社会保障和公共财政研究综述，本文主要内容关键词为：社会保障论文,公共财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、社会保障与公共财政之间的宏观关系
1、社会保障与公共财政之间关系的基础
尽管有少数学者认为社会保障属于公共经济学的研究范畴，而非公共财政学的研究范畴（赵志耘、郭庆旺 1998），但目前学界大多将公共财政与社会保障的关系作为研究对象。社会保障，尤其是基本社会保障与公共财政产生联系的主要原因是基于社会保障纯的公共物品性质（胡鞍钢 2001）。正因为如此，社会保障成为最大的政府开支方案(Resen,1995)。虽然有学者认为社会保障并非纯的公共物品，而是介乎社会公共需要和私人个别需要之间的，在性质上难以严格区分的半公共物品，但仍然承认它常常要由政府部门给以提供（高培勇 2000）。另一方面，政府的财政拨款成为社会保障资金的一个固定的和主要的来源渠道，也是政府站在社会保障前台的标志（郑功成 2000）。总而言之，社会保障的公共或半公共性质以及政府在社会保障中的重要作用是社会保障与公共财政产生联系的基础。
2、社会保障与公共财政之间的关系
林治芬认为，从历史发展进程上看，随着经济体制从计划经济向市场经济转轨，财政体制和社会保障方式也相应地发生了变化，财政体制从原来的国家财政转变为公共财政；社会保障方式从原来的企业保障转变为社会保障。因此，市场经济是公共财政和社会保障共同的来源。从时间顺序上看，社会保障则先于公共财政产生。在社会保障普遍发展成为一种制度时，就自然融入了公共财政之中（林治芬 2001）。除了来源上的一致性之外，公共财政与社会保障之间的共同点还体现在以下几个方面（林治芬 2001）：社会保障和公共财政的主体都是国家；分配对象都主要是剩余产品；分配特征都包括强制性和无偿性；两者的作用目标都是为了弥补完全市场的缺陷。因此，社会保障的本质是一种财政分配关系。相应地，公共财政理论也要求社会保障制度作为市场经济条件下的一种有效的稳定机制而存在（刘颖 2000），财政加大对社会保障的资金投入，是政府转变职能，建立公共财政体制的重要内容（张左己 2001）。
此外，社会保障与公共财政的三大职能之间也联系密切：林治芬认为，从公共财政的资源配置职能方面分析，国家发行国债常常借助于社会保障基金，世界各国普遍规定社会保障基金的一定比例用来购买国债。公共财政分配职能中的福利性转移支出本身就是社会保障的内容。在公共财政稳定经济的职能中，社会保障税税率以及社会保障支出等可以自动调节经济波动（林治芬 2001）。而张馨、袁东等人认为，通过个人所得税和社会保障制度来平抑经济运行的萧条与过热，是公共财政适应市场经济要求，实现稳定经济职能的重要手段。因为，社会保障制度下的济贫支出和失业保险费支出与经济形势的反向运动具有促进经济回升或抑制经济衰退的作用（张馨、袁东 1999）。
目前，学界已基本达成普遍共识，认为社会保障是公共财政的主要组成部分。相关政府高层指出，要加快建立适合我国国情的公共财政，进一步调整和优化财政收支结构，将财力主要用于社会公共需要和社会保障方面（李岚清 2000）。在学术界，有学者通过对国外社会保障制度历史发展的研究，认为现代社会保障制度的逐步建立和健全，与国家财政政策的制定和实施有着直接的关联，社会保障是国家财政资金运用和现代公共财政的一个重要方面（王家新、乔均 1999）。另有学者分析认为，随着社会主义市场经济体制及与之相适应的公共财政的建立和完善，财政支出结构尚有进一步调整的空间，使整个社会保障支出占财政支出的比例达到15-20%（蔡社文 2002）。社会保障的相关行政主管部门也表示，各级财政要调整财政支出结构，增加社会保障支出占财政支出的比例，由目前的10%左右逐步提高到15%-20%。财政预算超收部分除法定支出外，主要用于充实社会保障资金（张左己 2001）。相应地，公共财政对社会保障投入不足也已是普遍的共识：有学者指出，目前我国财政的主要问题之一就是对社会保障事业投入力度不够（张高峰 2002），社会保障是目前财政收支项目当中的一个非常重要的“缺位”领域（高培勇 2000）。而正是由于政府支出用于增加社会福利方面的支出很少，使得公共预算没有引起公众关注（刘怡 2001）。除了资金上的支持之外，财政对社会保障的支持还体现在：承担社会保障运行的费用和实行税收优惠两个方面（郑功成 2000）。
当然，公共财政与社会保障之间也存在着明显的区别，林治芬认为，这种区别主要体现在以下三个方面，第一，就主体而言，政府是财政分配的唯一主体，而社会保障中的分配主体除政府之外还包括其他类型的社会性团体；第二，社会保障的集中分配程度要低于财政分配，社会保障的分配是财政分配的一个组成部分；第三，财政资金的分配完全遵循无偿性的原则，而社会保障（这里主要是指社会保险）的分配则遵循权利与义务相结合的原则（林治芬 2001）。
社会保障与公共财政之间的相互影响主要体现在收入和支山两个方面（林治芬 2001）：从收入方面看，社会保障基金实质上是财政资金的转移和让渡，如果不征收社会保障税（费），那么这部分价值就会以利润或所得税的形式流入财政收入。同时，社会保障基金节余为政府举债提供可能，社会保障基金成为政府公债的重要筹资渠道，这必然会对财政分配产生很大影响。从支出方面看，社会保障资金筹集和支付方式、范围和标准等的确定与调整，都会影响到国家财政支出。比如企业社会保险费税前列支会减少财政的所得税收入。至于由财政预算内支付的社会救济、社会福利等项目对财政支出的影响力就更为直接了。社会保障的资金收支数量直接、间接地影响财政收支分配的规模和结构。社会保障多收了，财政势必要少；社会保障支出增加，财政负担必然加重。
社会保障体系中的不同组成部分性质有所区别，与公共财政的关系也因此有所不同：国家财政应当对社会救济与社会福利事业承担主要责任，而由于社会保险最终追求的是自我平衡，因此国家财政应当与社会保险保持适当距离，全国社会保险基金也不宜盲目追求规模，应当适量（郑功成 2003）。林治芬也认为，在社会保障的三个子系统中，社会福利和社会救济的财政性要强于社会保险。就社会保险而言，国家只承担一种组织管理职能而不应过多介入（林治芬 2001）。但是面临目前社会保险资金紧缺，尤其是养老保险基金的历史欠债问题，大多数学者则认为政府有责任通过扩大公共财政的社会保障支出来弥补历史欠账。
另有学者研究了预算外资金与社会保障之间的关系，研究认为，预算外资金也应属于公共财政的范畴，但它是各个部门、地方、单位、企业小金库的基础，由各个部门自行筹集和使用，除了用于公共支出外，很大一部分用于实物发放、职工福利和应付政府各个部门的集资摊派。这种做法与地方社会保险金社会化的统筹，存在利害冲突，违背了社会统筹同舟共济的原则，阻碍全社会保障体系的建立（《中国城市社会救济制度改革研究》课题组1995）。
二、社会保障与公共财政支出
1、关于社会保障支出的属性
社会保障支出的属性是指社会保障属于何种类型的公共财政指出。陈工认为，社会保障支出是公共财政支出中为了弥补市场缺陷而进行的支出项目（陈工 1999）；也有学者认为，社会保障支出属于公共财政支出中的转移性支出（陈冬红 叶振鹏 1999）；而傅光明则认为，社会保障支出属于公共支出中社会文教支出（傅光明 1999）。
2、公共财政体制下的社会保障支出范围
公共财政体制下的社会保障支出范围主要是指按照公共财政的要求，社会保障应当承担哪些方面的支出。有观点认为，公共财政体制下的社会保障指出主要是保证社会上最困难的人群维持生存所必需的生活费支出（人民日报 2000年12月25日）。也有观点认为，根据公共财政的要求，设立国有经济结构调整专项基金，其用途之一就是补充社会保障资金及进行结构调整的企业分流下岗职工安置费用补助（深圳商报 2001年9月10日）。浦东财政与社会保障课题组则认为近期财政可考虑启动的若干社会保障改革计划主要应包括：贫困人口医疗救济制度推进计划；“阶梯式”城乡一体化社会保障制度推进计划和社会保障的社会参与计划（浦东财政与社会保障课题组 2002）。
3、应增加公共财政对社会保障的支出
学界普遍认为，应增加公共财政支出对社会保障的投入，相关高层也指出，财政的首要任务是保证必要的公共支出。要依法调节收入分配关系，增强社会保障能力，促进市场竞争公平有序（李岚清 2000），完善社会保障制度，确保社会保障支出都需要有足够的财力保证（项怀诚 2002）。有学者研究了公共财政支出范围的历史演变，认为现代公共财政的支出范围与早期公共财政相比，除了那些典型的政府支出，如行政和国防支出外，主要增加了两个方面。其中一个是社会保障和福利方面的支出，它大体上占到财政支出的30-50%，一般国家是1/3，北欧“福利”国家大约占到一半（刘炳杰 1999）。就具体措施而言，除了通过改变支出结构来增加公共财政对社会保障的支出之外，还有学者提出需要改变转移支付的分配办法，把地方财政对社会保障资金补助的增长率作为分配社保转移支付资金的重要因素，促使地方增加社保支出，将社会保障支出占预算支出的比重提高到一个适合贫困县市发展的合理水平（缪小征 2001）。
从实际情况来看，近年来，财政预算中社会保障支出金额大幅增加，从1997年开始，中央财政连续7年大幅增加对养老保险的投入，主要用于补助部分省市的养老金支付缺口。其中，1998～2001年，各级财政用于对企业基本养老保险基金的补助支出达到839亿元。2002年，中央财政用于基本养老保险基金的补助支出高达410亿元（搜狐网 2003年12月27日）。有学者分析认为，近年来，社会保障支出占财政支出的比重基本保持在10-11%之间。社会保障支出增长速度几乎与同期财政支出增长速度同步，略低于财政收入的增长速度。并由此得出这样的一个基本判断，即在未来5-10年间，从总量的角度来看，财政收入的增长能够基本满足日益增长的社会保障支出的需要。随着社会主义市场经济体制及与之相适应的公共财政的建立和完善，财政支出结构尚有进一步调整的空间，使整个社会保障支出占财政支出的比例达到15-20%（蔡社文 2002）。另外，也有学者提出应当防止公共财政在社保上过度使用，影响国家整体建设和发展规划。解决上述问题的主要方法是开征社会保障税（王辉 2003）。
有学者指出，社会保障支出不仅仅应该成为中央财政支出中的主要部分，也应成为各级财政的主要支出（方中里 2001）。财政部《我国公共财政职能定位与层次划分》课题组的研究则认为，省财政是地方财政中主导性的环节，又是中央财政和地方财政之间的枢纽，要把主要财力投入地方公共需要的满足和社会保障体系建设中去（财政部《我国公共财政职能定位与层次划分》课题组 2002）。
三、社会保障与公共财政收入
有关社会保障与公共财政收入关系问题的探讨，主要集中在是否开征社会保障税上。主要有三种观点（胡德忠 2004）：第一种观点认为应当尽快开征社会保障税。因为，近年来国家已经在养老、医疗、失业、工伤和生育保险方面出台了改革方案，用人单位和参保人的缴费率都已经确定，实行社会保险费改税的条件已经成熟。为此，建议将基本养老保险费、失业保险费和基本医疗保险费合并，统一改征社会保障税。工伤保险费和生育保险费今后也要逐步纳入社会保障税。社会保障费改税后，由税务机关按照《税收征管法》进行征收管理。第二种观点认为应当暂缓社会保险费改税。理由是，如果采取全国统一的社会保障税率征收，国家财政就会有保障全部支出的责任，而且各地方支付缺口集中于财政负担，可能会造成巨额的财政补贴，中央政府承担的风险更大。此外，全国经济发展很不平衡，人员结构差异较大，还有可能造成某些地区的不合理负担。因此，社会保障费改税的时机尚不成熟，无法达到预期效果。第三种观点认为，社会保险基金征缴宜采取税、费并存的方式。个人账户为缴费，统筹基金在适当时机转为征税，均可由税务部门负责征缴。
四、公共财政体制下的社会保障预算
建立社会保障预算体系是向公共财政转变的重要内容之一（朱志杰、葛瑞 2000）。社会保障基金预算与一般经费预算、公共投资预算共同构成公共财政预算（李一花 2000）。社会保障预算制约着社会保障管理体制，关系着社会保障资金的安全，最终决定着社会保障制度建设和事业发展（林治芬 2001）。因此，应当按照国际惯例和《预算法》要求，改革预算体制，编制复式预算，从目前分为一般预算、基金预算、债务预算过渡到分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算的多重复式预算，以便更清晰地反映不同性质预算资金的来源和使用情况，增强预算的透明度（张松 2002）。
世界各国的社会保障预算，从总体上看有以下三种（林治芬 2001）：第一种是政府公共预算模式将社会保障收入、支出视同政府的经常性收支，在政府公共预算中统一安排。社会保障支出直接以“社会保障费”项目列示在经常预算支出中。这种模式有利于政府直接参与社会保障的具体管理，但也带来了财政负担。第二种是专项基金预算模式，即将社会保障收入、支出与政府经常预算收支分开或相对独立，单独编列社会保障专项预算，予以专门反映。第三种则是以新加坡的中央公积金制度为代表的，不将社会保障纳入政府预算的模式。而郑功成则认为，新加坡、智利等国的社会保险基金系统虽然完全独立于国家财政预算系统之外，但是国家财政仍需承担对社会救助、社会福利等事业的直接拨款责任，有时还对系统外的社会保险基金给予适当的援助（郑功成 2000）
就中国社会保障预算模式的选择问题，学界仍有所争论。林治芬认为，公共财政体制下社会保障预算建设的总体目标是：逐步建立起以社会保障税为主要收入来源，各项社会保障支出及投资运营全部纳入预算，使之规范化，各项政策措施完整配套的具有中国特色的社会保障预算体系。可供选择的模式包括：1、政府公共预算模式：将目前处于预算外的养老、医疗、失业、工伤、生育五项保险全部纳入一般预算中反映，将社会保障支出视同政府的经常性收支，统一在预算内反映。2、预算外形式：将一般预算中社会保障支出全部移到预算外，与其他社会保险项目一样，采取财政专户的管理形式。3、一揽子社会保障预算：将一般预算中和预算外的社会保障内容全部移出，一起编制一个独立完整的社会保障预算，由财政部门按照一般预算收支管理方式统一编制。4、社会保障基金预算形式：将一般预算中的社会保障支出和养老、医疗、失业、工伤、生育五项社会保险收支并在一起，编制社会保障基金预算，即其基金收入由社会保险收费和政府预算拨补以及基金运作收益、利息收入及捐赠收入构成。其基金支出由社会保险支出、抚恤和救济支出、社会福利支出、社会保障行政管理支出等大项组成，其基金结余由专门管理机构负责运作。5、一般预算加社会保险基金预算：将社会保障预算的内容分为两块，其中社会保险在基金预算中反映，建立起社会保险基金预算；另一块为抚恤和社会福利救济费以及社会保障补助支出，在一般预算中反映。我国在近期应当选择第五种模式，最终模式为第四种模式（林治芬 2001）。
辛淑婷认为，应当根据社会保障不同项目的不同属性，分别与不同收入来相对应：社会保险与具有特殊报偿性质的税收对应，具有专款专用性质，准许有结余；而具转移支付性质的社会保障与一般税收收入对应，属于经常性支出，没有结余。因此，我国的社会保障预算可以采取“板块式”：与社会保险有关的收入支出单独列示在社会保险预算中，真正体现专款专用；具转移支付性质的社会保障分列在经常预算中，与一般性税收收入对应（辛淑婷 2003）。而贾康则认为，社会保障这种人的公共产品，在它的理财上有其特殊性，它不可能混到经营性预算里去，而必须相对独立地表现出来。且以后的社会保障可能要逐渐地建立积累型的社会保险基金，不是现收现付的理财方式，在预算上就会有一系列特殊的要求宋体现这种积累型基金的完整情况。因此，从今后发展的趋势来说，将把整个预算分为三块或三块以上，一块是公共预算，体现经常性收支；一块是国有资产经营预算，或称为国有资本经营预算；一块是社会保障预算（贾康 2003）。
黄玉荣、曲顺兰则指出，社会保障预算收支应当在公共财政预算中自成体系，单独管理，将征收的社会保障税与目前政府在预算科目中编列的卫生事业费、优抚和社会福利救济费、下岗职工生活保障费等各项保障经费从公共预算中分离出来，共同纳入社会保障资金预算账户，社保资金专款专用，不能与一般性的预算资金混用。即使在社会保障预算内部，不同项目的收入也必须专门用于相应的支付项目，比如用于养老、失业、医疗的社会保险，不能与用于具有转移支付性质的社会救济、社会福利项目相混淆。当一般性预算资金出现赤字时，不允许用社会保障预算来弥补，但当社会保障预算出现收不抵支时，可由一般性预算收入给予一定的支持，以保证社会保障事业的健康发展（黄玉荣、曲顺兰 2003）。
从以上三个部分的文献综述来看，有关社会保障和公共财政之间关系的研究尚处于起步阶段。从研究方法上看，体现出定性研究多，定量研究少的特点。例如，虽然“社会保障支出应当成为公共财政支出的重要组成部分”已经成为绝大多数学者的共识，但是关于如何确定各级公共财政中社会保障项目支出比例的研究还很鲜见。从研究内容上看，体现出宏观关系研究多，微观关系研究少的特征。例如，社会保障作为一个全面的国民保障系统，其不同组成部分的公共性程度是不同的。因此，不同社会保障项目与公共财政之间的关系也理应是有所区别的。但这方面的研究成果也不多见。综上所述，关于社会保障与公共财政相关性的研究一方面要依靠这两个学科本身的进一步纵深研究，另一方面，也有待于研究方法的不断完善和研究内容的不断充实。
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