分析、规避、解决与控制，进而推动项目的顺利实施，为PPP项目的圆满完成提供保障。
以上实验均重复三次，数据以平均值±标准差（±sd）来表示，采用Origin 9.5作图，显著性分析使用 SPSS18.0软件的单因素方差分析，Duncan’s multiple range test（p＜0.05）。
参考文献：
[1]李林,陈晓燕.工程量清单计价模式下的建设项目全过程造价管理[J].基建优化,2007,28(4)：56-59.
[2]李星.PPP项目工程造价的动态管理与控制研究[J].住宅与房地产,2018(25)：148.
[3]邱菊,张勇.工程量清单计价模式下工程造价的管理[J].建筑经济,2007(6)：113-115.
[4]谢艳芬.PPP项目管理模式风险分析[J].工程技术研究,2018,23(7)：139-140.
中图分类号： F407.9
文献标志码： A
文章编号： 2096-2789（2019）09-0122-02
作者简介： 黄建西（1985—），男，工程师，研究方向：投招标及PPP项目管理。
标签：ppp项目论文; 投资风险论文; 控制论文; 中铁南方投资集团有限公司论文;